De werking van de Wet werk en bijstand

arbeidsmarkt
ILL UST RATIE: LOEK WEIJTS

De werking van de Wet
werk en bijstand
De Algemene bijstandswet (Abw) is in 1965 in werking
getreden als vangnet voor mensen met onvoldoende middelen van bestaan. De wet is een aantal malen gewijzigd. In
1996 is de activerende werking geïntroduceerd waardoor in
beginsel alle bijstandsontvangers beschikbaar moesten zijn
voor betaald werk, met uitzondering van enkele groepen.

H
Jan van Ours
Hoogleraar arbeidseconomie Universiteit
van Tilburg

324

ESB 1

et uitgangspunt werd dat iedereen zoveel
mogelijk zelf in zijn levensonderhoud
voorziet. Per 1 januari 2004 is de Wet
werk en bijstand (Wwb) van kracht die de
Abw en een aantal wetten op het gebied van reïntegratie en gesubsidieerd werk vervangt. Gemeenten
zijn nu zelf verantwoordelijk voor de reïntegratie van
langdurig werklozen en schoolverlaters. Het verschuiven van verantwoordelijkheden van rijk naar gemeenten en naar individuele bijstandsontvangers heeft
verantwoordelijkheden daar gelegd waar ze in theorie
behoren te liggen. De vraag is of het verschuiven van
die verantwoordelijkheden ook heeft geleid tot een
andere dynamiek in de bijstand: is de instroom in de
bijstand afgenomen door een strengere (zelf)selectie
aan de poort en vinden bijstandsontvangers sneller

juni 2007

dan voorheen een baan? Dit artikel tracht op deze
vragen een antwoord te geven.

De Wet werk en bijstand
De Wwb is in 2004 ingevoerd en houdt in dat
iedere werkloze zelf verantwoordelijk is voor zijn of
haar inkomen terwijl de verantwoordelijkheid van
de (gemeentelijke) overheid een aanvullende is.
Gemeenten verlenen werklozen assistentie bij het
vinden van een baan via scholing, werkervaringsplaatsen, detachering bij de gemeente, sociale
activering, gesubsidieerde arbeid, loonkostensubsidies, enzovoort. De primaire doelstelling van de
nieuwe bijstandswet is meer activering oftewel werk
boven inkomen; in het jargon work first. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de wet ligt op
het meest decentrale niveau, de gemeente. Waar
in de Abw de gemeenten negentig procent van hun
bijstandsuitgaven konden declareren bij het Rijk,
kwam hier in het begin van de 21ste eeuw verandering in. Vanaf 1 januari 2001 konden de gemeenten
nog slechts 75 procent van hun bijstandsuitgaven
declareren bij het Rijk en met de introductie van
de Wwb werden gemeenten voor honderd procent
verantwoordelijk voor budget en uitvoering van de

