De verdeling van de
werkgelegenheid
Met de regelmaat van de klok worden plannen gelanceerd om de werkloosheid te
bestrijden. Zij worden vaak ontleend aan het buitenland, en dan vooral aan landen die
aanmerkelijk minder arbeidsmarktproblemen hebben, zoals de Skandinavische landen. In
dit artikel wordt het arbeidsbestel van resp. Denemarken en Zweden vergeleken met het
Nederlandse. De auteur laat zien dat de geringe langdurige werkloosheid en
jeugdwerkloosheid in die landen niet komt doordat men daar het ei van Columbus heeft
gevonden in de vorm van specifieke maatregelen. Naar zijn mening zijn niet de
afzonderlijke elementen, maar de gehele institutionele structuur van het arbeidsbestel
verantwoordelijk voor het al of niet bestaan van onevenwichtigheden. Meer aandacht
voor de interne samenhang van het arbeidsbestel is dus gewenst als wij in het
buitenland op zoek gaan naar oplossingen voor onze arbeidsmarktproblemen.
DRS. J.C. CAANEN*
Inleiding
De tijd waarin het Nederlandse systeem van arbeidsverhoudingen de rest van de wereld ten voorbeeld werd gesteld, ligt ver achter ons. Het opzienbarende boek van
Windmuller uit 19691 dient (vertaald en bijgewerkt) tegenwoordig alleen nog maar voor binnenlands gebruik. Vandaag de dag is veeleer het omgekeerde in de mode, zowel
in de politiek als in de wetenschap. We richten onze blik op
het buitenland in de hoop daarvan iets te kunnen leren om
onze werkgelegenheidsproblemen op te lossen. Vooral de
VS, Japan en de Skandinavische landen kunnen zich in dit
verband in een grote belangstelling verheugen2.
Politici (en trouwens ook wetenschappers, vooral wanneer ze door de dagbladpers in de gelegenheid gesteld
worden hun waardeoordelen te spuien) halen uit het buitenland meestal ‘toverformules’. Zo beval premier Lubbers
begin vorig jaar3 de Zweedse benadering van langdurig
werklozen aan: verscherping van de sancties op het niet
aanvaarden van passend werk of herscholing. Los van de
vraag of dit een juiste benadering is, komt de gesuggereerde harde aanpak niet tot uitdrukking in het aantal strafgevallen. In Zweden wordt minder gestraft dan in Nederland:
in 1984 werden 2.890 Zweedse uitkeringsgerechtigden
(0,8%) krachtens de werkloosheidsverzekering met een
beeindiging of schorsing geconfronteerd4, in Nederland
waren er dat 11.097 (2,9%)5. Dit kan betekenen dat de
Zweedse benadering minder hard is dan gesuggereerd
wordt of dat daarvan een dusdanige preventieve werking
uitgaat dat er uiteindelijk weinig gestraft hoeft te worden.
Hoe dan ook, de vergelijking met Zweden levert niet een
ondubbelzinnig argument op voor het stronger aanpakken
van werklozen die niet solliciteren.
78
Het Jeugdwerkgarantieplan is een voorbeeld van een serieuzere afkijkexercitie door de Nederlandse regering: het
plan bevat een groot aantal elementen van de Zweedse
‘Ungdomslag’6. Een dergelijke werkwijze is niet zonder risico’s. Het gevaar is dat men zich geen goed beeld heeft
gevormd van de plaats die een bepaalde regeling inneemt
in het arbeidsmarktsysteem in het land van oorsprong. Het
is bovendien moeilijk te beoordelen in hoeverre een imitatie zou kunnen bijdragen tot een grotere evenwichtigheid
van de arbeidsmarkt in het overnemende land.
Zo’n deelbenadering is begrijpelijk. Veel schrijvers hebben alleen maar toegang tot speciaal op het buitenland gerichte, vaak Engelstalige publikaties. De reikwijdte van dergelijke publikaties is beperkt en zij stellen de zaken nogal
eens mooier voor dan ze zijn. Vergelijking van de Nederlandse arbeidsverhoudingen met die in andere landen is
dus nogal hachelijk vanwege culturele verschillen. Toch
* De auteur is lid van de vakgroep Openbare Financier) van de
Katholieke Universiteit Brabant. Tot 1 oktober 1987 was hij als arbeidsmarktonderzoeker verbonden aan de Rijksuniversiteit Limburg. Dit artikel is mede een uitvloeisel van een internationaal vergelijkend onderzoek dat werd verricht in opdracht van de Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek.
1. J. Windmuller, Labor relations in the Netherlands, Ithaca (N.Y.),
1969.
2. Zie ook Harry van Seumeren, Lubbers vergeet zorgzame kant
van ‘Zweeds model’, de Volkskrant, 11 maart 1987.
