De tweede ABP-affaire
Geschiedenis en achtergronden
Om de institutionele beleggers tot activiteit aan te zetten op de ingestorte
woningbouwmarkt werd per 1 januari 1980 een extra objectsubsidie voor de bouw van
duurdere huurwoningen van kracht. De uitvoering van deze regeling gaf onlangs
aanleiding tot berichten over fraude door aannemers en projectontwikkelaars en
malversaties door ambtenaren op het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieuhygiene. Er wordt al gesproken over een tweede ABP-affaire. In dit
artikel wordt het doopceel van de in het geding zijnde subsidieregeling gelicht en haar
werking geanalyseerd. De auteur wijst er op dat volgens de regeling hogere
stichtingskosten meer subsidie opleveren, welke eigenschap bij de invoering niet werd
onderkend. Ongeacht de vraag of de juridische procesgang strafbare feiten aan het licht
zal brengen, betekent dit dat de huidige regeling zal moeten worden vervangen door een
regeling die de kat niet op het spek bindt.
PROF. DR. IR. H. PRIEMUS*
Inleiding
In volkshuisvestingskringen kon men tot voor kort klachten vernemen over de sterk gedaalde journalistieke belangstelling voor de volkshuisvesting. Deze klachten zijn
de laatste weken verstomd. Sinds ruim een maand is er
een tweede ABP-affaire. In de eerste affaire spelen Masson en Van Zon de hoofdrol, in de tweede affaire staan
vooral staatssecretaris Brokx en enkele van zijn ambtenaren in de schijnwerpers.
De zaak kwam op 19 augustus 1986 aan het roller). Toen
werd in de pers gemeld dat het rechercheteam van het
Openbaar Ministerie in Maastricht, dat zich al geruime tijd
bezighoudt met de eerste ABP-affaire, was gestoten op
belastend materiaal. Het vermoeden was gerezen dat er
bij het aanvragen en verlenen van subsidies valsheid in
geschrifte is gepleegd. Tussen 1968 en 1981 zou het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
honderden miljoenen guldens te veel aan subsidies hebben betaald aan het ABP. De Volkskrant van 19 augustus
1986 meldde onder meer: ,,Een uitgebreid rapport over
mogelijke malversaties door ambtenaren van het ABP en
het ministerie ligt op het bureau van de procureurgeneraal in Den Bosch. Het rapport bevat de aanbeveling
hiernaar een straf rechtelijk onderzoek in te stellen”. Zowel
de pers als het parlement zijn onmiddellijk op deze nieuwe
affaire gesprongen, waarbij niet alleen de mogelijke malversaties bij het ABP ter sprake kwamen, maar ook de wijze waarop het Ministerie van VROM de laatste decennia
met bouwsubsidies voor beleggers is omgesprongen, kennelijk zonder een effectieve controle.
De grote aandacht voor de kwestie is zonder meer gerechtvaardigd, ook al worden alle betrokkenen gehinderd
door een gebrek aan feitenkennis. Door het Openbaar Ministerie zijn nog geen rapporten naar buiten gebracht. Of
er strafbare feiten zijn gepleegd, staat dus niet vast. Zonder dit met feiten te kunnen staven, hebben vele persorganen niettemin al onverbiddelijke politieke en juridische
veroordelingen uitgesproken. Dat is onzorgvuldig en ten
minste voorbarig. Sommige persorganen lijken een ware
campagne te hebben ontketend tegen staatssecretaris
Brokx, tegen het Directoraat-Generaal van de Volkshuis-
916
vesting (DGVH), tegen woningbouwsubsidies, tegen beleggers, tegen de volkshuisvesting.
In dit artikel wordt enige afstand genomen van de broeierige sfeer die er random de kwestie is ontstaan; getracht
wordt de geschiedenis en enkele achtergronden van de
tweede ABP-affaire te schetsen. Eerst worden enige gegevens gepresenteerd over het ABP en andere institutionele
beleggers. Vervolgens wordt nagegaan waarom de beleggers in 1975 de markt van nieuwe huurwoningen verlieten
en hoe zij vier jaar later werden overgehaald om weer op
de woningbouwmarkt terug te keren. De concessies die
door het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening aan de beleggers moesten worden gedaan, worden nader beschouwd. Aandacht wordt besteed aan de effecten van de wijzigingen in de regelgeving per 1 januari
1980, waarbij met name de toetsings- en controleproblematiek wordt besproken. Nadatgeprobeerd is omde juridische en de politieke lijn in de kwestie te onderscheiden,
wordt aan het eind van dit artikel een voorlopige balans opgemaakt. Geconcludeerd wordt dat, los van de vraag of er
juridisch laakbare handelingen zijn gepleegd, de huidige
subsidieregeling voor nieuwe huurwoningen op de kortst
mogelijke termijn veranderd moet worden.
Het ABP en andere institutionele beleggers
Institutionele beleggers zijn, zoals bekend, instellingen
die hun hoofdfunctie in de sfeer van pensioenvoorziening
en verzekeringen hebben, en uit hoofde van hun primaire
functie zich met het beleggen van gelden bezighouden.
De hoofddoelstelling van de beleggers ligt dus buiten de
volkshuisvesting. Beleggen is niet een doel, maar een middel om verplichtingen in de sfeer van pensioenvoorziening
of verzekeringen te kunnen nakomen. Hun activiteit op de
woning(bouw)markt moet in dat licht worden begrepen.
* Hoogleraar volkshuisvesting en directeur van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde, Technische Universiteit Delft
(TUD).
Tijdens het Konfrontatiekollege Volkshuisvesting 1985
aan de Technische Universiteit Delft (TDD) presenteerde
mr. ir. J. Koeman namens de Raad voor Onroerende Zaken (ROZ) een top-10 van institutionele beleggers naar
omvang van de beleggingen in onroerend goed, resp. naar
aantallen woningen (zie tabel 1).
Tabel 1. Top tien van de beleggers, naar omvang van de
beleggingen in onroerend goed (in mln. gld., ultimo 1983,
resp. in aantallen woningen, ultimo 1984)
Beleggingen in
onroerend goed
Aantal woningen
(afgerond)
1. Nationals Nederlanden b)
2. ABP a)
3. Aegonb)
6.744
6.294
3.422
25.000
44.000
17.000
4. Pensioenfonds PGGM a)
5. Philips a)
6. Sheila)
2.758
2.706
2.253
4.000
12.000
4.500
1.798
1.670
1.312
1.200
14.000
8.500
7.500
13.000
7.
8.
9.
10.
