Deregulating

Deregulating
MR. DRS. D. J. KRAAN — DRS. G. ZALM*

Overheidsinterventie in de economie kost geld en doorgaans meer dan op de begroting zichbaar
wordt. Bedrijven, burgers en ook publieke instellingen moeten kosten maken om zich
overeenkomstig de wet te gedragen. Deze z.g. ,,verborgen beleidskosten” van overheidsactiviteit
zijn een steeds terugkerend onderwerp in beschouwingen van aanbodeconomen.
In Nederland wordt aan dit z.g. reguleringsvraagstuk aandacht geschonken in het kader van de
ambtelijke heroverwegingsprocedure. Twee deelnemers hieraan zetten in dit artikel uiteen wat de
achtergronden ervan zijn en welke voordelen beperking van bestaande en nieuwe wetgeving heeft.
Daarbij wordt ingegaan op twee concrete wetgevingsterreinen die ook in het
heroverwegingsonderzoek zijn betrokken:
de ruimtelijke-ordenings- en bouwwetgeving en het vestigingsrecht voor bedrijven.

Inleiding
Bij de tweede ronde van de heroverwegingsprocedure die
onlangs is voltooid was als onderwerp opgevoerd ,,wettelijke
voorschriften in verband met de economische ontwikkeling”.
Deze wat wijdlopige aanduiding werd in het spraakgebruik al
snel verkort tot ,,deregulering”. Dit onderwerp was zowel in
de Nederlandse wetenschappelijke literatuurals in het ambtelijk bedrijf vrijwel onaangeroerd; dit overigens in tegenstelling tot de situatie in de Verenigde Staten waar in korte tijd
een enorme hoeveelheid wetenschappelijke literatuur is ontstaan en deregulering een belangrijk onderdeel van het regeringsbeleid vormt.
De reden om het reguleringsvraagstuk onderwerp van een
ambtelijke studie te maken is de gedachte dat verschillende,
steeds verder uitdijende complexen van wetgeving belangrijke negatieve effecten hebben op de economische ontwikkeling, terwijl bij de totstandkoming daarvan (macro-)economische aspecten niet of nauwelijkseen criterium zijn waaraan
wetgeving wordt getoetst. Dat de studie in het kader van de
heroverwegingsprocedure is geplaatst, is op het eerste oog
enigszins bijzonder aangezien het bij dit vraagstuk niet in
eerste aanleg gaat om overheidsuitgaven die het gebruikelijke
onderwerp van heroverwegingsstudie zijn. Dat het onderwerp niettemin in het kader van de heroverweging is behandeld, kan zowel uit principiele als uit pragmatische motieven
worden verdedigd.
Het principiele motief is dat regulering kosten met zich
brengt voor derden die niet in de begroting tot uitdrukking
komen (verborgen beleidskosten) maar die soms wel een alternatief kunnen vormen voor zichtbare collectieve uitgaven
of lasten. Als het budgettair beleid crop gericht is de collectieve uitgaven en lastendruk te beperken met het oog op de
economische ontwikkeling dan moet in samenhang daarmee
kritisch gekeken worden naar andere vormen van overheidshandelen die qua effect op de economische ontwikkeling vergelijkbaar zijn en soms zelfs een substituut zijn voor overheidsuitgaven. In de Miljoenennota 1982 is aan deze problematiek aandacht gegeven. Een pragmatische overweging
om deregulering in verband met de heroverwegingen te bestuderen was het voordeel van een bestaande organisatie, een
692

bekende procedure en erkende spelregels die een snelle start
en afronding mogelijk maken.
Deregulering kan worden omschreven als het afschaffen of
beperken van regulering. Regulering kan vervolgens worden
gedefinieerd als het vaststellen van ge- of verbodsbepalingen
gericht op de marktsector van de economie. Daarbij zijn vanwege het effect op de economische ontwikkeling de reguleringen die gericht zijn tot produktiehuishoudingen, het meest
interessant. Aan de heroverwegingswerkgroep is gevraagd
om behalve aan theoretische aspecten van regulering en deregulering ook aandacht te besteden aan evaluatie van een
aantal concrete reguleringsstelsels. Op die wijze is getracht de
gewonnen theoretische inzichten praktisch te toetsen en te
benutten.
De aangewezen terreinen zijn de ruimtelijke-ordeningsen bouwwetgeving, de arbeidsomstandighedenwetgeving, de
prijs- en mededingingswetgeving en de vestigings- en openingstijdenwetgeving. Hoewel deze selectie niet bij voorbaat
als representatief kan worden aangemerkt, lijkt die qua varieteit voldoende om praktische ervaring op te doen voor
verder onderzoek. Conform de gebruikelijke procedure bij de
heroverweging dient voor ieder onderwerp een nadere terreinafbakening gemaakt te worden en dient aandacht te worden besteed aan kosten, effectiviteit van het beleid, mogelijke
overlappingen en de stand van zaken in andere OESO-landen. Vervolgens dienen beleidsvarianten ontwikkeld te worden. In het geval van de dereguleringswerkgroep gaat het
daarbij in het bijzonder om varianten die via afschaffing, beperking of uniformering van voorschriften de kosten voor
bedrijven beperken en de slagvaardigheid vergroten.