3. Vraaggesprek in de Volkskrant, 21 februari 1987.
4. A. Bjorklund en B. Holmlund, The economics of unemployment
insurance: the case of Sweden, Industriens Utredningsinstitut,
Stockholm, 1986.
5. Algemeen Werkloosheidsfonds, Jaarverslag 1984, Zoetermeer, 1986.
6. Zie J.T. van den Bandt-Stel, Jeugdwerkloosheid in Zweden,
ESB, 4 juni 1986, jg.71, nr. 3558, biz. 554-556.
geldt dit bezwaar het minst voor de Skandinavische landen7. In dit artikel probeer ik een aantal elementen van zowel het Deense als het Zweedse arbeidsmarktsysteem te
schetsen in hun onderlinge samenhang, daarbij gebruik
makend van oorspronkelijke Deense en Zweedse bronnen. Onder meer zullen aan de orde komen ontslag, tijdelijk ontslag, tijdelijk korter werken, ziekteverzuim en andere vormen van afwezigheid van het werk. Een tweede punt
van aandacht in dit artikel is de (mate van) regulering van
de arbeidsmarkt in Denemarken, Zweden en Nederland.
In Nederland klinkt sterk de roep om deregulering met als
belangrijkste ondertoon ‘minder is beter’. Mijns inziens is
er in deze kwantitatieve benadering te weinig aandacht
voor de vraag in hoeverre er sprake is van een evenwichtig en samenhangend stelsel van regelgeving. Indien Nederland bij het buitenland in de leer wil, zal men zich moeten afvragen of in het buitenlandse stelsel elementen (regelingen of juist geen regelingen) aanwezig zijn die – indien
oordeelkundig ingepast – zouden kunnen bijdragen aan het
verminderen van onevenwichtigheden op de Nederlandse
arbeidsmarkt.
Vooropgesteld zij dat ik van oordeel ben dat het Zweedse en (in mindere mate) het Deense stelsel evenwichtiger
zijn dan het Nederlandse. Zij zijn evenwichtiger in die zin
dat ze leiden tot een gelijkmatiger verdeling van de beschikbare werkgelegenheid (en het tekort aan werkgelegenheid) over de potentiele beroepsbevolking. Of er al dan
niet sprake is van een evenwichtige verdeling is niet rechtstreeks afhankelijkheid van de hoeveelheid regelgeving. De
‘reguleringsintensiteit’ in Zweden is vergelijkbaar met de
Nederlandse, terwijl de Deense arbeidsmarkt aanmerkelijk
minder regels kent dan de Nederlandse en de Zweedse.
De Deense regels zijn merendeels gegoten in de vorm van
(collectieve) overeenkomsten. Nederland en Zweden maken meer gebruik van wetgeving.
Vergelijking van het Nederlandse arbeidsbestel met dat
van Denemarken en Zweden kan indicaties opleveren voor
de mogelijke gevolgen van twee potentiele strategieen
voor het Nederlandse arbeidsbestel: een strategic die op
weg gaat naar een systeem met aanmerkelijk minder regels resp. een strategic van herregulering, waarbij het niveau van regelgeving min of meer gehandhaafd blijft.
De opbouw van het artikel is als volgt. Eerst wordt aandacht besteed aan een aantal opvallende statistische verschillen tussen Nederland aan de ene kant en Denemarken en Zweden aan de andere kant. Vervolgens komen
ontslag, tijdelijk ontslag en tijdelijk korter werken aan de
orde. Afwezigheid van het werk is het laatste onderwerp.
Tot slot volgen een samenvatting en de conclusies.
Opvallende verschillen
label 1 bevat cijfers die grotendeels rechtstreeks aan de
jaargangen 1985, 1986, en 1987 van de Rapportage arbeidsmarkt zijn ontleend8.
Uit de werkgelegenheidsgraad (in personen) en de gemiddelde effectieve arbeidsduur kan berekend worden
hoeveel uren werkgelegenheid per jaargemiddeld perpersoon in de potentiele beroepsbevolking (15-64 jaar) beschikbaar is. Voor Nederland komen we voor het jaar 1982
uit op ongeveer 770 uur, voor Denemarken op 1.055 en
voor Zweden op circa 1.150 uur. Dit aanzienlijke verschil
tussen Nederland en de andere landen, dat sindsdien eerder groter dan kleiner is geworden, kan niet volledig verklaard worden uit de werking van de arbeidsmarkt9. De verklaring ligt o.a. in de economische politiek. Deze valt buiten het bestek van dit artikel.