bijstandswetgeving. Er is dus sprake van getrapte
activering. De gemeenten worden geactiveerd
doordat ze de volledige verantwoordelijkheid voor de
financiering van de bijstand dragen, de bijstandsontvangers worden geactiveerd omdat ze verondersteld
worden een tegenprestatie te leveren in ruil voor het
ontvangen van een uitkering.
In de nieuwe aanpak gaat het niet alleen om het
activeren maar ook om preventie. Uit onderzoek
dat enkele jaren geleden is gehouden bleek dat
zestig procent van de uitkeringsgerechtigden niet of
slechts beperkt op de hoogte is van het feit dat er
plichten aan hun uitkeringsrecht zijn verbonden en
dat, als niet wordt voldaan aan deze plichten, het
uitkeringsrecht aangetast kan worden (Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2002). Gebrek
aan informatie over de arbeidsmarktperspectieven
kan ook een rol spelen; iemand die ten onrechte in
de veronderstelling verkeert dat er voor hem of haar
toch geen baan is zal er ook niet hard naar zoeken.
Preventie begint al op het moment dat een werkloze
een Wwb-uitkering aanvraagt bij het Centrum voor
Werk en Inkomen (CWI). Dan geldt een verlengde
zoektijd van meestal drie tot vier weken die is
bedoeld om voor betrokkene werk te vinden met als
doel instroom in de uitkering te voorkomen. Een deel
van de preventie komt tot stand door voorlichting
over rechten en plichten en door onderzoek van de
rechtmatigheid van de aanvraag in het kader van
fraudebestrijding. Indien een aanvrager afspraken
niet nakomt, wordt deze uitgeschreven en ook dat
wordt gerekend tot preventie. De preventiequote, het
percentage van potentieel uitkeringsgerechtigden
dat uitstroomt zonder een uitkering te ontvangen
bedroeg in 2005 gemiddeld 48 procent, en voor
jongeren tot 23 jaar zelfs 64 procent (CWI, 2006).
Alhoewel de inkomensondersteuning ook in de
nieuwe bijstandswet centraal staat, worden er dus
ook meer eisen gesteld aan mensen die een bijstandsuitkering willen ontvangen. Die eisen kunnen
zowel een instroombelemmerend effect hebben als
een uitstroombevorderend effect. De voor-wat-hoortwat filosofie kan er toe leiden dat mensen die zich
in eerste instantie aan het uitkeringsloket vervoegen
en in tweede instantie hun aanvraag niet doorzetten.
Dezelfde filosofie kan er ook toe leiden dat mensen
sneller uit de bijstand stromen omdat ze liever een
baan aanvaarden dan blootgesteld te worden aan activeringsmaatregelen. De gemeenten kunnen gesubsidieerde arbeid als middel inzetten om werklozen
terug te brengen naar een reguliere baan en hebben
ook de mogelijkheid om sancties aan bijstandsontvangers op te leggen als daartoe aanleiding is. Dat
sancties de uitstroom van bijstand naar baan kunnen
stimuleren blijkt uit onderzoek in Rotterdam (zie
Van den Berg et al. (2004)). Via de Wwb krijgen de
gemeenten een budget voor inkomensondersteuning
– het inkomensdeel – en een budget voor reïntegratie – het werkdeel. De middelen in het werkdeel
zijn geoormerkt en moeten aan reïntegratie worden
besteed; overschotten vloeien terug naar het Rijk

en mogen niet worden gehouden. Voor het inkomensdeel geldt dat tekorten door
de gemeenten zelf aangevuld moeten worden, maar overschotten mogen anders
worden besteed.

Kenmerken van de bijstandspopulatie
In tabel 1 worden enkele kenmerken van de bijstandspopulatie tot 65 jaar
getoond. Gemiddeld genomen waren er in 2006 ruim 300 duizend bijstandsontvangers, waarvan bijna zeven procent jonger dan 25 jaar was en bijna de helft
ouder dan 45. Van de bijstandsontvangers woonde ruim dertig procent in een
gemeente met meer dan 250 duizend inwoners. De meest recente informatie
over instroom in en uitstroom uit de bijstand heeft betrekking op het jaar 2005.
Zoals aangegeven stroomden er in dat jaar ongeveer 100 duizend mensen in en
uit de bijstand, waarbij de uitstroom net iets groter was dan de instroom. De
verhouding tussen bestand en stroom laat zien dat een persoon die instroomt in
de bijstand gemiddeld drie jaar in de bijstand verblijft. De leeftijdssamenstelling
van in- en uitstroom verschilt nogal van die van het bestand. Van de uitstroom
was 21 procent jonger dan 25 jaar en slechts 10.4 procent ouder dan 55 jaar.
Dit geeft aan dat de doorstroming in de bijstandspopulatie sterk leeftijdsafhankelijk is. Wie jong is ontvangt slechts kort bijstand, wie oud is doet dat vele jaren
achtereen. Voor de categorie jonger dan 25 jaar is de uitstroom iets groter dan
het bestand hetgeen laat zien dat de gemiddelde verblijfsduur iets korter is dan
een jaar. Voor de leeftijdscategorie 45–55 jaar daarentegen is het bestand bijna
zes keer zo groot als de uitstroom; de gemiddelde verblijfsduur is iets korter
dan zes jaar. De uitstroom uit de bijstand is ook sterk afhankelijk van de verblijfsduur. Terwijl van het bestand slechts achttien procent korter dan een jaar
bijstand ontvangt bestaat de uitstroom voor ruim veertig procent uit mensen die
tabel 1