*De auteurs zijn werkzaam bij het Ministerie van Financier) en

waren secretaris resp. voorzitter van de Heroverwegingswerkgroep
,,Wettelijke voorschriften in verband met de economische ontwikkeling”; het rapport van de werkgroep zal binnenkort verschijnen bij de

Staatsuitgeyerij. Ofschoon het artikel mede is gebaseerd op de erva-

ringen die zijn opgedaan in het verband van de Heroverwegingswerkgroep en op de inbreng die de auteurs daaraan hebben geleyerd,
worden hier en daar wat andere accenten gelegd. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.

Maatschappelijke achtergronden van regulering

het streven naar invloedsvergroting reeds een autonome im-

puls; de ermee gepaard gaande uitbreiding van het persoDe uitbouw van de verzorgingsstaat na de tweede wereld-

oorlog en de daarmee gepaard gaande expansie van de collectieve sector wordt gekenmerkt door:
— een drastische beperking van individueel te dragen finan-

ciele risico’s;
— het via financiele impulsen afremmen resp. stimuleren

van gedrag dat positieve resp. negatieve gevolgen heeft
voor derden;
— het via financiele impulsen be’invloeden van gedrag van

burgers indien zij naar het oordeel van de overheid hun
eigen belang niet goed zien.

neelsbestand of verhoging van de kwaliteit ervan is bevorderlijk voor status en rangsverhoging en vormt uit dien hoofde
een extra drijveer. Daarbij zou bovendien een voorkeur passen voor reguleringen die differentieerbaar zijn naar indivi-

duele gevallen en dus meer discretionaire bevoegdheden en
personeelskosten met zich brengen. Als officieel motief worden dan vaak genoemd overwegingen van rechtvaardigheid
en flexibiliteit.

Met het bovenstaande wordt overigens niet bedoeld te suggereren dat reguleringen doorgaans voortkomen uit minder
oirbare motieven. Wel wordt gepoogd aan te geven dat onder

de bestaande besluitvormingsstructuur de eigen drijfveren
Het zijn ook deze klassieke motieven uit de openbare fi-

nancien die in belangrijke mate het uitdijende complex van
regulering verklaren. En evenals bij de ontwikkeling van de
collectieve uitgaven determineert het motief geenszins de
mate waarin de overheid intervenieert. Hiervoor moet ook
acht worden geslagen op het gedrag en het samenspel van

van belanghebbenden, politici en ambtenaren — waarvan wij
de oirbaarheid geenszins in twijfel willen trekken — er snel
toe leiden dat bij de afweging tussen de micro-effecten van
regulering en de macro-effecten ervan — waaronder de
macro-economische effecten — er een ,,bias” is ten gunste
van de eerstgenoemde.

georganiseerde belanghebbenden en ideele pressiegroepen,
politici en ambtenaren.
Ook bij het tot stand komen, uitbreiden en in stand houden
van reguleringen spelen georganiseerde belanghebbenden en

Economische effecten van deregulering

pressiegroepen een belangrijke rol. Voorbeelden daarvan
zijn de ,,zittende” ondernemers bij de vestigingswetgeving,

Het zijn vooral de ,,supply-side”-economen die er de aandacht op hebben gevestigd dat reguleringen een aanzienlijke
(negatieve) invloed hebben op de economische ontwikkeling.
Reguleringen die in het leven zijn geroepen met veelal respectabele doelstellingen op microniveau, kunnen leiden tot
verstarring en tot een frustratie van de werking van het prijsmechanisme. Het belang van deregulering is dan ook vooral
gelegen in een betere werking van het economisch proces.
De macro-economische effecten van deregulering kunnen
we in drie categorieen onderscheiden:
• kostenbeperking. Kostenbeperking treedt op indien de
regulering bepaalde investeringen voorschrijft, of het gebruik van (dure) goederen en diensten verplicht stelt, een
minimale beloning vastlegt voor bepaalde produktiefactoren, of procedures vastlegt die kostenverhogend wer-