Sociaal Fonds Bouwnijverheid a)
Amevb)
Delta Lloyd b)
GAK Bedrijfspensioenfondsen a)
Totaal
Verwervingsperiode
%
1956-1959
1960-1964
1965-1969
1970-1974
1975-1979
1980-1982
0,4
0,8
5,9
43,9
34,2
14,9
Totaal
100,0
Bron: Kok, op. cit.
Tabel 3. Beleggingsactiviteiten van het ABP, 1982-1985
Jaar
Toename woningbezit
(aantal)
Toename commerciele bedrijfsruimte
(in m2)
Totaal in onroerend
goed belegd kapitaal
(in mrd. gld.)
1982
1983
3.400
133.676
76.307
163.901
83.934
5,5
6,3
7,1
1984
1985
1.941
3.174
3.291
7,5
Bron: Elsevier Camera, 13 September 1986.
149.500
a) Pensioenfonds.
b) Verzekeringsmaatschappij.
Bron: J. Koeman, Beleid, organisatie en uitvoering van onderhoud in de particuliere
huursector: aanpak in de praktijk, in: H.M.H. van der Heijden en H. Priemus (red.), Onderhoud van woningen: techniek, organisatie, beleid, deel 2: Inleidingen, Delft (TUD),
1985, biz. 123-138.
De markt van woningen van insitutionele beleggers omvat slechts circa 300.000 woningen, dat is 5 a 6% van de
gehele woningvoorraad 1). Beleggers orienteren zich
vooral op de duurdere huurwoningen. Het bezit dateert bijna uitsluitend van na de tweede wereldoorlog. Meestal
wordt het beheer verzorgd door makelaar-beheerders.
Het ABP is het grootste pensioenfonds van Nederland.
Jaarlijks keert het ABP f. 6,6 mrd. uit aan bijna 400.000
pensioengerechtigde ambtenaren. Op 1 april 1982 telde
het ABP-bezit (thans bijna 50.000 woningen) 33.149 woningen: ruim twee derde bestond uit premiehuurwoningen
en de rest uit ongesubsidieerde woningen 2). Ruim de helft
(55%) had de vorm van een eengezinshuis. De helft van de
totale voorraad lag in de Randstad, waar het merendeel
van het bezit uit woningen in meergezinshuizen bestond.
Evenals dat voor andere beleggers geldt, heeft het ABP
een vrij jonge woningvoorraad. Pas na 1970 is het verwervingsbeleid goed op gang gekomen (zie tabel 2).
De woningen van het ABP zijn gemiddeld groot (inclusief keuken bestaat bijna de helft uit woningen met 6 of
meer vertrekken). Volgens het woningwaarderingsstelsel
scoren de ABP-woningen hoog: in 1982 had % van de woningen meer dan 140 punten. Voor de hele voorraad was
dit aandeel 30 procent. Het gemiddelde puntenaantal van
ABP-woningen was in 1982160 a 170. De gemiddelde kale
huur bedroeg in 1982 f. 512 per maand (voor alle huurwoningen, gebouwd na 1970, gold toen een gemiddelde van
f. 407 per maand). De huren van het bezit stellen hoge
eisen aan het inkomen van gegadigden. Als norm hanteert
het ABP dat toekomstige huurders een bruto inkomen van
minimaal 5 a 6 keer de kale huur ontvangen. Er vindt een
selectie van huurders plaats; het ABP richt zich (evenals
andere beleggers) op bewoners met een inkomen rond en
boven modaal. Voor meer gegevens zij verwezen naar de
studie van Kok, waaraan veel van het voorgaande is ontleend. Na 1982 zijn de beleggingsactiviteiten van het ABP
sterk toegenomen, waarbij het huurwoningbezit sterk is
uitgebreid (zie tabel 3).
Bind 1985 bedroeg het totale belegde vermogen van het
ABP f. 121,6 mrd. Bijna de helft hiervan (f. 56 mrd.) is in
staatsleningen belegd. De onroerend-goedbeleggingen
bedragen f 7,5 mrd., dat is ruim 6% van het totaal belegd
vermogen.
ESB 24-9-1986
Tabel 2. Verwervingsperiode woningen ABP op 1 april 1982
Waarom de beleggers in 1975 de markt van
nieuwe huurwoningen verlieten
In tabel 4 is per subsidiecategorie het aantal gegunde
woningen voor de periode 1972-1982 aangegeven. Het
jaar 1972 vormde een recordjaar met meer dan 150.000
gunningen. Zowel de woningwetsector als de premiehuuren -koopsector draaiden op voile toeren. Toen in 1973 het
kabinet-Den Uyl aantrad, zakte de produktie snel terug. In
1975 waren er minder dan 120.000 gunningen. De inflatie
was hoog en in de tweede helft van de jaren zeventig bloeide, mede als gevolg daarvan, de ongesubsidieerde sector
sterk op (van minder dan 20.000 tot bijna 34.000 afgegeven bouwvergunningen). Dit krachtige herstel van de
duurdere sectoren, waarin vooral koopwoningen werden
gerealiseerd, maakte dat het terugtrekken van de beleggers uit de gesubsidieerde huursector na 1975 politiek kon
worden aanvaard.
De beleggers besloten in 1975 de markt van nieuwe
huurwoningen te verlaten, omdat zij grote bezwaren hadden tegen de dynamische-kostprijscalculatie die op voet
van de Nota huur- en subsidiebeleid 1974 per 1 juli 1975
werd ingevoerd. Op die datum trad de Beschikking Geldelijke Steun Huurwoningen (BGSH) 1975 in werking, die
sindsdien in beginsel elk half jaar wordt aangepast. De vol-
gende drie argumenten stonden aan de basis van het beleggersbeslutt om zich uit de gesubsidieerde woningbouw
terug te trekken:
– het rendement ging omlaag, mede doordat verkoop
van woningen na 15 a 20 jaar ten opzichte van de sterk
gestegen boekwaarde verlies zou opleveren;
– de flexibiliteit in het beleggingsbeleid zou teruglopen,
doordat de dynamische-kostprijscalculatie in feite uitgaat van een exploitatie van ten minste 50 jaar;
– de dynamische-kostprijscalculatie veronderstelt een
continue directe overheidsinvloed. Immers, de overheid bepaalt elk jaar de huurtrend en springt zeer langdurig (naar later bleek: tijdens de gehele exploitatieperiode) bij met subsidies. Een dergelijke intensieve overheidsbemoeienis met huurvaststelling en huuraanpassing werd en wordt door beleggers niet gewaardeerd.