Voor ons onderwerp is veeleer van belang op welke wijze de beschikbare hoeveelheid werk verdeeld wordt over
ESB 20-1-1988
label 1. Enige kengetallen van de situatie op de arbeidsmarkt in Nederland, Denemarken en Zweden
Nederland
Denemarken Zweden
3
Werkgelegenheidsgraad
-1982
49,9
-1984
51,0
64,4
72,7
79,39
79,9
10,0
7,2d
2,8b
36,2
61,7
48,7
Werkloosheid in %b, 1986
Aandeel vrouwen in totale
werkloosheid, okt. 1985
Aandeel langdurig werklozen
(12mnd), 1985
53,9
12,3
0
Participatiegraad , 1984
– totaal
-mannen
– vrouwen
59,5
80,1f
39,8
81,7
87,6e
74,2f
81,5
85,5
77,4
Deeltijdbanen in % van totaal 24,0
23,8
23,5
1.6408
1.443
Gemiddelde effectieve
arbeidsduur per werkende,
uren per jaar, 1982
1.532
a. Aantal werkenden in procenten van de bevolking van 15 t/m 64 jaar.
b. Gestandaardiseerd werkloosheidspercentage OESO.
c. Beroepsbevolking in procenten van de bevolking van 15 t/m 64 jaar.
d. Schatting, niet gestandaardiseerd.
e. Schatting.
f. 1983.
g. Eigen berekening op basis van gegevens van het Statistika Centralbyra.
de potentiele beroepsbevolking. In Nederland is deze verdeling zeer ongelijkmatig: hoewel er per persoon gemiddeld minder uren beschikbaar zijn dan in Zweden, is de gemiddelde effectieve arbeidsduur 100 uur hoger. Met andere woorden, de totale werklast wordt gedragen door een
relatief kleine groep. De lage werkgelegenheid is onder
meer neergeslagen in het deelnemingspercentage en het
werkloosheidspercentage.
De totale participatiegraad in Nederland is zeer laag. Nederland schaart zich daarmee in de rij van landen die naar
onze maatstaven in sociaal-economisch opzicht enigszins
achterliggen, zoals lerland, Italieen Spanje. Debethieraan
zijn o.a. het grote aantal WAO-ers, de ontmoediging die uitgaat van het tekort aan werkgelegenheid10 en praktische
hindernissen die ertoe leiden dat men niet kan toetreden
of gedwongen is uit te treden. Het ontbreken van goede regelingen met betrekking tot werk en ouderschap, waaronder kinderopvang11, veroorzaakt mede de lage participatiegraad van Nederlandse vrouwen. Zowel in Denemarken
als in Zweden is de kinderopvang beter verzorgd en bestaan er regelingen die de ouders in staat stellen zich gedurende langere tijd aan hun kinderen te wijden zonder dat
zij hun baan behoeven op te geven.
De cijfers voor Zweden in tabel 1 kunnen als evenwichtig aangemerkt worden: de participate van mannen en
7. G. Hofstede, Culture’s consequences: international differences
in word-related values, Beverly Hills, 1980.
8. Rapportage Arbeidsmarkt 1985, biz. 24; idem 1986, biz. 36;
idem 1987, biz. 33.
9. Vgl. CED, Rapport arbeidsflexibiliteit en werkloosheid, SER,
DenHaag, 1987.
10. Uiteraard is er sprake van een zekere wisselwerking tussen
werkgelegenheid en participatiegraad: indien meer mensen
betaalde arbeid gaan verrichten zal er een grotere vraag komen
naar diensten die anders binnen de sfeer van de huishoudelijke
arbeid blijven.
11. Zie Rapportage Arbeidsmarkt 1987, biz. 43.
79
vrouwen is hoog en bijna gelijk, terwijl het aandeel van
vrouwen in de totale werkloosheid daarmee in verhouding
staat. Zouden in Nederland vergelijkbare regelingen voor
werkende ouders worden ingevoerd en zou een flink aantal vrouwen dan besluiten zich als werkzoekend te laten registreren, dan zouden op korte termijn zowel het deelnemingspercentage van vrouwen als het werkloosheidscijfer
stijgen (even afgezien van de ontmoediging). In politieke
kringen geeft men echter ongetwijfeld de voorkeur aan een
lage participate boven een hoge officiele werkloosheid12.
Tot zover enige beschouwingen met de potentiele beroepsbevolking als uitgangspunt. Het verdere betoog heeft
betrekking op de (afhankelijke) beroepsbevolking.
Bij de (her)verdeling van arbeid speelt deeltijdarbeid een
rol. label 1 laat zien dat qua aandeel in personen de rol
van deeltijdarbeid in de drie landen nagenoeg gelijk is. Ik
zal mij derhalve concentreren op twee andere belangrijke
verdelingsmechanismen: enerzijds regelingen met betrekking tot tijdelijk korter werken en (tijdelijk) ontslag en anderzijds regelingen waardoor personen met een baan niet
op hun werk aanwezig zijn.
