Denk mee over de inrichting van de Nederlandse economie

550Jaargang 100 (4718) 24 september 2015
Denk mee over de inrichting van de
Nederlandse economie
GOVERNANCE
H
et is een mooie traditie dat in de eerste
ESB na Prinsjesdag de Nederlandse
economen reflecteren op de conceptbe –
groting. Wetenschappelijk onderzoek
is, uiteraard, een onmisbare factor in
de totstandkoming van beleid. Graag willen wij economen
dan ook vragen om eerder meer dan minder te blijven na –
denken over overheidsbeleid, met hierbij in het bijzonder
aandacht voor de Nederlandse situatie. Goed economisch
beleid staat of valt met een degelijke onderbouwing vooraf.
Theoretische en empirische studies helpen beleidsmakers
om de economische prikkels en de verscheidenheid aan ef-
fecten te identificeren en kwantificeren. Zo kan de politiek
tot een goed gewogen besluit komen. Een goed economisch
debat maakt duidelijk welke inzichten er ter discussie staan
en wat de onzekerheden zijn. Op veel terreinen bestaan
goede studies waar dankbaar gebruik van wordt gemaakt,
al worden deze soms ook (tijdelijk) terzijde geschoven en
verdienen beleidsevaluaties meer aandacht. Maar er bestaan
ook vraagstukken waarover mogelijk meer kan worden on –
derzocht, meegedacht, gewaarschuwd en gedebatteerd. Dit
zal de beleidsdiscussie helpen en de trefzekerheid van be –
leid verbeteren. Daarom nodigen wij economen graag uit
om vaker – en liefst goed onderbouwd – hun visie te geven op Nederlandse beleidskwesties en onderzoek te verrichten
naar Nederlandse cases. Ter inspiratie noemen we in dit ar
–
tikel een paar vraagstukken waarvan we denken dat beleids-
makers er wel wat hulp bij kunnen gebruiken.
DE PROBLEMATIEK
Ondanks het ruime en diverse aanbod aan theoretische en
empirische studies blijven belangrijke beleidsvragen onbe –
antwoord. Dit hindert een heldere beleidsdiscussie. Hier –
voor bestaan verschillende verklaringen. Ten eerste zijn de maatschappij en daarmee de eco –
nomie continu aan verandering onderhevig , zodat er een
nieuwe situatie ontstaat die nog niet empirisch is onder –
zocht. Een voorbeeld hiervan is de mondialisering en het
al dan niet verplaatsen van delen van het productieproces
naar landen met lagere lonen. Onderzoek vooraf had niet
kunnen voorzien dat een deel van het uitbestede werk in –
middels weer terug is gehaald vanwege onvoorziene nade –
len. Eenzelfde probleem speelt bij nationale stelselveran –
deringen. Ook schattingen van gedragseffecten vanwege
veranderingen in het zorgstelsel vereisen soms empirie en
die is er pas achteraf. Ten tweede zijn sommige beleidsvragen lastig te evalu –
eren, omdat de causaliteit moeilijk vast te stellen is (Angrist
en Pischke, 2009). Dit is een klassiek probleem in de sociale
wetenschappen, want je kunt de maatschappij niet goed in
een laboratorium nabootsen. We weten dus vaak niet wat
er gebeurd zou zijn als een maatregel niet was ingevoerd,
en dat maakt het dus moeilijk om de effecten te kunnen
inschatten. Een sprekend voorbeeld is innovatiebeleid. Het
blijft onduidelijk in hoeverre bedrijven bepaalde innovatie-
uitgaven ook zouden hebben gedaan zonder beleid. Zon –
der laboratorium is ook het onderscheiden van de invloed
van verschillende factoren moeilijk. Het selectieprobleem
is een ander klassiek probleem. Zo stelt de agglomeratie –
theorie dat werknemers in de stad productiever zijn dan
buiten de stad. Een dergelijk effect is echter moeilijk meet -COEN
HOGENDOORN
Directeur Algemene
Financiële en Eco-
nomische Politiek op
het Ministerie van
Financiën
SUZANNE KOK
Econoom bij het
Ministerie van
Financiën
WOUTER
ELSENBURG
Econoom bij het
Ministerie van
Financiën
Een heldere beleidsdiscussie wordt gevoed met wetenschappelijk
onderzoek. Op veel terreinen kunnen we putten uit een scala aan
goede studies. Logischerwijs blijven er echter ook aspecten en ter –
reinen onderbelicht. Met dit artikel nodigen wij economen uit om
nog vaker specifieke Nederlandse beleidskwesties te onderzoeken.