Voorts speelde een rol dat in het begin van de jaren zeventig voor het eerst enige leegstand in nieuwe, duurdere
huurwoningen was opgetreden. Het CBS begon met het
.1) K. Kok, Een institutionele belegger en zijn huurders, EIB, Amsterdam, 1983.
2) Idem, biz. 65.
917
Tabel 4. Aantalgegunde woningen per subsidiecategorie (excl. HAT-eenheden), 1972-1982
Woningcategorie
Woningwetwoningen
Corporatie-A-woningen
Premie-huurwoningen
Eigen woningen (premie)
Vrije-sectorwoningen a)
Totaal
1972
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
40.312
41.882
34.447
34.278
29.261
30.631
29.268
33.615
28.784
21 .921
34.487
19.869
16.943
37.661
26.709
5.200
36.003
31.457
6.471
36.172
33.818
7.268
33.740
28.820
30.305
13.932
10.383
33.058
20.335
30.006
23.070
20.122
32.905
11.865
16.016
31.019
20.044
26.994
7.307
131.979
118.159
115.760
106.938
105.722
100.459
108.013
117.968
101.380
1973
1974
49.733
48.264
35.309
34.215
32.617
29.561
29.437
37.748
151.874
145.010
a) Hier betreft het niet het aantal gegunde woningen, maar het aantal afgegeven bouwvergunningen. Deze aantallen zijn niet vermiderd met de aantallen bouwvergunningen waarvan
geen gebruik is gemaakt. Dit schommelt tussen de 2.000 en 4.000 gevallen per jaar. Bij de aantallen gegunde woningen wordt overigens ook geen correctie toegepast voor wel gegunde, maar niet gerealiseerde woningen.
Bron: Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, Hoofdafdeling Financiele Zaken van het Ministerie van VROM.
publiceren van leegstandstatistieken. Het leek alsof er enige verzadiging in de duurdere huursector was opgetreden. De conclusie voor de beleggers was duidelijk: afgezien van een bescheiden aantal initiatieven die nog op voet
van de oude regeling (1968) konden worden doorgezet,
verlieten de beleggers de markt van nieuwe huurwoningen. Deze beslissing werd vergemakkelijkt door de omstandigheid dat er zich elders (staatsleningen, buitenland,
hypotheken enz.) voldoende alternatieve beleggingsmogelijkheden voordeden.
In 1977 trad het kabinet-Van Agt-l aan, met drs. P.A.C.
Beelaerts van Blokland en mr. G.Ph. Brokx als verantwoordelijke bewindslieden op het departement van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Zij stonden een actieve rol van beleggers in de woningbouw voor, zoals in het
begin van de jaren zeventig. Deze opvatting kreeg een extra gewicht toen in de loop van 1979 steeds duidelijker
werd dat de hausse op de koopwoningmarkt voorbij was
en dat een stagnatie in de koopsector zich aandiende. De
algemene achtergronden zijn bekend. De economische
groei viel weg en de vooruitzichten waren somber. De
werkloosheid nam in korte tijd toe. In de bouwnijverheid
werd in 1981 een werkloosheid van meer dan 70.000 bereikt, nadat er in 1979 nog tekorten waren geweest 3).
Vanaf 1978 begonnen de prijzen van koopwoningen, die
in de jaren zeventig spectaculair waren gestegen, te dalen. Vele bewoners-eigenaren kwamen daardoor in moeilijkheden. De tot dan toe bloeiende markt van koopwoningen stortte in. Vele projectontwikkelingsmaatschappijen
die op eigen risico nieuwe koopwoningen hadden gebouwd, bleven met onverkochte woningen zitten. De NEPROM (Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling
Maatschappijen) schatte de ‘prop’ onverkochte woningen
op zo’n 20.000 woningen. Menig ontwikkelaar ging failliet.
Het aandeel bouwbedrijven dat over de kop ging, bereikte
recordcijfers. Tegen deze achtergrond moeten de onderhandelingen tussen het Ministerie van VRO en de Raad
voor Onroerende Zaken worden geplaatst, die in 1979 werden gestart. Hoe die onderhandelingen verliepen, blijkt uit
de documenten die staatssecretaris Brokx op 5 en 12 September 1986 aan de Tweede Kamer zond.
Hoe de beleggers in 1979 over de streep
werden getrokken
In de notitie De bouw van particuliere huurwoningen
doorinstitutionelebeleggers, in april 1979 door deDirectie
Rijkssteun Volkshuisvesting en Huurzaken geschreven,
worden de volgende oorzaken van de verminderde belangstelling van beleggers voor de woningbouw genoemd.
De punten blijken ten opzichte van de debatten in 1975
enigszins te zijn verschoven:
– de aanvangshuren van nieuwe beleggerswoningen zijn
(ten gevolge van het gevoerde huur- en subsidiebeleid)
te hoog en sluiten niet aan op de huren in de voorraad;
– de financiele normen voor de exploitatielasten zijn te
laag; daardoor wordt het rendement gedrukt;
918
– gemeenten leggen beperkende voorwaarden op met
betrekking tot verhuur en verkoop. Het behalen van
enig verkooprendement wordt steeds moeilijker;
– er is sprake van een oneerlijke concurrentie met de
non-profitsector: ,,Er vinden door gemeenten en door
de bouwwereld in grond- en bouwkosten ‘verschuivingen’ plaats ten gunste van de woningwetsector”. (Wat
de beleggers hier anderen verwijten, wordt thans de
beleggers verweten…).
Niet alleen het rijksbeleid, maar ook het beleid van vele
gemeenten wordt als beleggersonvriendelijk ervaren 4).
De nota oordeelt het wenselijk dat de beleggers hun activiteiten blijven uitoefenen. Er is een markt voor betere, duurdere huurwoningen; een monopoliepositie van woningcorporaties zou onwenselijk zijn. ,,De afwezigheid van die beleggingsbouw zou wel eens consequenties voor de kwaliteitsontwikkeling en het subsidieniveau in de woningwetsector kunnen hebben, die in geld gemeten de kosten van
eventuele faciliteiten voor de beleggers overtreffen”.
Voorgesteld wordt om de huurtabel aan te passen en een
rente te hanteren gelijk aan het rendement op staatsleningen plus 1%. Extra argumenten voor een dergelijke maatregel zijn:
– aan non-profit-instellingen die particulier gefinancierde
woningen stichten worden extra bijdragen verstrekt indien voor de financiering van deze woningen leningen
moeten worden gesloten tegen een rente die ligt boven
het rendement op staatsleningen (het z.g. rente-ecart);
– in de non-profit-sector komen tal van risicobeperkende
regelingen voor (b.v. circulaire MG 74-23 met objectsubsidies voor groot-onderhoud van woningwetwoningen) die niet gelden voor de particuliere sector. ,,Ook
dit verschil in benadering, waarbij de particuliere sector
de beschermende paraplu van de overheid niet kent en
voor een deel zelf moet zien droog te blijven, rechtvaardigt een wat hoger rendement”, aldus de genoemde
ambtelijke nota.