de milieugroepen bij de milieuwetgeving, de binnenschippers
bij de evenredige vrachtverdelingen, de vakbonden bij de
minimumloonwetgeving, ontslagwetgeving en Arbeidswet.
Het optreden van goed georganiseerde en gemotiveerde minderheden kan ertoe leiden dat reguleringsbeslissingen worden
genomen die afbreuk doen aan het totale welvaartspeil. Dit
geldt a fortiori waar bij het introduceren of uitbouwen van
reguleringen de economische effecten niet of nauwelijks wor-

den bezien. Ook bij de eerstverantwoordelijke bewindslieden
spelen, naast motieven die veelal worden aangeduid met het
nastreven van ,,het algemeen belang”, meer persoonlijke motieven een rol. In de eerste plaats speelt hierbij een rol de vrij
universele neiging tot overschatting van het eigen beleidsterrein. Dit wordt nog versterkt door de frequente contacten
met anderen die een soortgelijke vooringenomenheid hebben
(pressiegroepen, ambtenaren, fractiespecialisten). Bij het introduceren en uitbreiden van reguleringen krijgen de specifieke doelstellingen van het eigen beleidsterreindaardooreen
zwaar accent en worden de macro-economische effecten al
snel verwaarloosd.

voorts tot besparingen bij de overheid in de sfeer van de
kosten van uitvoering en handhaving. Deze besparingen
kunnen op een meer produktieve wijze worden aangewend 2);
• grotere flexibiliteit. Grotere flexibiliteit treedt op indien
reguleringen worden beperkt of afgeschaft die hetdoorlo-

Een aparte factor daarbij is nog dat het Nederlandse poli-

pen van allerlei (vergunningen-)procedures noodzakelijk

tieke bestel met zijn coalitiekabinetten uitnodigt tot persoonlijke profilering van bewindslieden. Primair is niet — zoals in
Groot-Brittannie of de Verenigde Staten — de beoordeling
van het kabinetsbeleid als geheel, dat immers een compromis
reflecteert, maar de prestaties die een afzonderlijke bewindspersoon op zijn beleidsterrein heeft getoond; en die prestaties
hangen nauw samen met de omvang van de begroting en de
tot stand gebrachte wetgeving. Daarentegen worden • de
neveneffecten van hoge uitgaven en omvangrijke reguleringscomplexen niet geassocieerd met de betrokken bewindspersoon. Een minister wordt niet toegejuicht omdat hij via
omvangrijke bezuinigingen of beperking van reguleringen de
macro-economische ontwikkeling heeft bevorderd, doch hij

ken. Het afschaffen en beperken van reguleringen leidt

maken, of gedetailleerde voorschriften geven over het gebruik van produktiefactoren, de inrichting van het produktieproces en de prijszetting of kwaliteit van het eindprodukt. Het afschaffen of reduceren van dit type reguleringen kan leiden tot een grotere flexibiliteit van het aanbod en een slagvaardiger optreden van bedrijven;
• meer concurrence. Reguleringen leiden soms tot beperking van concurrentie, hoewel dat veelal niet de officiele
doelstelling is. Het afschaffen of beperken van dergelijke
reguleringen kan concurrentie op de diverse markten vergroten. Voorbeelden van deze categoric zijn de vestigingswetgeving, de welstandstoetsing bij de bouw en de loonwetgeving (arbeidsmarkt).

wordt wel gehoond omdat hij afbreuk heeft gedaan aan de
doelstellingen van het beleidsterrein waarvoor hij verantwoordelijkheid draagt. Bij uitgaven speelt, anders dan bij
reguleringen, bovendien een rol dat de omvang ervan bewaakt wordt door een specifiek daartoe aangewezen bewindspersoon: de minister van Financien.
Voor het gedrag van ambtenaren heeft Niskanen de bud-

getmaximalisatiehypothese ontworpen 1). Ofschoon budgetmaximalisatie een beperkte en nogal ongenuanceerde for-

mulering is van ambtelijke drijfveren moet worden geconstateerd dat ook ambtenaren persoonlijke belangen en motieven
hebben, zoals het streven naar vergroting van invloed en verhoging van status en rang. Ten aanzien van de regulering is

ESB 7-7-1982

1) De oorspronkelijke formulering is te vinden in W. A. Niskanen,
Bureaucracy and representative government, Chicago, 1971, Aldine
Atherston.