Ontslag, tijdelijk ontslag en tijdelijk korter
werken
Onder tijdelijk korter werken (‘short-time’) respectievelijk
tijdelijk ontslag (‘temporary lay-off) versta ik dat alle werknemers (of een deel der werknemers) op initiatief van de
werkgever gedurende een bepaalde periode korter werken
dan overeengekomen in de arbeidsovereenkomst respectievelijk niet werken. Bij ‘temporary lay-off laat ik in het midden of er formeel-juridisch sprake is van ontslag en heraanname of van opschorting van de arbeidsovereenkomst.
Dit betekent dat er materieel alleen maar een gradueel verschil bestaat tussen ‘short-time’ en ‘temporary lay-off,
waardoor ter aanduiding een enkel begrip zou kunnen volstaan. In overeenstemming met het spraakgebruik zal ik
echter beide begrippen naast elkaar blijven gebruiken.
Werkgevers die geconfronteerd worden met pieken en
dalen in de bedrijvigheid hebben in theorie de keuze uit
combinaties van drie soorten aanpassingsprocessen met
betrekking tot de aanwending van arbeidskracht. Ten eerste kan een ondernemer zijn personeelsbezetting afstemmen op de pieken en een tijdelijke onderbezetting van zijn
personeel aanvaarden (‘labour hoarding’). Hij kan zich ook
aan de fluctuates aanpassen door middel van tijdelijk ontslag en korter werken. Een derde mogelijkheid is dat hij de
personeelsbezetting minimaal houdt; wanneer meer arbeid nodig is, kan hierin worden voorzien door overwerk,
uitzendkrachten, afroepkrachten, personen met een tijdelijk contract enz. De uiteindelijke keuze van de werkgever
zal afhangen van de relatieve kosten van de genoemde alternatieven.
De kosten van de diverse manieren om variaties in de
personeelbehoefte op te vangen zijn in hoge mate afhankelijk van de regelgeving dienaangaande. De Nederlandse regelgeving heeft geleid tot een nogal eenzijdig gebruik
van het derde alternatief. In Zweden en Denemarken treffen we combinaties van met name de eerstgenoemde twee
mogelijkheden aan. In Denemarken ligt het accent ligt op
tijdelijk minder werken en in Zweden op tijdelijke contracten.
Het Zweedse ontslagrecht is vergelijkbaar met het Nederlandse, in die zin dat (individueel en collectief) ontslag
niet snel te effectueren is . Formeel ontslag en heraanname komt dus niet in aanmerking als aanpassingsmechanisme. Men maakt daarom gebruik van ‘permittering’, een
begrip dat zowel korter werken als tijdelijke opschorting
van de gehele arbeidsrelatie omvat. Tot 1985 ontvingen
80
‘gepermitteerde’ werknemers een werkloosheidsuitkering
(al dan niet aangevuld). Onder de huidige regels wordt het
volledige loon doorbetaald; de werkgever ontvangt over
een periode van maximaal 30 dagen een loonsubsidie die
kan oplopen tot 70%.
In 1981 bedroeg het aandeel ‘permitterade’ in de totale
werkloosheid 1,9%, in 1985 nog slechts 0,8%14. Uit de Anslagsframstallning 1978/1988 van de Arbetsmarknadsstyrelsen (Centraal Bestuur van de Arbeidsvoorziening) blijkt
dat in 1985 95.500 dagen gesubsidieerd werden (kosten
Zkr. 25,5 mln.). In 1981 werden nog voor 556.900 dagen
werkloosheidsuitkeringen uitbetaald. Deze cijfers zijn niet
spectaculair, maar men dient hierbij in aanmerking te nemen dat de Zweedse werkgelegenheidssituatie zeer gunstig is, zodat er weinig behoefte bestaat aan ‘permittering’.
Daarnaast maken Zweedse werkgevers gebruik van tijdelijke werknemers. Deze worden aangetrokken via de officiele arbeidsbureaus, die zich — in tegenstelling tot de
Nederlandse — altijd zeer bewust ook op dit segment van
de arbeidsmarkt hebben gericht. Het aandeel van tijdelijke
banen in het totale vacaturebestand schommelt rond
55%15. Door de activiteiten van de officiele arbeidsbemiddeling zijn de uitzendbureaus in Zweden nauwelijks van de
grand gekomen. Dat er in Zweden grote behoefte is aan tijdelijke arbeidskrachten hangt ook samen met de regelingen met betrekking tot arbeidsverzuim en arbeidsverlof(zie
hieronder).