Op 5 juli 1979 gaat staatssecretaris Brokx met de ROZ
praten. Ambtelijk wordt geadviseerd om een extra objectsubsidie van 1%-punt voor de institutionele beleggers
door te voeren en daarvoor van de minister van Financien
toestemming te vragen. Er worden naast de genoemde argumenten vier nieuwe overwegingen genoemd:
– er is behoefte aan een beperkt aantal wat duurdere
huurwoningen;
– de bouw van deze woningen past in een beleid dat mede op doorstroming is gericht;
– de bouw in de premiekpopsector blijft achter;
– zonder beleggersbouw zal de sociale bouw zich moeilijk kunnen profileren; dat heeft consequenties voor de
kwaliteitsontwikkeling in de woningwetsector.
3) H. Priemus, Bouwproces en woningbouwmarkt, Delftse Universi-
tairePers, Delft, 1984.
4) P.J. van den Broek, Gemeenten en beleggers, EIB, Amsterdam,
1983.
Voorgesteld wordt om de extra subsidie voor de eerstkomende 20 jaar aan te bieden. Tijdens de bespreking lassen staatssecretaris Brokx en de ROZ op 5 juli 1979
schetst de staatssecretaris een drietal achtergronden:
– de koopwoningmarkt aarzelt sterk. De bouw van meer
huurwoningen wordt daardoor noodzakelijk;
– de beleggers, die voor de invoering van de dynamische-koslprijsregeling jaarlijks ca. 15.000 woningen
bouwden, hebben deze markt verlaten. Hun nieuwbouwafdelingen zijn momenteel min of meer werkloos:
– er is een grote kapitaaluitvoer naar het buitenland, hetgeen de betalingsbalans nadelig bemvloedt.
De ROZ merkt op dat de dynamische-kostprijsregeling
een mislukking is gebleken: ,,Elke investering op basis
van de dynamische kostprijsregeling wordt onaanvaardbaar geacht… Als de huidige regeling gehandhaafd blijft,
zullen de beleggers niet meer direct in de woningmarkt investeren”. De ROZ stelt voor dat het rijk een objectsubsidie van 20% van de stichtingskosten geeft, die de beleggers in de vorm van een klimlening willen financieren, zodat voor de huurvaststelling (bruto aanvangshuur ca. 7%)
kan worden uitgegaan van stichtingskosten die 20% lager
liggen dan de werkelijke. Op die manier kunnen woningen
worden gebouwd met huren die de markt vraagt, aldus de
ROZ. Staatssecretaris Brokx zegt een ander systeem dan
de dynamische-kostprijscalculatie te beschouwen als
,,een politieke irrealis”. Niettemin wil hij het voorstel wel
bestuderen. Er zouden, bij aanvaarding van de oplossing
van de beleggers, twee financieringssystemen ontstaan:
een voor de gemeenten en woningcorporaties, en een
voor de beleggers. Een nota van de ROZ waarin onder
meer wordt voorgesteld om een lager BTW-tarief voor woningen toe te passen wordt eveneens besproken. De
staatssecretaris wijst deze gedachte echter af.
Op 24 oktober 1979, voor de begrotingsbehandeling in
de Tweede Kamer, vindt opnieuw overleg plaats tussen de
ROZ en de ambtenaren van VRO. De ROZ blijkt een aantal
van 7.000 beleggerswoningen in 1980 realiseerbaar te
achten. Het ABP lijkt bereid hiervan 3.000 woningen voor
haar rekening te nemen. Na lange discussie wordt besloten dat aan de staatssecretaris zal worden voorgelegd om
een bijdrage van f. 30.000 a f. 36.000 te verstrekken, conform de door de ROZ voorgestelde methodiek. De verhoging van de subsidie met 1%, zoals door staatssecretaris
Brokx voorgesteld, ontmoet bij de beleggers weinig enthousiasme. De minister van Financier) is, blijkens een verslag van 25 oktober 1979, inmiddels akkoord gegaan met
de verhoging van de subsidies in 1980 met 1%-punt.
Op 26 oktober 1979 volgt een brief van de ROZ aan
staatssecretaris Brokx, waarin onder meer wordt opgemerkt dat het voorstel om de subsidieregeling te wijzigen
door een hogere objectsubsidie te geven ,,…geen oplossing (brengt), omdat deze extra subsidie geheel wordt gecompenseerd door een verlaging van de aanvangshuur
om op reele marktvoorwaarden uit te komen”.
Voor het nieuwbouwprogramma 1980 zijn inmiddels
door staatssecretaris Brokx 12.000 premiehuurwoningen
opgevoerd, 5.000 meer dan voor 1979. Aan de realiseringskansen van dit verhoogde programma wordt door velen getwijfeld. Van Dam en Kombrink dienen op 31 oktober
1979 een motie in waarin werd voorgesteld om het programma van premiehuurwoningen met 3.000 woningen te
verlagen, de vrije sector met 2.000 en de woningwetsector
met 5.000 woningen te verhogen 5). De grootste oppositiepartij achtte het geplande aantal van 12.000 premiehuurwoningen ,,niet realistisch”, en ook ,,niet wenselijk wanneer de realisatiemogelijkheid gekocnt moet worden met
concessies aan de institutionele beleggers”. Op 6 november 1979 volgt een motie van Van Dam, waarin de regering
werd uitgenodigd ,,…het toezeggen van extra financiele
faciliteiten aan winstbeogende woningexploitanten achterwege te laten en overleg te openen met de centrales van
de woningbouwcorporaties over de wijze waarop zij meer
kunnen worden ingeschakeld, (om) het woningbouwprogramma van 1980 te realiseren” 6). In een tweede motie,
eveneens op 6 november 1979 ingediend, verzoekt Van
ESR 24-Q-1QSR
Dam de regering ,,…alles achterwege te laten, dat tot een
uit financieel oogpunt ongelijke behandeling met betrekking tot de exploitatie van premiehuurwoningen tussen
niet winstbeogende en winstbeogende instellingen zou
kunnen leiden” 7). De moties haalden het geen van alle in
de Tweede Kamer. De meerderheid van het parlement
wenst dat staatssecretaris Brokx zijn onderhandelingen
met de beleggers voortzet.