2) Op beide kostensoorten zal nader worden ingegaan in de volgende
paragraaf.

693

Kosten van regulering

Het ligt voor de hand dit probleem via een gedifferentieerde benadering op te lossen: wat betreft recente reguleringen

Reguleringen veroorzaken kosten. Dat is waarschijnlijk de

kan men ,,hetgeen toch al zou zijn geschied “operationalise-

belangrijkste reden dat ze thans zo sterk inde belangstelling
staan. Naarmate men zich nauwkeuriger rekenschap tracht te

ren door acht te slaan op de situatie die bestond voordat de

geven van wat nu precies onder ,,kosten van reguleringen”

dit onmogelijk en zal men zijn toevlucht moeten nemen tot een

verstaan wordt, komt men tot de ontdekking dat dit geen gemakkelijk te beantwoorden vraag is.
Allereerst vraagt het kostenbegrip zelf de aandacht. Reguleringen veroorzaken op twee wijzen kosten: ze moeten wor-

inschatting: een analytische nulsituatie die gekenmerkt wordt

regulering tot stand kwam; wat betreft oudere reguleringen is

door gestandaardiseerde veronderstellingen omtrent hetgeen

gericht zijn. De laatstgenoemde kostensoort kan met een in

bij de afwezigheid van het wettelijk voorschrift zou geschieden. Het is duidelijk dat men zich met name met de laatstgenoemde benadering op glad ijs begeeft als men tot een gekwantificeerde kostenraming wil komen en het lijkt dan ook
zeer de vraag of dit praktisch mogelijk zal blijken. In ieder geval heeft tot nog toe in het kader van de heroverwegingswerk-

de Miljoenennota 1982 gei’ntroduceerde term worden aangeduid als ,,verborgen beleidskosten”, de eerstgenoemde zou

groep geen enkele kostenraming overeenkomstig deze benadering plaatsgevonden. Wellicht behoeft dit niet als een

den voorbereid, vastgesteld, uitgevoerd, en gehandhaafd
door of vanwege het lichaam waarvan ze uitgaan en ze moe-

ten worden nageleefd doorde personen en lichamen tot wie ze

met de uit de kosten-baten-literatuur bekende term ,,pro-

ernstig bezwaar te worden gezien: bij reguleringen waarvan

grammakosten” kunnen worden aangeduid. Het verdientde
aandacht dat reguleringen — mede — gericht kunnen zijn tot
overheidslichamen, zodat niet alle reguleringskosten die op

onduidelijk is welke (additionele) kosten ze voor produktie-

overheidsbudgetten drukken tot de programmakosten behoren (denk aan bouwvoorschriften waaraan b.v. ookde Rijks-

reguleringen dient de aandacht geconcentreerd te worden op
andere negatieve effecten.

huishoudingen veroorzaken is meestal het kostenaspect niet

het voornaamste knelpunt. Bij de evaluatie van dergelijke

gebouwendienst gebonden is of de veiligheidswetgeving
waaraan ook overheidslaboratoria gebonden zijn).

De programmakosten geven uit een oogpunt van begripsvorming en raming de minste problemen. Hieronder worden

verstaan de kosten die overheidslichamen maken om:
a. de regulering voor te bereiden (inclusief advies- en in-

spraakprocedures);
b de regulering vast te stellen in daartoe voorgeschreven
juridische vorm;

c. de regulering — in strikte zin — ,,uit te voeren”, dat wil
zeggen uitvoeringsbesluiten te nemen, een beleid dienaangaande te ontwikkelen en in praktijk te brengen, de daar-

toe benodigde organisatie te ontwikkelen en in stand te

De case-studies
Om ook in deze bijdrage een indruk te geven van de problemen die zich voordoen wanneer men concrete reguleringen
vanuit een economische optiek probeert te evalueren, gaan

wij hieronder in op enkele reguleringsterreinen die als onderwerp voor heroverweging zijn aangewezen. We beperken ons
tot die met betrekking tot de ruimtelijke-ordenings- en bouwwetgeving en de vestigingswetgeving.