ESB Governance

Governance ESB
551Jaargang 100 (4718) 24 september 2015
baar, omdat het ook mogelijk is dat de meest productieve
werknemers naar de stad trekken vanwege onder meer de
arbeidsmarktkansen. Tot slot is internationale theorie en empirie lang niet
altijd toepasbaar op Nederlandse vraagstukken. Dit geldt
bijvoorbeeld wanneer de vormgeving van stelsels en institu –
ties een grote rol speelt. Voorbeelden zijn er op het gebied
van de arbeidsmarkt. De polarisatie op de Nederlandse ar –
beidsmarkt als gevolg van technologische ontwikkelingen
is minder sterk dan in de Verenigde Staten en het Verenigd
Koninkrijk. Dit heeft waarschijnlijk te maken met de
vormgeving van instituties, zoals cao’s, en de structuur van
de economie en arbeidsmarkt. Maar niet alleen onze spe –
cifieke stelsels en instituties hebben invloed op beleid, ook
culturele, economische en schaalverschillen spelen mee.
Hierbij valt te denken aan de impact van etnische segregatie
tussen woonwijken in Chicago versus die in Utrecht. Voor
beleidsvraagstukken is analyse op basis van Nederlandse
data dus van groot belang. Hieronder schetsen wij een aantal van de openstaande
vragen waarmee beleidsmakers worstelen en waarvan wij
denken dat economische analyses erbij behulpzaam kun –
nen zijn. De vragen zijn niet hapklaar te beantwoorden
en bovenstaande problematiek kan beantwoording belem –
meren. Maar meer inzichten en de analyse hiervan zouden
beleidsmakers meer houvast bieden.
OPENSTAANDE BELEIDSVRAGEN
Stelselprikkels
Stelsels en instituties zijn veelal nationale aangelegenheden
waarbij bovendien vele economische en niet-economische
aspecten komen kijken. Ook wanneer er zulke niet-econo –
mische factoren centraal staan, zoals bij de zorg- en milieu –
vraagstukken, is een economisch raamwerk toch waardevol.
Het gaat immers om het optimaal inzetten van schaarse
middelen. Tegelijkertijd is dergelijk onderzoek complex en
vaak politiek gevoelig. Denk aan de verschillende pakketdis-
cussies die er de afgelopen jaren zijn gevoerd, over bijvoor –
beeld de ziekte van Pompe of over de pil. Maar bij het zorg –
stelsel en op andere gebieden speelt ook de interactie tussen
de verschillende partijen in zo’n stelsel een rol. Voor zulke
stelselvragen is economische analyse juist erg waardevol. In de zorg is de vraag of een behandeling in een pak –
ket zit bijvoorbeeld maar gedeeltelijk de verklaring voor
het toepassen ervan. Bij een gebroken been of ontstoken
blindedarm is het doorgaans duidelijk wat er moet gebeu –
ren, met welke behandeling en wanneer. Maar er bestaan
tal van behandelingen waarbij een arts voor een moeilijkere
afweging staat. Zo toonde enige tijd geleden het Centraal
Planbureau (Douven en Mocking , 2012) al aan dat het aan –
tal staaroperaties toeneemt wanneer er meer oogartsen zijn
in een regio, en – belangrijker nog – ook afhangt van of
zij in loondienst waren of betaald kregen per behandeling.
Terecht doet het CPB geen uitspraak over de vraag of er
te veel of te weinig wordt behandeld. Dat is een politieke
kwestie en hoort dus thuis in de politieke arena. Maar het is
wel aan economen om goed inzichtelijk te maken aan wel –
ke prikkels artsen onderhevig zijn, en wat daarvan de con –
sequenties zijn. In plaats van een pakketdiscussie is een bre -dere discussie over het stelsel, inclusief de belangen van de
partijen hierin, mogelijk veel belangrijker om te begrijpen
hoe de zorg in Nederland wordt verdeeld en zich ontwik
–
kelt. Het zou mooi zijn als meer economen hier aandacht
aan zouden besteden. Een goede evaluatie van de recente
decentralisatie van de langdurige zorg is een zeer relevante
en interessante casus.