Uit een brief d.d. 7 december 1979 van de Commissie
van Advies voor de Woningbouw (CAW, waarin ambtenaren van VROM, Financien en Binnenlandse Zaken overleggen) blijkt dat de vertegenwoordigers van Financien het
ROZ-alternatief van de hand wijzen en aan de beleggers
op dit punt geen keuze willen laten. Men zal het moeten
doen met de 1 % subsidieverhoging, aldus de ambtenaren
van Financien.
In december 1979 is er een complete patstelling ontstaan. Het standpunt van Financien (1% subsidieverhoging) is onaanvaardbaar voor de beleggers. De subsidieverhoging zal geheel worden aangewend voor huuraanpassing; aan rendemenstverbetering komen de beleggers
zo niet toe. De ROZ-benadering, die uitgaat van een subsidielooptijd van 20 jaar in plaats van 50 jaar, is voor het Ministerie van VRO onverteerbaar.
Begin 1980 wordt er door het Ministerie van VRO een
uiterste bod geformuleerd: een extra objectsubsidie van
1
1 /2% in plaats van 1%. Daarmee wordt een rendementsverbetering van circa 0,6% bereikt. De staatssecretaris
koppelt hieraan het voornemen om maximum stichtingskostengrenzen voor woningwetwoningen in te voeren (zodat corporaties niet op dezelfde markt als beleggers kunnen opereren), en voorts het plan om de beleggers te verplichten hun bezit 20 jaar lang in de huursectorte houden.
Het voorstel van 11/2% extra subsidie blijkt uiteindelijk bij
alle betrokkenen (beleggers, Financien, VROM) genade te
kunnen vinden: 1 % extra subsidie ten behoeve van vraaghuurverlaging en Vz% extra subsidie ten behoeve van een
hoger aanvangsrendement. De vraaghuurverlaging wordt
gerealiseerd door de huurtabel van de BGSH 1975 niet te
laten doorlopen tot 6,5%, maar tot 5,5%. De 1/2%-punt ex5) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800, XI, nr. 35.
6) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800, XI, nr. 45.
7) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, XI, nr. 46, gewijzigd in nr. 51.
De ABP-affaire: Net zolang zoeken tot de onderste steen boven
komt.
(foto ANP)
919
tra subsidie wordt vastgelegd in een artikel van de BGSH
1975, dat het mogelijk maakt om bij de berekening van de
dynamische-kostprijshuur een ander rendement aan te
houden dan in artikel 17 van de beschikking wordt genoemd. Op 5 februari 1980 verklaart de ROZ in een brief
aan staatssecretaris Brokx akkoord te gaan met
11/2%-punt extra subsidie zij het slechts voor het jaar 1980.
De bezwaren tegen de dynamische-kostprijscalculatie blijven onverkort bestaan. Men wil het jaar 1980 benutten om
een geheel nieuwe regeling te ontwikkelen.
In een brief aan de Tweede Kamerd.d. 29-2-1980 kan de
staatssecretaris opgelucht melden tot welke resultaten het
overleg met de beleggers heeft geleid en welke beleidsmaatregelen met betrekking tot de bouw van premiehuurwoningen zijn getroffen 8). Deze maatregelen gelden
met terugwerkende kracht tot 1-1-1980. De financiele gevolgen voor het rijk worden als volgt geschetst (in mln.
gulden):
1984
1982
objectsubsidies, oorspronkelijke rammgen
objectsubsidies, voorvloeiende uil de
voorstellen voor 1980
extra uitgaven
15,6
31,6
41,1
17,5
1,9
40,4
8,8
59,5
18,4
De Tweede Kamer aanvaardt de voorstellen op 5 maart
1980. Twee essentiele wijzigingen konden in circulaire
MG 80-13 d.d. 16 april 1980 door staatssecretaris Brokx
aan de gemeenten worden gemeld: er waren belangrijke
concessies aan de beleggers gedaan om de particuliere
huursector te stimuleren en de via de kapitaalmarkt gefinancierde ‘woningwetwoning’ werd ge’i’ntroduceerd.
Tabel 5. Effect van een stichtingskostenstijging op vraaghuren en subsidies, vanaf 1 januari 1980 (rekenvoorbeeld), in gld.
(1)
Stichtingskosten
Kostprijshuur (8,4%)
Vraaghuur (5,5%)
Subsidie (eerste jaar)
(2)
(2) – (1)
120.000
10.080
6.600
3480
124.000
10.416
6.820
3.596
+ 4.000
+ 336
+ 220
+
116
der te beschouwen. Volgens de oude tabel betekende een
verhoging van de Stichtingskosten van een woning met
41/2-verblijfseenheden van f. 120.000 naar f. 124.000 een
huurverhogingvan6,1 xf. 1.200 = f. 7.320 per jaar tot 6,3
x f. 1.240 = f. 7.812 per jaar. Een stichtingskostenverhoging met 31/3% leidde dus tot een huurverhoging van
6,7%: meer dan evenredig dus. Bij een dynamischkostprijspercentage van 8,4% stijgt de kostprijshuur in het
geschetste geval van f. 10.080 tot f. 10.416 per jaar.
De subsidie daalde bij deze stichtingskostenstijging
licht van f. 10.080-f. 7.320 = f. 2.760 tot f. 10.416 f. 7.912 = f. 2.604. Het precieze effect van een stichtingskostenstijging hangt af van de vraag in welk deel van de tabel het complex zich bevindt, maar in het algemeen kan
worden gesteld dat voor 1 januari 1980 de subsidies licht
dalen naarmate de Stichtingskosten hoger zijn.
In de nieuwe tabel is het huurpercentage voor en na
stichtingskostenverhoging 5,5%, waardoor de situatie
ontstaat, geschetst in tabel 5.
Vanaf 1 januari 1980 nemen subsidies toe naarmate de
Stichtingskosten hoger zijn. Dit kenmerk is bij de voorbereiding en de invoering van de regeling per 1-1-1980 niet
voldoende onderkend. In vakpublikaties noch in de politieke discussie is dit toenmaals gesignaleerd.
De wijziging in de regelgeving (1-1-1980)
Hier onderbreken we de geschiedschrijving even om
tussentijds de balans op te maken. We concluderen dat
door de stagnatie op de koopwoningmarkt het door het
parlement vastgesteld nieuwbouwprogramma op losse
schroeven was komen te staan. Kamerbreed werd bij
staatssecretaris Brokx erop aangedrongen om in de huursector compensatie te vinden voor de verliezen in de koopsector. Inmiddels waren de uitkomsten van het woningbehoefte onderzoek beschikbaar gekomen, waaruit bleek anders dan minister Gruijters aanvankelijk had beweerd
– dat het woningtekort niet was opgelost, maar dat de tekorten zelfs waren opgelopen. Dit gegeven, in combinatie
met de snel gestegen bouwwerkloosheid, Net de politici
weinig keus.