Ruimtelijke-ordenings- en bouwwetgeving

houden enz.;
d. de naleving van de regulering te controleren;
e. geschillen over de naleving te beslechten;

het bouwen omvat een groot aantal wetten, algemene maat-

f. sancties jegens de overtreders vast te stellen en ten uitvoer

regelen van bestuur, ministeriele beschikkingen en verorde-

te brengen.
De verborgen beleidskosten geven zowel conceptueel als

uit een oogpunt van raming meer problemen. Conceptueel is
het kernprobleem dat niet alle offers die huishoudingen brengen om zich in overeenstemming met een regulering te gedra-

gen, als ,,kosten” aan die regulering mogen worden toegerekend. Zo betekent bij voorbeeld het feit dat het Veiligheidsbesluit voor Fabrieken of Werkplaatsen toetreding van daglicht verplicht stelt in ruimten waar handarbeid verricht
wordt niet dat alle kosten van ramen en vensters in deze ruim-

ten tot de kosten van het betrokken besluit gerekend mogen
worden. In het merendeel van de gevallen zouden deze ramen

en vensters bij afwezigheid van het besluit immers ook zijn
aangebracht. Het gaat bij de verborgen beleidskosten met
andere woorden om de additionele kosten ten opzichte van
hetgeen toch al zou zijn geschied. Deze omschrijving maakt
onmiddellijk het ramingsprobleem duidelijk: hoe stelt men
vast wat ,,toch al zou zijn geschied”.
Alvorens weer te geven op welke wijze dit probleem kan

worden opgelost, is het nuttig te vermelden tot welke soorten
verborgen beleidskosten reguleringen aanleiding kunnen

geven. Onderscheid kan worden gemaakt tussen materiele
kosten en procedurele kosten 3). Onder materiele kosten vallen uitgaven ten behoeve van investeringen (b.v. in milieube-

De regulering op het gebied van de ruimtelijke ordeningen
ningen. Een door het Ministerie van Volkshuisvesting en

Ruimtelijke Ordening verrichte inventarisatie telt meer dan
90 regelingen die op enigerlei wijze voorschriften bevatten ten
aanzien van het bouwen, waarbij werd aangetekend dat deze

waarschijnlijk nog niet volledig was. De kern wordt gevormd
door de Wet en het Besluit op de ruimtelijke ordening, de
Woningwet en de gemeentelijke bouwverordeningen. De
kosten van uitvoering en handhaving van dit reguleringscomplex voor de overheid kunnen worden geschat op ca.
f. 350 a 400 mln., terwijl voor de kosten voor bedrijven geen
verantwoorde schatting kan worden gemaakt.

Als knelpunten kunnen worden genoemd:
— de verregaande detaillering van bestemmingsplannen,
ook in vergelijking met enkele andere OESO-landen;
— de langdurige aangelegenheid die vaststelling of wijziging
van een bestemmingsplan kan zijnalsgevolg vaninspraak-

procedures, bezwaar- en beroepsprocedures bij drie instanties en de lange duur en de schorsende werking van het

kroonberoep;
— de uitgebreidheid en detaillering van de gemeentelijke
bouwverordening (ook ten aanzien van de inrichting van
een woning) en de verschillen tussen gemeenten onderling;
— de als subjectief ervaren adviezen van de welstandscom-

missie 4), het gebrek aan kostenbesef daarbij en de daardoor optredende vertraging;

schermende installaties), exploitatie van investeringen en van
derden te verkrijgen goederen (waaronder grond- en hulp-

stoffen) en diensten. Onder procedurele kosten vallen uitgaven ten behoeve van delen van organisaties die belast zijn met
uit de regulering voortvloeiende taken en kapitaalkosten ten

gevolge van vertragingen in het produktieproces. Hoe kan
men nu vaststellen welke van de hier bedoelde uitgaven bij afwezigheid van de betrokken reguleringen toch zouden zijn gedaan?
694

3) Dit onderscheid is gebaseerd op een suggestie van drs. J. A. Suurland.
4) De indruk bestaat dat de welstandscommissie soms gedomineerd
wordt door lokale architecten die onwelwillend staan tegenover
ontwerpen van niet-lokale architecten en aldus de facto de plaatselijke architectenbestand beschermen.

— de van gemeente tot gemeente verschillende brandveiligheidseisen;

gen vast te stellen waarin eisen worden gesteld aan de krediet-

— de ongemotiveerde verschillen in vaak onnodig zware

bekwaamheid van de bedrijfsleiderc.q. filiaalbeheerder (welke

waardigheid en handelskennis van de ondernemer en de vak-

leveringseisen van de diverse nutsbedrijven.

functie kan samenvallen met die van de ondernemer). De
Vestigingswet detailhandel is geen kaderwet maar stelt zelf