Transitiepaden
De economische theorie gaat van oudsher uit van een we –
reld in evenwicht. De afgelopen decennia is er veel aan –
dacht gekomen voor de effecten van schokken, conjunc-
tuurgolven en convergentie. Rondom stelsels ligt de focus
op het schetsen van het perfecte eindbeeld: een stelsel in
balans. Het is zeer waardevol om te weten wat voor Neder –
land het optimale woningmarkt- en pensioenstelsel is. De
belangrijke vraag is echter hoe we daar komen. De transitie
richting een ander stelsel heeft effect op betrokkenen en
kan zeer heterogene gevolgen hebben. Een transitie gaat
bijvoorbeeld gepaard met uiteenlopende kostenposten zo –
als wet- en regelgeving en waardeoverdrachten, maar ook
met minder goed in te schatten kosten wat betreft prijs- en
gedragseffecten. De relevantie en omvang van de transitie –
problematiek verschilt per type stelselwijziging. Een actueel voorbeeld is het vraagstuk van de vermo –
gensopbouw van huishoudens en hun (hypotheek)schul –
den. Zoals veelvuldig aangehaald (Ministerie van Finan –
ciën, 2014; DNB, 2015) kennen Nederlandse huishoudens
lange balansen met grote – illiquide – vermogens en hoge
(hypotheek)schulden. Dit maakt onder andere de huishou –
dens schokgevoelig. Minder lange balansen is dus wense –
lijk. Het kabinet heeft stappen gezet om de schuldopbouw
te verminderen. De roep om een ander woningmarktstelsel
is echter nog steeds groot. Maar het aanpassen van het wo –
ningmarktstelsel brengt grote transitieproblemen met zich
mee. Het verminderen van de fiscale stimulans om te lenen,
zal bijdragen aan een mindere schuldopbouw van toekom –
stige generaties op de woningmarkt. Tegelijkertijd zal dit
de huizenprijs kunnen doen dalen en negatieve gevolgen
hebben voor de huidige generatie huizenbezitters. Aan –
passingen van woningmarktinstituties, maar bijvoorbeeld
ook in het pensioenstelsel, vergen een lange adem om zo
de kosten voor specifieke groepen te kunnen drukken. Een
Het is zeer waardevol om te weten wat
voor Nederland het optimale woningmarkt- en pensioenstelsel is. De belangrijke vraag is echter hoe we daar komen

ESB Governance
552Jaargang 100 (4718) 24 september 2015
stelselwijziging vereist daarom inzicht in de mogelijke tran –
sitiepaden, de bijbehorende kosten en baten, de groepen die
geraakt worden of juist profiteren, en in de mogelijkheden
om ongewenste effecten weg te nemen of te verzachten.
Veelal zijn antwoorden echter slechts beperkt beschikbaar.