Staatssecretaris Brokx had in beginsel drie mogelijkheden om aan de wens van de Tweede Kamer tegemoet te
komen. Hij kon het aantal woningwetwoningen opvoeren,
hij kon het aantal premiecorporatiewoningen verhogen en
hij kon een beroep doen op de beleggers. Woningwetwoningen worden per definitie met rijksleningen gefinancierd. Op de rijksbegroting verschijnen niet alleen de subsidies, maar ook de – door het Ministerie van Financier)
als ‘relevante’ uitgave beschouwde – leningbedragen.
Gegeven de opstelling van het Ministerie van Financier
was het opvoeren van de aantallen woningwetwoningen
niet mogelijk. Noodgedwongen moest staatssecretaris
Brokx dus op twee paarden wedden: op de corporatiewoningen A (door beleggers gefinancierd, overigens als woningwetwoning behandeld) en op de beleggerswoningen.
De oppositie voelde het meest voor de eerste lijn, maar de
parlementaire meerderheid ondersteunde beide lijnen.
Met terugwerkende kracht werd per 1 januari 1980 een
nieuwe editie van de BGSH 1975 ingevoerd, die in vergaande mate was aangepast aan de wensen van de
beleggers.
Voor een goed begrip van de later optredende problemen is het van belang om de wijziging in de huurtabel na-
920
Effecten van de extra faciliteiten voor
premiehuurwoningen sinds 1 januari 1980
Met de programmering van 12.000 premiehuurwoningen voor 1980 was men er nog niet. De koopsector bleek
verder terug te lopen dan het zich in 1979 liet aanzien. Op
13 mei 1980 wendt staatssecretaris Brokx zich tot de
Tweede Kamer met een brief over het woningbouwprogramma, waarin wordt geconstateerd dat de premiekoopsector opnieuw ver bij de streefcijfers achterblijft. Hij stelt
voor het contingent premiehuurwoningen te verdubbelen
van 12.000 tot 24.000 woningen. Dit zal voor 1982 f. 23
mln. extra kosten, voor 1983 f. 39 mln. en voor 1984 f. 41
mln. Voorts wordt voorgesteld om voor 5.000 onverkochte
premiekoopwoningen een overheveling naar de premiehuursector mogelijk te maken. Dit kost in 1981 f. 4 mln. extra, in 1982 f. 11 mln., in 1983 f. 14 mln. en in 1984 f. 18
mln.
Op 20 en 21 mei 1980 vindt overleg met de Tweede Kamer plaats over het woningbouwprogramma 1980. De programma’s voor de premiekoop-A en -B-sector worden verlaagd van 11.000 resp. 26.000 naar 7.500 resp. 17.500. De
premiehuursector wordt van 12.000 gebracht op 24.000:
14.000 premiecorporatie-A-woningen en 10.000 ‘overige’
premiehuurwoningen.
Op 9 juni 1980 wordt er opnieuw overlegd tussen de
ROZ en de top van de Centrale Directie van de Volkshuisvesting. De ambtelijke delegatie staat nu onder leiding van
ir. J.M. Koopman, die als directeur-generaal inmiddels drs.
H.J. Viersen is opgevolgd. Hoofdonderwerp is de door de
ROZ gewenste verkorting van de looptijd van de regeling
van 50 tot 20 jaar. Als de knelpunten niet worden opgelost,
zullen er geen premiehuurwoningen door levensverzekeraars en ondernemingspensioenfondsen worden ge8) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16 065, nr. 4.
bouwd, aldus de dreigende taal van de ROZ. Het ABP stelt
zich minder scherp op:, ,Het ABP zal echter nog wel op beperkte schaal bouwen, maar ook voor dit fonds zijn er uiteraard grenzen”.
Op 4 augustus 1980 schrijft minister Beelaerts van Blokland een bezorgde brief aan de ROZ waarin wordt geconstateerd dat de beleggersbouw nog steeds niet van de
grond komt. De ROZ geeft in een brief d.d. 19 augustus
1980 aan de minister van VROM een overzicht van plannen voor nieuwe premiehuurwoningen. Er worden voor
1980 2.100 omzettingen van koop- in huurwoningen verwacht, en nog eens 4.200 nieuwe premiehuurwoningen,
dus in totaal 6.300 premiehuurwoningen. Aangezien de
belofte van 7.000 woningen in de loop van 1980 was gedaan, acht de ROZ het aantal van 6.300 hoger dan men
had mogen verwachten.
In een bespreking op 11 november 1980 met de ROZ
laat staatssecretaris Brokx eindelijk zijn tanden zien. Van
ROZ-zijde wordt opnieuw gepleit voor een subsidieregeling met een looptijd van 20 jaar. De heer Wiarda, voorzitter van de ROZ, spreekt zelfs van een ‘prohibitief gegeven’. Brokx reageert met de opmerking dat als de beleggers niet meer willen meedoen op grond van het dynamische kostprijssysteem de wetgever dit …..ongetwijfels als
een katalysator (zal) aangrijpen om de beleggers te dwingen tot investeringen in de woningbouw”. De ROZ blijkt
ook te klagen over het verschuiven van grond- en bouwkosten ten nadele van beleggingsprojecten. (Thans wordt
in perspublikaties beweerd dat juist beleggers van dergelijke verschuivingen profiteren).
label 4 laat zien dat, ondanks de dreigende taal van de
ROZ-delegatie op 11 november 1980, de aanpassingen in
de regelgeving wel degelijk spectaculaire effecten hebben. Duidelijk is dat sinds 1980 de vrije sector sterk terugloopt, maar dat de corporatie-A-sector en de premiehuursectorzich krachtig ontwikkelen. Het beleid om beleggers
over de streep te trekken, blijft een succes te zijn, misschien wel een te groot succes. In 1981 werden zoveel
gunningen in de huursector verstrekt, dat er gesproken
kan worden van een overcompensatie. De jaarproduktie,
tussen 1979 en 1980 opgelopen van ruim 100.000 naar
108.000 woningen, nam in 1981 verder toe tot bijna
118.000 woningen. Ook in financiele zin zijn de effecten
van de regeling die op 1 januari 1980 werd ingevoerd,
spectaculair. In tabel 6 is de gemiddelde bijdrage in het
eerste jaar van diverse soorten woningen weergegeven
voor de periode 1979 -1982.