In het kader van de heroverweging is een groot aantal be-

eisen aan de ondernemers, welke uitsluitend betrekking heb-

leidsvarianten ontwikkeld. Die op het gebied van de ruimte-

ben op de ,,bekwaamheid voor de’detailhandel”. Deze eisen

lijke ordening komen alle in meer of mindere mate neer op

hebben zowel betrekking op handelskennis als op vakbe-

een beperking van de (vrij hoge) ruimtelijke-ordeningsaspi-

kwaamheid (voor een specifieke soort van bedrijfsuitoefening) 6). De eisen worden getoetst door middel van examens
en proeven 7). De doelstelling van de vestigingswetten is het
bevorderen van een verantwoorde bedrijfsuitoefening. De
gestelde eisen worden in het bijzondergeacht minimale voorwaarden voor verantwoorde bedrijfsuitoefening te belichamen.
De vestigingswetgeving is niet zozeer interessant uit een
oogpunt van kosten 8) als wel uit een oogpunt van (andere)
effecten. In het bijzonder zijn vanuit een economische optiek
relevant: de effecten op de toetreding en uittreding en op de
varieteit van het aanbod en daardoor op de concurrentie.
De vestigingswetgeving is in de crisisjaren voorafgaand
aan de tweede wereldoorlog ontstaan op initiatief van het
bedrijfsleven zelf. Achtergrond hiervan was de sterke toetreding tot verschillende takken van bedrijfsuitoefening
door werklozen. Bekend is dat een zelfde tendens zich ook
thans voordoet maar dat de vestigingswetgeving hiervooreen
barriere vormt. In het beleidsjargon wordt de functie van de
vestigingswetgeving daarbij aangeduid als het voorkomen
van ,,marktbederf” door ,,beunhazen”.
Wie probeert de vestigingswetgeving te evalueren vanuit de
ervoor geldende doelstelling zal zich noodzakelijkerwijs de
vraag moeten stellen waarin een ,,beunhaas” zich onderscheidt van een goede ondernemer en waarin ,,marktbederf”
zich onderscheidt van gezonde concurrentie. Deze vraag
blijkt buitengewoon moeilijk te beantwoorden te zijn. Men
kan zich hiervan natuurlijk niet afmaken door de
eenvoudige vaststelling dat iedere ondernemer die niet aan de
gestelde vestigingseisen voldoet een beunhaas is en derhalve
marktbederf veroorzaakt. Formeel juridisch gezien mag dit
juist zijn, bij wetsevaluatie zijn materiele criteria nodig.
Naar onze indruk ligt aan de vestigingswetgeving een begrip ,,beunhaas” ten grondslag dat ongeveer de volgende inhoud heeft: een ,,beunhaas” is een ondernemer wiens bedrijf
aan continuiteitsrisico onderhevig is omdat hij een slecht bedrijfsbeheer voert of niet kredietwaardig is, zodat hij elk
ogenblik failliet kan gaan of anderszins tot bedrijfsbeeindiging kan worden gedwongen, dan wel wiens produkt verborgen — dat wil zeggen niet door de consument te beoordelen — gebreken vertoont. „ Marktbederf” is in de gedachtengang het penetreren van beunhazen in markten die overigens
door ondernemers-niet-beunhazen worden bediend.
Een eerste vraag die zich in het licht van deze omschrijving
laat stellen, is of een ,,verantwoorde bedrijfsuitoefening” in

raties en op een globalisering van de plannen. Ten aanzien
van de bouwvergunning wordt als mogelijkheid naar voren

gebracht om kleinere verbouwingen en bouwwerken vrij te
stellen van de vergunningsplicht en bij grotere — waarbij

hinder voor derden denkbaar is — een meldingsplicht in te
voeren in plaats van de vergunningsplicht.

Een tamelijk ingrijpende variant heeft betrekking op de
huidige gemeentelijke bouwverordeningen. Deze zouden
wat betreft de aan bouwwerken te stellen eisen volledig kun-

nen vervallen en worden vervangen door een uniforme landelijke regeling waarin uitsluitend eisen worden gesteld ten aanzien van de constructieve veiligheid, de gebruiksveiligheid, de

brandveiligheid, de gezondheid en de keuring van bouwmaterialen. De vergaande overheidsbemoeienis met betrekking tot de inrichting van woningen en gebouwen zou daarmee verdwijnen. Het komt ons voor dat deze variant alleen

kans van slagen heeft wanneer een vrij vergaande herorientatie plaats vindt ten aanzien van de doelstellingen van de overheid, met betrekking tot het toezicht op het bouwen. De variant heeft ingrijpende gevolgen voor de mogelijkheden van
de overheid om de aard en vormgeving van bouwwerken te
beinvloeden, maar ook voor de vrijheid van de burger en de
dynamiek van de bouwmarkt. Het verdere lot van de variant