Denemarken kent voor de industriele sector een uitzonderlijk soepel ontslagrecht: arbeidsovereenkomsten zijn
opzegbaar met onmiddellijke ingang of met inachtneming
van een zeer korte opzegtermijn. Dit heeft tot gevolg dat
ontslag, tijdelijk ontslag en korter werken in elkaar overvloeien: ontslag en heraanname of opschorting van een arbeidsovereenkomst en korter werken nemen naar behoefte de plaats in van de Zweedse ‘permittering’. Het onderscheid tussen deze mogelijkheden wordt nauwelijks gemaakt: in Denemarken spreekt men over ‘tussentijds naar
huis sturen (midlertidig hjemsendelse).
Zeer velen worden voor korte tijd ‘naar huis gestuurd’: in
1981 kwamen 300.000 werknemers uit een totaal van
670.000 op deze manier in aanraking met werkloosheid;
omgerekend tot volledig werklozen kwam dat getal overeen met 45.000 uit een totaal van 240.00016. De naarhuis-gezondenen ontvangen als zij (vrijwillig) verzekerd
zijn een werkloosheidsuitkering. Kosten: in 1981 Dkr. 3
mrd. op een uitkeringstotaal van Dkr. 16 mrd. Door deze
regeling dragen de werkgevers geen enkel risico. Vanwege het ontbreken van elke prikkel voor de werkgevers om
hun produktie op rationele wijze te plannen wordt de regeling dan ook heftig gekritiseerd17. Meer dan het Nederlandse of het Zweedse, brengt het Deense stelsel herhalingswerkloosheid voort. Verandering van werkgever is daar-
12. De regeling in het aanhangige wetsvoorstel dat voorziet in een
recht op onbetaald ouderschapsverlof, waardoor ouders de mogelijkheid wordt geboden in de eerste vier jaar na de komst van
een kind maximaal 6 maanden de arbeidstijd terug te brengen tot
minimaal 20 uur per week, zal mijns inziens weinig soelaas bie-
den aangezien vrouwen met (kleine) kinderen veelal reeds in deeltijd werkzaam zijn.
13. In Zweden ontbreekt ten aanzien van het individuele ontslag
de eis van voorafgaande goedkeuring zoals die in Nederland door
de directeur van het Gewestelijk Arbeidsbureau dient te worden
gegeven. In die zin is het Zweedse ontslagrecht minder rigide
dan het Nederlandse.
14.1. Persson-Tanimuraen J. Jobanresson,Arbetsmarknadenin-
for 90-talet – anpassningsformaga och anpassningsproblem,
Stockholm, 1987, bilage 4 till Langtidsutredningen
15. Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmarknaden och Arbetsmarknadspolitiken 1970-1984, Solna, 1985.
16. P.Briiniche-Olsen, Arbejdsgivernes udnyttelse af arbejdsleshedsforsikringen, Samfundsekonomen -2, 1986, biz. 36.
17.ldem, biz. 38.
voor niet per se noodzakelijk. Een steekproef18 heeft uitgewezen dat 12,8% van de werknemers die ultimo november 1980 en ultimo 1981 in dienst waren van dezelfde werkgever, voor kortere of langere tijd werkloos zijn geweest.
Naast deze flexibele inzet van het vaste personeel, maken ook de Deense werkgevers gebruik van tijdelijke arbeidskrachten. De off iciele arbeidsbureaus voorzien hierin.
We stuiten hierbij op een opvallend verschil in werkterrein
van de arbeidsbemiddeling: de Nederlandse arbeidsbureaus bemiddelen voornamelijk vaste banen, de Deense
vooral tijdelijke en de Zweedse zowel vaste als tijdelijke banen. Dit verschil zien we weerspiegeld in de tijd die gemiddeld nodig is om een vacature te vervullen, Nederland: ongeveer 6 weken19, Zweden: 2,4 week20 en Denemarken:
slechts 9 dagen (!)21.
Aangezien het Nederlandse ontslagrecht vergelijkbaar is
met het Zweedse, zou het Nederlandse stelsel – om evenwichtig te zijn – ook een praktijk van tijdelijk ontslag en tijdelijk korter werken ontwikkeld moeten hebben. De mogelijkheid daartoe werd in 197422 geschapen door de invoering van de Regeling werktijdverkorting. Een ‘short-time’vergunning wordt verleend voor een of meer perioden van
6 weken tot 50% (bij uitzondering 80%) van de normale
werktijd, indien het ten minste 10% van de werknemers betreft. De vergunning wordt alleen verleend ter overbrugging
van conjuncture^ moeilijkheden, nadat de ondernemer
zelf in redelijke mate (in de praktijk: 2 weken) daarvan de
kosten heeft gedragen. Na een piek in 1975 (een verlies
van bijna 18.000 arbeidsjaren, 8,7% van de totale werkloosheid23), nam het beroep op de regeling af tot onbetekenende properties24. Hiervoor zijn mijns inziens de (te)
strenge eisen aan het verkrijgen van een vergunning in
combinatie met de sterke stijging van de werkloosheid als
oorzaak aan te wijzen.