Tabel 6. Gemiddelde bijdrage in gld. in het eerste exploitatiejaar van woningen (excl. HAT-eenheden) in verschillende financieringssectoren, 1979-1982
1979
Woningwetwoningen
Corporatie-A-woningen
Corporatie-B-woningen
Beleggerswoningen
2.093
—
1.462
1.672 a)
1980
3.757
3.957
3.847
4.166 a)
1981
1982
4.810
5.724
5.903
5.902
4.243
4.631
4.551
5.297
a) Inclusief de z.g. non-profit-sector (categorale stichtingen e.d.)
Bron: Directoraad-Generaal van de Volkshuisvesting, Hoofdafdeling Financiele Zaken
van het Ministerie van VROM.
Na 1980 neemt de gemiddelde bijdrage van zowel beleggerswoningen als corporatiewoningen sterk toe. In het
jaar 1982 ontvangen beleggers per woning ruim f. 1.000
per jaar meer dan de eigenaren van woningwetwoningen.
Voor de schatkist zijn beleggerswoningen (afgezien van
leningsbedragen, individuele huursubsidie en stadsvernieuwingstoeslagen) thans duurder dan enige andere categorie huurwoningen.
De toetsings- en controleproblematiek
In de gehele gesubsidieerde huursector is sinds 1 januaESB 24-9-1986
ri 1980 een dynamiek in gang gezet die een premie zet op
hoge stichtingskosten. In de corporatiesector vormde de
intensieve toetsing van aangeboden plannen door de rijksoverheid nog een belangrijk tegenwicht. Door de invoering
van het Normkostensysteem (NKS), waarin niet langer de
subsidie sluitpost is, valt de toetsing van woningplannen
door de rijksoverheid weg. Het is zeer de vraag of deze
rijkstoetsing in de non-profit-huursector wel kan worden
gemist.
In de sector beleggingswoningen worden helemaal
geen plannen getoetst. Tot voor kort (1 januari 1986) werden de door beleggers opgegeven kosten niet eens gecontroleerd. Het achterwege laten van plantoetsingen was bewust beleid van het Ministerie van VRO, dat ervan uitging
dat iedereen belang heeft bij een goede prijs-kwaliteitsverhouding en dat de markt op dit punt voldoende corrigerend
werkt. Naar pas onlangs uit berichten in de pers bekend is
geworden, wordt er over de controle en toetsing van beleggerswoningen sinds 1982 in ambtelijke kringen discussie
gevoerd. De kwestie is aanhangig gemaakt door de
Hoofdingenieur-Directeur in de provincieZuid-Holland, de
inmiddels legendarische drs. J.L.P. Post.
De nota-Post werd op 26 juli 1982 gericht aan de
directeur-generaal. Post stelt dat voor een niet met name
genoemd complex de stichtingskosten (na aftrek van de
paalfundering) niet f. 166.891 (volgens de aannemer)
maar f. 139.301 per woning behoren te zijn (volgens toetsing door VRO). Dat scheelt dus maar liefst f. 27.590 per
woning. De vraaghuur van f. 9.118 per jaar zou omlaag
moeten naar f. 7.610 en de eerste jaarlijkse bijdrage zou
kunnen zakken van f. 6.137 tot f. 5.123. De bewoners betalen volgens Post f. 1.508 per jaar te veel, het rijk betaalt
f. 1.014 per jaar te veel. Pas veel later bleek dat het voorbeeld van Post betrekking had op het ABP-project van 235
woningen in Ommoord-Heydnahof te Rotterdam.
Volgens een bericht in NRC Handelsblad boekte de Rotterdamse aannemer P. Kruithof & Zn. f. 7.2 mln. winst op
dit project, dat is 28,3% van de aanneemsom. Vier medewerkers van het ABP zouden in verband met dit project
steekpenningen hebben ontvangen. Over mogelijke fraude met betrekking tot dit project rept de nota-Post overigens niet.
In een interne reactie op de nota-Post schrijft P.J.R. Albers, hoofd van de Afdeling Particuliere Woningbouw
DGVH, dat in de redenering van Post,,wordt …uitgegaan
van de kwade trouw van de belegger”. Albers wijst erop
dat er lang niet altijd sprake is van een aannemingsovereenkomst. Veelal koopt de belegger een project, waarbij
de prijs door onderhandeling tot stand komt: ,,Dit proces
onttrekt zich vrijwel geheel aan onze waarneming”. Albers
concludeert op 9 September 1982: ,,Het lijkt mij niet juist
en ook niet noodzakelijk zonder meer in alle gevallen tot
een algehele prijstoetsing over te gaan (…) In zijn algemeenheid moet voorkomen worden dat de met veel moeite
weer in het beeld gekomen belegger door scherpe prijstoetsing, met vergelijkingen naar het woningwetsysteem,
opnieuw van de bouwmarkt verjaagd wordt”. Een te hoge
aankoopsom leidt tot leegstand, dus beleggers zullen niet
zo dom zijn om de prijzen te hoog op te schroeven, aldus
de redenering van Albers. Deze lijn blijkt in de top van het
DGVH te worden gevolgd.
In dit verband is het onderscheid tussen toetsen en controleren van belang, zoals dat in het volkshuisvestingsjargon bestaat. In vele dagbladartikelen (b.v. van Ben van der
Velden, NRC Handelsblad op 3 September 1986) blijkt
men beide begrippen als synoniemen op te vatten. Dit is
onjuist. Men spreekt van het ‘controleren’ van gegevens
als moet worden nagegaan of, gegeven het woningbouwplan, de opgegeven bedragen kloppen met de werkelijkheid. Het begrip ‘toetsen’ wordt gereserveerd voor de aanduiding van procedures waarbij wordt nagegaan of de
door de aannemer tevoren opgegeven prijs redelijk is in
verhouding tot de kwaliteit. Zo’n toetsing kan ertoe leiden
dat hetwoningplan moet worden bijgesteld. Controle moet
in alle gevallen waarin de overheid substantiate bedragen
subsidised. Toetsing is een ingrijpende procedure, die de
vrijheid van marktpartijen sterk inperkt. Het streven van
921
Figuur. Relatie tussen kostprijs, subsidie en vraaghuur
volgens BGSH 1975
In gld.
110
130
140
150
160
170
180
Stichtingskosten x 1.000
Bron: A.M.J. Moerkamp, Toetsing beleggersplannen, interne notitie VROM, 19 december 1984 (op 5 September 1986 ter informatie aan de Tweede Kamer gezonden).
het Ministerie van VROM is er sinds enkele jaren op gericht om, in het kader van decentralisatie en deregulering,
centrale toetsingsprocedures te vermijden.