kan worden gezien als een test-case voor de ernst waarmee
deregulering wordt nagestreefd. Dit is te meer het geval om-

dat de variant weinig duidelijke nadelen heeft of bepaalde
groepen schade toebrengt.
Ook is een variant ontwikkeld die neerkomt op het eisen

van een borgsom bij het voeren van beroepsprocedures ten
einde een betere afweging van belangen te bewerkstelligen
tussen degenen die nu kosteloos en risicoloos in beroep gaan
en de partij die vaak aanzienlijke kosten moet maken om zich
te verdedigen en ernstig gedupeerd kan worden door de zeer
lange vertragingen die kunnen optreden bij het bouwproject.
Tevens is een variant ontwikkeld die een betere structurering

van het vooroverleg impliceert. Ten slotte is noemenswaard
een variant die wettelijke uniformering van leveringsvoor-

waarden van nutsbedrijven behelst.
De effecten van het complex van varianten kunnen zeer

substantieel zijn. Onder meer kunnen worden genoemd:
— beperking van bouwkosten;
— verkorting van de bouwtijd door verkorting van procedures;
— grotere uniformiteitendoorzichtigheid van de regelingen;
— grotere keuzevrijheid voor burgers en beperking van het
overheidsparternalisme;

— grotere diversiteit in woningaanbod en andere bouwwerken;
— vermindering van de mogelijkheden tot subjectieve beoor-

deling vanuit overheidsinstanties en verhoging van de
rechtszekerheid;

— beperking kosten bij de overheid op het gebied van uitvoering en handhaving.

De vestigingswetgeving

Een ander terrein van wetgeving dat in een van de case-studies aan de orde komt, betreft het vestigingsrecht. Het gaat
daarbij vooral om twee wetten: de Vestigingswet bedrijven
1954 en de Vestigingswet detailhandel 1971 5). De Vestigingswet bedrijven is een kaderwet die het mogelijk maakt voor verschillende soorten van bedrijfsuitoefening vestigingsregelinESB 7-7-1982

,

5) Daarnaast bevat de Drank- en Horecawet nog vestigingsbe-

palingen maar deze wet viel buiten het kader van het onderzoek
omdat de Heroverwegingswerkgroep zich alleen heeft beziggehouden met voorschriften die niet uitsluitend op een specifieke bedrijfstak betrekking hebben.
6) Uit dit stelsel vloeit voort dat wie voldoet aan de handelskennis-

en aan de vakbekwaamheidseis voor enige specifieke soort van bedrijfsuitoefening bevoegd is iedere soort van detailhandel te vestigen.

7) Daarnaast kunnen verklaringen van handelskennis of vakbekwaamheid worden afgegeven aan personen die aan de gestelde eisen
voldoen maar van wie redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat zij
diploma’s halen.
8) Deprogrammakostenbedroegenin 1980±f.4mln.;deverborgen
beleidskosten bedroegen voor de SER, de bedrijfschappen en de
(Carners van Koophandel te zamen ± f. 5 mln.; de kosten voor de individuele ondernemers zijn niet te ramen omdat niet duidelijk is welk
deel van de studiekosten ook zonder vestigingswetgeving gemaakt
zou zijn.
695

de zin van de doelstelling van de vestigingswetgeving wordt

vestigingswetgeving) in haar eindrapport opgenomen. Het

bevorderd door bestrijding van aldus opgevatte beunhazen.
Een zekere mate van consumentenrisico is in iedere markt

volgen. Aardig is ook dat de gevestigde ondernemers in deze

aanwezig en het staat te bezien waarom het niet verantwoord
zou kunnen zijn dat in iedere markt een aantal ondernemers

aanwezig is wier bedrijven aan een verhoogd continui’teitsrisico en wier produkten aan een verhoogd risico op verborgen gebreken onderhevig zijn maar die wel een levendige
(prijs)concurrentie gaande houden en de consument
dwingen tot zelfstandige kwaliteitsbeoordeling. Maar ook indien men deze vraag ontkennend beantwoordt, moet men
nog een flink aantal dubieuze veronderstellingen maken om

zal interessant zijn om de verdere discussie daarover te
discussie, anders dan b.v. in de discussie betreffende de handhaving van de verplichte sociale verzekeringen of de wettelijke netto-nettokoppeling de voorstanders van regulering
zullen zijn en de werklozen de tegenstanders. Het zou wel

eens kunnen zijn dat de systematische bestudering van de inkomenseffecten van reguleringen meer bijdraagt tot een
goede evaluatie ervan dan de bestudering van de effecten op

de officiele doelstellingen.