De plaats van het korter werken werd ingenomen door de
‘flexi-contracten’. Dit is niet verwonderlijk, want het flexicontract heeft grate voordelen: geen vaste perioden, geen
percentageregels, geen eigen risico voor de werkgever en
toepasbaar voor zowel conjuncture^ als structurele problemen. Het risico kan volledig worden afgewenteld op de
werknemers; om kort te gaan, lage kosten en optimale
flexibiliteit.
Waarom dienen het Deense en Zweedse systeem als
evenwichtiger beoordeeld te worden dan het Nederlandse
systeem? In Denemarken is de druk op de werkgevers om
de vaste personeelsbezetting tot een minimum terug te
brengen kleiner. Dit leidt ertoe dat de gevolgen van een
vermindering van werkgelegenheid gedragen worden door
een grotere groep personen dan hier. Deze gelijkmatige
verdeling is niet alleen rechtvaardiger, maar ook doelmatiger omdat de vooral tijdelijke werklozen het contact met het
eigen werk en de arbeidsmarkt behouden. Zo wordt vernietiging van specifiek en algemeen ‘human capital’ voorkomen.
Het Nederlandse systeem daarentegen creeerde, vooral
tussen 1980 en 198425, als het ware langdurig werklozen.
Nu tracht men deze mensen met veel moeite en kosten in
het arbeidsproces terug te brengen (b.v. met de wet-Vermeend-Moor). De cijfers voor Zweden en Nederland met
betrekking tot langdurig werklozen in label 1 spreken duidelijke taal. Het ontbreken van cijfers voor Denemarken —
volgens de gebezigde definitie — is echter nog illustratiever: Denemarken meet de duur van werkloosheid niet als
de lengte van de (voortdurende) periode vanaf het moment
dat iemand werkloos is geworden tot het meetmoment,
maar men bepaalt welke fractie van het jaar iemand over
het geheel genomen werkloos is geweest. Dit getal noemt
men de werkloosheidsgraad (‘ledighedsgrad’). Voor de totale beroepsbevolking wordt de gemiddelde werkloosheidsgraad berekend.
In 1985 b.v. kwamen bijna 750.000 personen uit een be-
ESB 20-1-1988
roepsbevolking van 2.784.000 (d.i. 26%) gedurende gemiddeld vier maanden met werkloosheid in aanraking kwamen. Bij een gemiddeld werkloosheidscijfer van ruim
250.000 is de verhouding tussen het aantal mensen dat
met werkloosheid in aanraking komt en het gemiddelde
werkloosheidscijfer groter dan 3:1. Voor Nederland schat
ik deze verhouding op hooguit 1,5:126, hetgeen betekent
dat de doorstroming in Nederland veel minder is. De stigmatiserende werking van werkloosheid is bijgevolg in Denemarken geringer. Het Nederlandse stelsel prikkelt de
werkgevers om de vaste personeelsbezetting tot een minimum terug te brengen. De belasting van het (resterende)
personeel wordt hierdoor ongetwijfeld verhoogd.
Wel een baan maar niet aan het werk
Behalve de verschillen in participatiegraad en in aanstellings- en ontslagbeleid zijn er tussen Nederland enerzijds
en Denemarken en Zweden anderzijds opmerkelijke verschillen in arbeidsverzuim en arbeidsverlof, hier hier verder aangeduid als ‘afwezigheid’27. Afwezigheid benvloedt
de gemiddelde effectieve arbeidsduur. label 2 verschaft
inzicht in de relatieve betekenis van de belangrijkste redenen voor afwezigheid in het jaar 1983. In dat jaar was in
Zweden gemiddeld 16,1 % van het aantal werkenden afwezig, in Nederland was de afwezigheid naar schatting 19 a
20%28.
Voor Nederland zijn zeer opvallend het hoge aandeel van
het ziekteverzuim en de lage aandelen van ouderschapsverlof en studieverlof. Ziekteverzuim is een gecompliceerd
verschijnsel. Een volledige analyse van de verschillen in
ziekteverzuim tussen de drie landen zou een studie op zich
vergen en valt buiten het bestek van dit artikel, maar twee
zaken verdienen in dit verband de aandacht. In de eerste
plaats zou de eerder gememoreerde relatief hoge belasting van de werknemers met een vast dienstverband in Nederland debet kunnen zijn aan een deel van het ziekteverzuim. Het tweede punt is dat, anders dan bij tijdelijk ontslag en tijdelijk korter werken, waar de vrijheid van handelen van de werkgevers voorop staat, het bij ouderschapsverlof en studieverlof gaat om de keuzevrijheid van de individuele werknemer. Daar er in Nederland nauwelijks regelingen bestaan die deze keuzevrijheid garanderen,
18. Per Vejrup Hansen, Arbejdskraftbevaegelser og beskaeftigelse, Kopenhagen, 1985.
19. Schatting op basis van Rapportage Arbeidsmarkt 1986, tabel
2.14.