Kenmerken van de bijstandspopulatie

a. Naar leeftijd en gemeentegrootte
Bestand 2006
Leeftijd
<25 jaar
6,7
25–35 jaar
19,4
35–45 jaar
27,6
45–55 jaar
24,6
55–65 jaar
21,6
Totaal
100,0
Aantal (*1000)
301,9
Gemeentegrootte
< 20.000
20–50.000
50–100.000
100–250.000
> 250.000
Totaal

Instroom 2005

Uitstroom 2005

24,5
31,5
24,7
13,6
5,7
100,0
99,1

21,0
30,9
24,2
13,5
10,4
100,0
105,0

Bestand 2006
7,0
19,8
18,5
24,2
30,5
100,0

b. Naar duur van de uitkering
%
Bestand 2006
< 1 jaar
18,0
> 1 jaar
82,0
Totaal
100,0
Aantal (*1000)
301,9

Uitstroom 2005
41,1
58,9
100,0
105,0

c. Andere informatie
Herhaalde instroom (2005): 18,3 %
Uitstroom naar werk (februari – september 2005): 30,4 %
Arbeidsplicht (2005): 59%
Bron: CBS en Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2007)

ESB 1

juni 2007

325

korter dan een jaar bijstand hebben ontvangen. Dat wil uiteraard nog niet zeggen
dat de duur zelf oorzaak is van de lage uitstroom; dit kan ook het gevolg zijn van
een sorteerproces waarbij de personen met de beste arbeidsmarktpositie eerst
de bijstand verlaten zodat er na enige tijd alleen nog mensen met een slechte
arbeidsmarktpositie resteren. Tot slot geeft tabel 1 enkele andere opmerkelijke
karakteristieken van de bijstandspopulatie weer. Zo blijkt bijna twintig procent
van de mensen die in 2005 de bijstand heeft verlaten binnen een jaar terug te
keren in de bijstand (herhaalde instroom). Van degenen die de bijstand verlaten
heeft ruim dertig procent een baan gevonden. De overige uitstroom is ontstaan
door bijvoorbeeld verhuizingen, mensen die gaan samenwonen, het verkrijgen
van studiefinanciering, het 65 jaar worden, enzovoort. Van de bijstandspopulatie
had naar schatting ruim veertig procent een vrijstelling van de arbeidsplicht,
vooral vanwege fysieke en psychische belemmeringen, maar ook vanwege de
sociale situatie en zorgtaken voor kinderen.
In een SEO-onderzoek wordt gesuggereerd dat de instroom in de bijstand tussen
2003 en 2004 van karakter is veranderd; er stromen minder mannen, jongeren en
hoger opgeleiden in (De Graaf-Zijl et al., 2006). Dit zou het gevolg kunnen zijn van
een strengere selectie aan de poort. De toelatingseisen worden strenger gehanteerd en kansrijke aanmeldingen worden weggestuurd met de boodschap dat ze
eerst zelf maar moeten proberen een baan te vinden. Ook worden er hogere eisen
gesteld aan het aantal sollicitaties dat bijstandsontvangers maandelijks moeten
verrichten en is het begrip passende arbeid verruimd naar algemeen geaccepteerd
arbeid, dat wil zeggen er wordt geen rekening meer gehouden met iemands werkervaring en opleidingsniveau. Ook dit kan een afschrikwekkende werking hebben.
In hetzelfde SEO-onderzoek wordt geconcludeerd dat reïntegratieprojecten voor
bijstandsontvangers veel effectiever zijn dan voor WW’ers. Voor de bijstandspopulatie is bemiddeling het meest effectieve instrument terwijl een traject dat bestaat
uit meerdere instrumenten de kans op het vinden van een baan sterk vergroot.