de zin van de vestigingswetgeving aan te tonen, zoals:
— de gestelde examen- en proefeisen leiden tot praktisch

bruikbare kennis;
— wie over deze kennis beschikt ioopt een kleinere kans om
beunhazerig gedrag te vertonen dan iemand die daarover
niet beschikt;
— zonder vestigingswetgeving zouden er meer ondernemers

zijn die niet over deze (of soortgelijke) kennis zouden
beschikken;
— er zijn geen goedkopere voorzieningen of programma’s
denkbaar dan de vestigingswetgeving om het aantal beunhazen per markt beneden een aanvaardbaar niveau te
houden enz.
Gezien de onduidelijkheid inzake al deze aspecten en het
ontbreken van relevant empirisch onderzoek inzake toe- en

uittredingen tot markten met uiteenlopende vestigingsregimes heeft de werkgroep verschillende dereguleringsvarianten, lopend van zeer gematigd tot radicaal (afschaffing

Hoe verder met deregulering?

Het is niet voldoende om theoretische aspecten van het
dereguleringsvraagstuk uit te diepen en deelstudies inzake
concrete terrein’en van wetgeving uit te voeren. Ook moet de
vraag worden gesteld of verdere beleidsinspanningen terzake

van deregulering gewenst zijn en zo ja welke vorm deze zouden kunnen hebben.
Een eerste conclusie die kan worden getrokken is dat deregulering geen kans van slagen heeft als er niet sprake is
van een samenhangend dereguleringsbeleid dat consequent

over een reeks van jaren wordt gevoerd. Alleen op die wijze
kan een opschoning van de Nederlandse wetgeving en een
eliminatie van economisch nadelige reguleringsvormen worden georganiseerd. Daarvoor zal een duidelijke politieke basis in het kabinetsbeleid moeten zijn. Reguleringen zijn doorgaans immers voordelig voor kleine groepen en gematigd nadelig voor grote groepen, zodat de gebruikelijke ,,passionate-

minority”-mechanismen de politieke besluitvorming bei’nvloeden en de status quo c.q. voortgaande reguleringsuitbreiding ondersteunen. Een dergelijk beleid zou op langere
termijn de vorm kunnen krijgen van systematische kostencalculatie met betrekking tot de vigerende wetgeving in het kader van de begrotingsvoorbereiding en toevoeging aan de departementale begrotingshoofdstukken van een bijlage inzake

wetgevingskosten. Op korte termijn kan in het kader van
de Heroverwegingsprocedure worden voortgegaan met het
verrichten van deelstudies inzake specifieke terreinen van

wetgeving. Onderwerpen die naar onze mening daarbij hoog
op het prioriteitenlijstje zouden moeten staan, zijn de arbeidsmarktwetgeving (minimumloonwetgeving, werktijdenwetgeving, ontslagwetgeving), de welzijnswetgeving en, voor-

zover de huidige beleidsinspanningen vanuit het departement
van Volksgezondheid en Milieuhygiene niet snel tot tastbare
resultaten leiden, de milieuwetgeving.
Daarnaast zou het nuttig zijn indien, zoals sinds kort ook
in de Verenigde Staten is voorgeschreven, nieuwe wettelijke

voorschriften van een bepaald juridisch niveau (b.v. wetten in
formele zin en AMvB’s) aan een kosten-batenanalyse zouden
worden onderworpen alvorens te worden vastgesteld. Dergelijke kosten-batenanalyses zouden voorlopig door het Minis-

terie van Financien kunnen worden opgesteld, en later,
nadat voldoende kennis is opgebouwd, door de afzonderlijke
departementen.
Het komt ons voor dat de modaliteiten van het dereguleringsbeleid op dit ogenblik niet de meeste aandacht be-

hoeven. Waar het voorlopig om gaat is dat een dergelijk beleid van de grond komt. Daarvoor is nodigdat het belang van
deregulering doordringt tot het maatschappelijke en politieke bewustzijn. Als onze indruk juist is dat de Nederlandse
samenleving de laatste decennia ,,overgereguleerd” is geraakt

en dat bureaucratische uitwassen op vrijwel ieder gebied van
overheidszorg tot toenemende weerzin aanleiding geven bij

grote groepen van de bevolking, dan zou een dergelijke ontwikkeling zonder veel moeite op gang moeten kunnen worden gebracht.

D. J. Kraan
G. Zalm

696