20.Arbetsmarknadsstyrelsen, op. cit.
21. P. Nielsen, Arbejdsformidlingensmatchningsfunktion, indyna-
mik kvinder mobilitet teknologi marked, Kopenhagen, 1985.
22. Ook voor 1974 was tijdelijk korter werken mogelijk op basis
van art. 8 lid 3 van het BBA 1945.
23. P. Lukkes, Tijdelijk korter werken in Nederland, Groningen,
1982.
24.1983:5.589 arbeidsjaren, bij een geregistreerde werkloosheid
van 800.000. Tekenend is dat het cijfer met ingang van 1984 niet
meer belangrijk genoeg gevonden werd om in het Statistisch zak-
boek van het CBS opgenomen teworden.
25. Zie Rapportage Arbeidsmarkt 1987, biz. 49.
26. Schatting voor 1985 als volgt uitgevoerd: aantal inschrijvingen
(807.000) minus administratieve inschrijvingen (160.000). Dit levert 647.000 gevallen op hetgeen een overschatting is van het
aantal personen, aangezien er personen bij zijn die gecpnfronteerd worden met herhalingswerkloosheid. Vervolgens dit cijfer
vermeerderd met het aantal personen dat langer dan 1 jaar werkloos is(407.000). Het totaal van 1.054.000 gerelateerd aan het
aantal geregistreerde werklozen levert een verhouding van 1,5:1
op.
27. Het alternatief Verzuim’ heeft een enigszins ongunstige bijklank.
28. C. deNeubourg, Unemployment, labour slack and labour market accounting: theory, measurement and policy, Groningen,
1987.
81
label 2. Afwezigheid in Denemarken, Nederland en Zweden naar reden in procenten van de totale afwezigheid, inclusiefen exclusief vakantie, 1983
Denemarken
Nederland
Zweden
incl.
incl.
excl.
incl.
excl.
30, 4a
53,1b 71,8
3,0
0,0
1,2
1,7
45,6
24,7
11,7
7,5
10,5
45,4
21,5
13,8
19,3
30,4a
31,3
Ouderschapsverlof1’12,5
Studieverlof
8,9
Overige redenend 16,9
Vakantie
Ziekte
Totaal
100
excl.
44,9
17,8
12,8
24,3
100
15,3
100
21,9
100
100
100
a. Onderschatting.Deze cijfers afkomstig zijn van een arbeidskrachtentelling gehouden in net voorjaar lerwijl net cijfer voor Zweden een jaargemid-
delde is.
b. Overschatting:zwangerschapsverlofwordt in Nederland tot hetziekteverzuim gerekend. Aangezien in 1983 4% van net totale aantal ziektedagen
van de z.g. omslagleden (ongeveer 90% van de werknemers) verband hield
met de diagnosegroep ‘normale zwangerschap en bevalling’ en aangenomen mag worden dat dit verlof gelijkmatig over net jaar gespreid is, kunnen
2,1 %-punten aan de categorie Ouderschapsverlof toegerekend worden. Bij
de cijfers excl. vakantie is deze splitsing aangebracht.
d. Staking, militaire dienst e.d.
waag ik met enige voorzichtigheid te veronderstellen dat
er noodgedwongen oneigenlijk gebruik plaatsvindt van de
mogelijkheden tot ziekteverzuim. B.v. een werkneemster
die zes weken na de geboorte van haar kind nog niet volledig op krachten is gekomen, heeft in Nederland in principe slechts de keuze tussen ontslag nemen of zich ziek melden. Hier ontbreken mogelijkheden om voldoende (medisch ge’mdiceerd) zwangerschapsverlof te nemen, daarna geruime tijd Ouderschapsverlof (al dan niet gedeeld met
de vader) te krijgen en vervolgens terug te keren naar de
oude arbeidsplaats. Omdat naast ontslag alleen de Ziektewet open staat zullen er feitelijke ongelijkheden optreden: de ene werkneemster zal zich, hersteld of niet, moreel verplicht voelen na zes weken weer aan de slag te
gaan, de andere zal er geen moeite mee hebben langere
tijd in de Ziektewet te blijven.