Werkt de Wwb?
Om een indruk te verkrijgen van het effect van de introductie van de Wwb kan
worden gekeken naar recentelijke ontwikkelingen in de bijstandspopulatie. Figuur
1 laat zien dat er een sterke correlatie is tussen de fluctuaties in de bijstandspopulatie en de geregistreerde werkloosheid, zij het dat zowel relatief als absoluut
de fluctuaties in de geregistreerde werkloosheid vele malen groter zijn. Figuur
2 laat zien dat de cyclische fluctuaties ook in de in- en uitstroom te herkennen
zijn. Zo op het oog is er geen duidelijk verschil vóór en vanaf 2004. Blijkbaar zijn
– tot dusver – cyclische fluctuaties belangrijker dan de structuurbreuk van de
Wwb-introductie. Figuur 3 presenteert ontwikkelingen in de bijstandspopulatie
naar leeftijdsklasse. Hier is duidelijk te zien dat de populatie van ouderen nauwelijks gevoelig is voor cyclische fluctuaties, terwijl de jongeren daar zeer gevoelig voor zijn. Om een indicatie te geven: gemiddeld over de periode 1998–2006
is de bijstandspopulatie jonger dan 35 jaar met 5.7 procent gedaald, terwijl
de totale populatie met 3.0 procent is gedaald. Als we de verhouding tussen
beide getallen benoemen als leeftijdselasticiteit bedraagt deze voor de populatie jonger dan 35 jaar 1.9, voor 35–45 jaar is dit 0.9 en voor 45–65 jaar is de
leeftijdselasticiteit slechts 0.1; als het totale bestand met 1 procent daalt, daalt
het bestand met vijfenveertigplussers met slechts 0.1 procent. Overigens uit dit
verschil in dynamiek zich ook in uitstroom naar een baan. Van de jongeren die
in 2004 instroomden in de bijstandspopulatie heeft bijna dertig procent binnen twee jaar een baan gevonden terwijl dat voor ouderen slechts 1 procent is
(gemiddeld over de hele populatie negen procent). Tenslotte laat figuur 4 zien
dat de ontwikkelingen in de bijstandspopulatie niet sterk afhankelijk zijn van de
gemeentegrootte. Blijkbaar hebben grote gemeenten geen bijstandspopulatie die
qua dynamiek sterk verschilt van die van middelgrote of kleine gemeenten.
De gepresenteerde figuren geven aan dat een visuele inspectie niet voldoende is
om vast te stellen dat de Wwb effect heeft gehad. De conjuncturele effecten zijn
wellicht nog belangrijker dan de structurele veranderingen. Op basis van de eerste
ervaringen met de Wwb heeft het CPB een analyse uitgevoerd waarbij rekening is
gehouden met conjunctuureffecten (Stegeman en Van Vuren, 2006). Doordat er
een overgangsregeling bestond die verschilde tussen kleinere en grotere gemeen-

326

ESB 1

juni 2007

figuur 1

Aantal mensen in de bijstand en geregistreerde werkloosheid; kwartaalinformatie 1998–2006 (*1000)
Geregistreerde
werkloosheid
350