Heterogeniteit van effecten
Dit brengt ons bij een andere beleidsvraag. Bij wie slaan de
positieve dan wel negatieve effecten van beleidsveranderin –
gen en economische ontwikkeling neer? Technologische
ontwikkeling en vrijhandelsverdragen zullen bijvoorbeeld
volgens de economische theorie voornamelijk resulteren
in een positief welvaartseffect. Dit positieve effect is ech –
ter het macro-effect, maar niet iedereen zal baat hebben bij
de verandering. De winsten van de een kunnen niet altijd
goed overgeheveld worden naar een ander. Wanneer tech –
nologische ontwikkeling , via bijvoorbeeld robotisering en
offshoring , (tijdelijk) de arbeidsmarktkansen van een spe –
cifieke groep vermindert is dit moeilijk te compenseren
met de extra productiviteit van een andere groep. Los van
praktische belemmeringen rondom financiële afroming gaat het hierbij om verliezen die niet geheel met geld te
compenseren zijn. Het nut dat mensen ervaren van een
baan en goede arbeidsmarktpositie, zoals mobiliteits- en
doorstroomkansen, reikt immers verder dan geld. Ook is
veelal vooraf onbekend wie de winnaars en verliezers van
ontwikkelingen zullen zijn. Welke banen zullen blijven
bestaan in Nederland? De literatuur noemt voorname
–
lijk de recente negatieve effecten voor middengroepen en
de positieve voor lager- en vooral hoogopgeleiden; eerder
werden voornamelijk laagopgeleiden geraakt (Acemoglu
en Autor, 2011; Van den Berge en Ter Weel, 2015). Maar
een toekomstige verschuiving van de effecten valt ook niet
uit te sluiten. Het gaat om een transitie naar een nieuw en
onbekend evenwicht tussen mens en machine. Hoe kan de
overheid mensen steunen bij deze transitie? Is het verstan –
dig als verantwoordelijkheden, zoals investeren in langdu –
rige inzetbaarheid, deels bij werkgevers liggen of enkel bij
werknemers? En hoe werken maatregelen uit tussen groe –
pen? Wanneer bijvoorbeeld middelbaaropgeleiden worden
geholpen richting banen die eerder voor laag- of hoogop –
geleiden bestemd waren, ontstaat er verdringing bij deze
groepen. Technologische ontwikkeling komt van buitenaf, maar
dergelijke vragen spelen ook bij beleidsveranderingen zoals
handelsverdragen. Een vrijhandelsverdrag resulteert vol –
gens de theorie van Ricardo in een hogere welvaart voor
betrokkenen via herverdeling. De grotere concurrentie
brengt bepaalde bedrijven in de moeilijkheden terwijl an –
dere profiteren van een grotere afzetmarkt. Maar tot welke
groep behoort een bedrijf ? Is een goed of een slecht jaar
te danken aan het verdrag of aan iets anders? En als we dit
weten, hoe moeten we hiermee omgaan? Een verlieslijdend
bedrijf subsidiëren is immers niet efficiënt. Ook onderzoek
naar de verschillende, heterogene effecten van een econo –
mische ontwikkeling kan beleidsmakers helpen het juiste te
adviseren.
CONCLUSIE
Een breed scala aan economisch onderzoek ondersteunt
beleidsmakers bij de trefzekerheid van hun beleid. Inzich –
ten over onder andere marktkrachten, arbeidsmarktprik –
kels en het belang van kennis zijn cruciaal voor ons dage –
lijks werk. Desalniettemin blijven belangrijke vragen voor
beleidsmakers onbeantwoord. Hoe kunnen we de welvaart
en het geluk in Nederland nog verder vergroten? De rol van
nationale instituties, stelsels en cultuur maakt hierbij speci-
fieke aandacht voor en gegevens over de Nederlandse casus
extra relevant. Tevens is naast het eindbeeld het inzicht in
prikkels bij stelsels, transities en heterogene effecten voor
beleidsmakers van belang. Ook dit begrotingsjaar zien wij
uit naar creatieve analyses en een klinkend debat over de
inrichting van Nederland.
LITERATUUR
Acemoglu, D. en D.H. Autor (2011) Skills, tasks and technologies: implications for employment
and earnings. Handbook of Labor Economics Volume 4. Amsterdam: Elsevier, 1043-1171.
Angrist, J. en J. Pischke (2009) Mostly harmless econometrics. Woodstock, VK: Princeton Uni-
versity Press.
Berge, W. van den, en B. ter Weel (2015) Baanpolarisatie in Nederland. CPB Policy Brief,
2015(13).
DNB (2015) De vermogensopbouw van huishoudens: is het beleid in balans? DNB Occasional
Studies, 13(1).
Douven, R. en R. Mocking (2012) Zorggebruik en beloning van medisch specialisten in de
ziekenhuiszorg. CPB Discussion Paper , 208.
Ministerie van Financiën (2014) Miljoenennota 2015. Den Haag: Rijksoverheid.
Technologische ontwikkeling en
vrijhandelsverdragen zullen bijvoorbeeld
volgens de economische theorie voornamelijk
resulteren in een positief welvaartseffect.
Dit positieve effect is echter het
macro-effect, maar niet iedereen zal
baat hebben bij de verandering