Regelingen zoals in Denemarken en Zweden (en andere ‘moderne’ landen), waarbij het recht verleend wordt een
bepaalde periode (in Zweden 18 maanden) afwezig te zijn
nemen deze ongelijkheid weg. Zij bieden bovendien voordelen voor derden. Een vervangende kracht heeft een tijdelijke baan van een redelijke duur en kent de einddatum
(bij gebruik van de Ziektewet moet die maar afgewacht
worden). Ook op macro-niveau is er winst te behalen: vervanging door schoolverlaters biedt het nevenvoordeel dat
deze meteen een behoorlijke werkervaring opdoen. Zo kan
vernietiging van pas gevormd menselijk kapitaal worden
voorkomen. In Zweden maken de z.g. Vicariaten’ een aanzienlijk deel uit van het bestand van tijdelijke banen en spelen ze een belangrijke rol in het beleid dat erop gericht is
zoveel mogelijk personen, die daarvoor in aanmerking komen in contact met de arbeidsmarkt te brengen en te houden.
Dezelfde argumenten gelden met betrekking tot studieverlof. Een bijkomend argument is nog dat scholing, meer
dan verzorging van kinderen, direct gericht is op de arbeidsmarkt. Het belang van scholing wordt in Nederland
onderkend. De aandacht is in dit verband echter te zeer
gericht op de werklozen. Met het oog op de vergroting van
de dynamiek van de arbeidsmarkt is een bredere benadering wenselijk.
Regelingen die de rechten op Ouderschapsverlof en studieverlof vergroten, hoeven niet veel extra te kosten. Bij
vervanging vervalt de uitkering aan degene die een arbeidsplaats tijdelijk inneemt. Bovendien hoeft het geen betoog dat het doelmatiger is geldstromen die samenhangen
82
met niet-werken in de richting te kanaliseren van personen
van wie vaststaat dat hun afwezigheid verband houdt met
activiteiten die ook maatschappelijk nut afwerpen.
Conclusies
In vergelijking met Denemarken en Zweden is in Nederland de verdeling van de beschikbare werkgelegenheid
zeer onevenwichtig. Slechts 51% van de potentiele beroepsbevolking was in 1984 betrokken bij de verrichting
van de beschikbare betaalde arbeid. In Denemarken en
Zweden bedroegen deze percentages bijna 73 resp. 80.
Niettegenstaande het feit dat in Zweden gemiddeld per lid
van de potentiele beroepsbevolking meer betaalde arbeid
beschikbaar is, is de gemiddelde effectieve arbeidsditur er
lager.
De gesignaleerde ongelijke verdeling kan verklaard worden uit een onevenwichtig stelsel van regelgeving. De Nederlandse regels met betrekking tot ontslag, tijdelijk ontslag
en tijdelijk korter werken leiden ertoe dat de werkgevers
het vaste personeelsbestand zo klein mogelijk houden en
pieken in de bedrijvigheid opvangen door middel van tijdelijke arbeidskrachten. Om het evenwicht te herstellen staan
twee strategien ter beschikking: omvattende deregulering
met het Deense stelsel als voorbeeld of herregulering in de
geest van het Zweedse systeem. Imitatie van het Deense
systeem ligt voor de Nederlandse verhoudingen niet zo
voor de hand, aangezien dat de afschaffing van een groot
deel van het ontslagrecht zou vergen. Dan resteert de minder ingrijpende herregulering.
Naar mijn opvatting zou deze herregulering moeten uitmonden in een systeem met minder ontslagbescherming
voor werknemers met een vast dienstverband, meer
rechtsbescherming voor tijdelijke arbeidskrachten en
werknemers met flexicontracten, minder rigide regels ten
aanzien van tijdelijk korter werken. Het verdient overweging de Regeling Werktijdverkorting te betrekken in het
denkwerk dat al gedaan wordt met betrekking tot het ontslagrecht en de flexibele contracten. Nederland heeft al
een zekere traditie met betrekking tot korter werken. Ging
het voor de oorlog en in de jaren zeventig uitsluitend om
een negatief geformuleerde doelstelling, het voorkomen
van ontslag, nu isereen positieveoverweging bijgekomen:
zoveel mogelijk personen bij de arbeidsmarkt betrokken
houden, opdat ze niet eindigen als langdurig werklozen.
Ontslag en werktijdverkorting zijn aanpassingsmechanismen die ter beschikking staan van de ondernemer. Bij ‘afwezigheid’ staat de keuzevrijheid van de werknemer centraal. De Nederlandse regelingen bieden de werknemers
weinig mogelijkheden tot geoorloofde afwezigheid. Een
vlucht in ziekteverzuim lijkt dan onontkoombaar. Ruimere
regelingen voor Ouderschapsverlof en Studieverlof verdienen aanbeveling. De onvermijdelijke tegenwerping is dat
zoiets de arbeidsorganisaties voor onoplosbare organisatorische problemen stelt. Ik kan echter geen aanwijzingen
vinden dat de Zweedse economie geleden heeft onder het
deeltijdwerk, het grote aantal vakantiedagen, het Ouderschapsverlof of het Studieverlof.
Chris Caanen