Bijstand
450

300
400

250
200

350
150
300

WWB

100
50

250

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

0

Geregistreerde werkloosheid

Bijstand

Bron: CBS

ten was er in de beginfase tussen gemeenten nogal
wat variatie is in de mate van budgettering. Hierdoor
is het mogelijk om ook over een korte periode enig
idee te krijgen van de effecten van de introductie
van de Wwb. Geconcludeerd wordt dat budgettering
heeft geleid tot een lagere instroom en een hogere
uitstroom, maar er wordt ook gesteld dat conjunctuur en beleid niet geheel te scheiden zijn zodat niet
duidelijk is welk deel van de effecten structureel is
en welk deel tijdelijk. Dat is ook wel logisch want
de effecten van de introductie van de Wwb worden
geschat onder de veronderstelling dat het causale
verband tussen conjunctuur en uitstroom, instroom
en bestand niet wordt beïnvloed door de komst van
de Wwb. Ook wijzen de onderzoekers erop dat de
uitstroomeffecten wellicht tijdelijk zijn omdat de
meest kansrijken geactiveerd worden maar niet de
rest van de bijstandspopulatie. Dezelfde tijdelijkheid
geldt uiteraard ook voor de instroomeffecten alhoewel
het karakter daarvan verschillend is. Bij de uitstroom
gaat het om het stimuleren van mensen die makkelijk
in beweging kunnen komen waardoor een harde kern
overblijft waarop het nieuwe beleid wellicht minder
invloed heeft. Bij de instroom gaat het voor een
belangrijk deel om het afschrikken van mensen met
een sterke arbeidsmarktpositie die, geconfronteerd
figuur 2

Instroom naar en uitstroom uit de bijstand;
jaargegevens 1998–2006 (*1000)

200
150
100
50
0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

-50
Instroom

Bron: CBS

Uitstroom

Saldo

figuur 3

Aantal mensen in de bijstand naar leeftijdsklasse; 1998–2006 (*1000)

150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
< 35 jaar

35-45 jaar

45-65 jaar

Bron: CBS

met de afweging uitkeringinspanning, besluiten om
dan maar geen uitkering aan te vragen. Hierdoor kan
de strengere selectie bij de instroom ook de uitstroom
beïnvloed hebben. Wanneer kansrijke personen niet
kunnen instromen kunnen ze ook niet snel uitstromen
en daalt de gemiddelde uitstroomsnelheid.

En nu?
De krapte op de arbeidsmarkt blijft toenemen en de
bijstandspopulatie daalt waardoor vooral de harde
kern overblijft. Hierbij speelt niet alleen de moeilijke
arbeidsmarktpositie van veel bijstandsontvangers
een rol. Het aanvaarden van een baan is voor veel
bijstandsontvangers geen aantrekkelijke optie. Dat is
niet helemaal verbazingwekkend gegeven de ondoorzichtigheid in de consequenties van het aanvaarden
van een baan (zie hierover ook Van Ours, 2005).
Zeker waar allerlei heffingen en inkomensafhankelijke
regelingen een rol spelen is het niet duidelijk wat de
financiële gevolgen van het verlaten van de uitkeringspositie zijn. Gemeentelijke regelingen vervallen, huursubsidie wordt verlaagd, enzovoort. Het bieden van
een perspectief op werk kan niet los gezien worden
van financiële prikkels maar duwen zonder richting
is niet effectief. In een omgeving waar de gevolgen
van beslissingen onduidelijk zijn is het verstandig om
op veilig te spelen. Waarom werk aanvaarden als dat
verkeerd kan aflopen? Wat zeker niet bevorderend
werkt is dat men na het verliezen van een onlangs
aanvaarde baan weer opnieuw de administratieve
molen in moet. Weerstand van bijstandsontvangers

tegen veranderingen waarvan de voordelen niet gelijk duidelijk zijn, ligt voor de
hand. Het moet ook nog blijken of gemeenten goed om kunnen gaan met hun
nieuwe verantwoordelijkheden. Het is onvermijdelijk dat er bij de aanbesteding van
reïntegratietrajecten veel geld wordt weggegooid maar dat is het onvermijdelijke
korte termijn leergeld. Gezien de grote afstand tot de arbeidsmarkt is er voor wat
betreft de harde kern van bijstandsontvangers behoefte aan reïntegratie trajecten
met een lange adem. Jammer genoeg zijn tegelijk met de invoering van de Wwb de
ID-banen afgeschaft. Jammer, want de gedachte achter de ID-banen dat werkervaring belangrijk is bij het vinden van een reguliere baan was prima. Alleen zoals zo
vaak ging het mis in de uitvoering waardoor werklozen niet echt geprikkeld werden
om door te stromen naar een reguliere baan. Voor wat betreft het actieve arbeidsmarktbeleid is de les uit het verleden helder. Het meest effectief zijn vormen van
reïntegratie die niet te lang beslag leggen op de participanten. Dat wil zeggen dat
trajecten kort dienen te zijn en niet vrijblijvend. Sommige werklozen hebben maar
een klein duwtje in de rug nodig om weer werk te vinden. Hier kunnen kortdurende trajecten geflankeerd met sanctiebeleid soelaas bieden. Er zijn echter ook
langdurig werklozen die ver van de arbeidsmarkt afstaan en een flinke duw in de
rug nodig hebben bijvoorbeeld omdat ze weer een elementair arbeidsritme moeten
opdoen. Hiervoor is meer tijd nodig, maar ook hier moeten het trajecten zijn met
een eindige horizon. Mensen moeten zich ervan bewust zijn dat ze op een gegeven
moment een reguliere baan moeten hebben gevonden of anders weer werkloos
worden. De ID-banen zijn ondergegaan aan hun eigen succes. Indien de ID-banen
meer gericht waren geweest op doorstroming naar normale banen hadden ze een
zeer nuttige rol kunnen vervullen bij de reïntegratie van (zeer) langdurig werklozen. In het regeerakkoord wordt weliswaar gewag gemaakt van de creatie van 10
duizend brugbanen van een jaar bestemd voor degenen die na twaalf maanden
nog geen uitzicht op werk hebben maar wat dat precies inhoudt is niet duidelijk en
waarschijnlijk zijn ze bedoeld voor WAO’ers en niet voor bijstandsontvangers (zie
http://www.kabinetsformatie20062007.nl/index.jsp).

Conclusies
Het valt niet mee om zo kort na de invoering de werking van de Wwb goed in
te schatten. In- en uitstroom en daarmee ook het aantal mensen in de bijstand
blijken beïnvloed te worden door conjuncturele fluctuaties en het is moeilijk de
effecten van conjunctuur en structuurbreuk te onderscheiden. Het lijkt erop dat
de Wwb succesvol is in het beperken van de instroom in de bijstand. Ook is de
uitstroom toegenomen, maar dit is zeker niet zo over de hele linie. Vooral de
groepen die gemakkelijk in beweging zijn te brengen, zijn in beweging gekomen.
Er is een sterke leeftijds- en duurafhankelijkheid. Jonge mensen en mensen die
nog niet zo lang in de bijstand zitten stromen gemakkelijker uit dan ouderen en
langdurige bijstandsontvangers. Resultaten zijn op korte termijn gemakkelijker
te behalen dan op de lange termijn wanneer gepoogd wordt de harde kern van
bijstandsontvangers naar een baan toe te leiden. Dat is weliswaar gemakkelijker
in een opgaande conjunctuur maar zal toch een lange adem vergen omdat reïntegratietrajecten voor langdurig werklozen ook lang zullen moeten duren.
LITERATUUR

figuur 4

Centrum voor Werk en Inkomen (2006) CWI-jaarverslag 2005.

Aantal mensen in de bijstand naar
gemeentegrootte; 1998–2006 (*1000)

190

Amsterdam: CWI.
De Graaf-Zijl, M., I. Groot en J.P. Hop (2006) De weg naar werk.
Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2002)

170

Eindrapportage campagne Wet boeten, maatregelen, terug- en invorde-

150

ring. Den Haag: SZW.
Ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2007) Wet werk en

130

bijstand: de feiten op een rij; evaluatie Wet werk en bijstand 2004–2007.

110

Den Haag: SZW.
Stegeman, H. en A. van Vuren (2006) Wet Werk en Bijstand:

90

Een eerste kwantificering van effecten, CPB Document No. 120. Den

70
50

Haag: CPB.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
< 100.000
100-250.000
> 250.000

Van Ours, J.C. (2005) Vangnet en trampoline, Openbaar Bestuur, 10, 6-8.
Van den Berg, G.J., B. van der Klaauw en J.C. van Ours (2004)
Punitive sanctions and the transition rate from welfare to work.

Bron: CBS

Journal of Labor Economics, 22 (1), 211–241.

ESB 1

juni 2007

327