Als directeur-generaal Koopman dus in antwoord op vragen van Post in 1982 bericht dat de Stichtingskosten van
premie(beleggers)woningen niet worden getoetst, betekent dat dus niet dat zijns inziens controle achterwege kan
blijven. De betekenis is dat interventie in de planvorming
van de kant van het departement niet wordt overwogen.
Maar men voelt wel aan (b.v. tijdens de Directieraad van 11
juli 1983) dat er meer controle nodig is op de gegevens die
de belegger vertrekt.
Zeer interessant is een notitie Toetsing beleggersplannen, van DGVH-ambtenaar drs. ing. A.M.J. Moerkamp,
die op 19 december 1984 wordt geschreven, mede ter
voorbereiding van nieuwe besprekingen met de ROZ. Het
tweedelige probleem wordt in deze notitie helder uiteengezet: ,,Het primaire probleem is dat de kosten van het verkrijgen in eigendom conform de BGSH’75 voor beleggersplannen niet door de HID’s (Hoofdingenieur-Directeuren)
worden getoetst. Dat opent de mogelijkheid om hogere
dan de werkelijk gemaakte kosten op te geven. Het op
grond van de hogere Stichtingskosten hoger vastgestelde
subsidiebedrag kan dan worden aangewend voor rendementsverbetering (in eigen zak steken) of voor huurverlaging. In dergelijke gevallen is er in feite sprake van fraude”. Moerkamp vervolgt: ,,Het secundaire probleem is,
dat het niet toetsen van de kosten van het verkrijgen in eigendom impliceert, dat er dus ook geen prijs-kwaliteil toetsing plaatsvindt. Dat opent de mogelijkheid om hogere
dan redelijk te achten Stichtingskosten op te geven zonder
dat hierbij sprake is van fraude”. Daarmee is de kern van
de zaak aangegeven. In een grafiek geeft Moerkamp aan
wat er aan de hand is (zie de figuur).
,,De onderste lijn, de maximale ‘fraudelijn’, wordt bepaald door door het punt van de vraaghuur bij de maximale
Stichtingskosten een lijn parallel aan de dynamischekostprijslijn te trekken. De afstand tot die lijn (het subsidiebedrag) blijft dan gelijk. Indien teveel ontvangen subsidie
wordt aangewend voor huurverlaging, dan wordt de ‘fraudelijn’ in feite de alternatieve vraaghuurlijn voor de beleggers”, aldus Moerkamp.
Uit de documentatie die ter beschikking is gesteld aan
de Tweede Kamer, blijkt dat het gebrek aan controle pas
922
op 27 juni 1984 is gesignaleerd door de interne accountantsdienst (toen verscheen pas het rapport net betrekking
tot het dienstjaar 1980). Signalen van de Algemene Rekenkamer komen ook vrij laat. De Algemene Rekenkamer
schrijft, na eerdere vermaningen, op 13 mei 1985 aan de
Minister van VROM: ,,Wij merken hierbij op dat wij niet inzien waarom voor de marktsector een andere vorm van
controle zou moeten worden gekozen dan voor de sociale
sector. Het argument dat meer controle beleggers zou afschrikken achten wij weinig overtuigend”.
Op aandringen van de Algemene Rekenkamer wo/dt het
overleg tussen VROM-ambtenaren en de ROZ gebpend,
waarbij van de zijde van het Ministerie op 4 juni 1985 de
lichtste controlevariant wordt voorgesteld. In een brief d.d.
27 juni 1985 bericht de ROZ: ,,Teneindetochtegemoette
komen aan Uw wens om te voorzien in een verbeterde regeling voor de toetsing van beleggersplannen (ook de
ROZ haalt de begrippen ‘toetsing’ en ‘controle’ door elkaar, Pr.), verklaren de beleggers zich evenwel bereid tot
het overleggen van een verklaring over de hoogte van de
Stichtingskosten, die wordt afgelegd door een registeraccountant. Door middel van deze verklaring zal zonder extra kosten voor het Rijk op adequate wijze kunnen worden
gewaarborgd dat de werkelijke Stichtingskosten in overeenstemming zijn met de opgave daaromtrent.”
Eerst op 1 januari 1986 wordt door het Ministerie van
VROM een accountantsverklaring verplicht gesteld. Of de
door de beleggers opgegeven verwervingskosten een
goede afspiegeling zijn van de ‘werkelijke’ bouw- en
grondkosten, kan bij de thans vigerende procedure echter
niet worden vastgesteld.
Arnoldussen oppert de mogelijkheid dat de voordelen
van extra subsidising wel eens voor een groot deel zouden kunnen zijn opgestreken door aannemers die daardooreen ‘extra rendement’ hebben kunnen halen 9). Dit is
een effect waarop Drees jr. (1963) reeds in zijn oratie wees
10). In 1982 (het jaar dat de nota-Post werd geschreven)
behaalde echter slechts 59% van de bouwbedrijven winst
11). In de tweede helft van de jaren zeventig boekte nog
ongeveer 80% van de bedrijven winst. In 1983 meldde
66% van de bouwbedrijven een winst; slechts 5,6% gaf
toen een winst van meer dan 10% op. Het is, gezien de
toenmalige beroerde rendementspositie van bouwbedrijven, niet aannemelijk dat er door aannemers op grote
schaal ‘overwinsten’ zijn gemaakt ten gevolge van de extra subsidising van beleggerswoningen. Incidenteel kunnen effecten, zoals door Arnoldussen geopperd, uiteraard
wel zijn voorgekomen.
Sinds berichten over een rapport van het rechercheteam van het Openbaar ministerie in Maastricht zijn uitgelekt, is de controleproblematiek in het centrum van de belangstelling komen te staan. Volgens de Volkskrant (19 augustus 1986) heeft dit justitiele rapport een politieke lading. De inhoud ervan zou een regelrechte aanklacht zijn
tegen het subsidiebeleid van het Ministerie van VROM. De
‘verschrijvingen’ van het ABP bij het aanvragen van subsidies zouden zo evident zijn dat het rijk argwaan had moeten krijgen. Het rapport zou de suggestie inhouden van
‘bewuste medewerking van bepaalde ambtenaren op het
ministerie’. Geen wonder dat de tweede ABP-affaire in de
ambtelijke top van het DGVH is ingeslagen als een bom.
De te hoge subsidies zouden zijn verkregen door het verstrekken van onjuiste gegevens over de Stichtingskosten
van woningen, en van gecombineerde projecten: woningen + winkels of kantoren. Er zou zijn ‘geschoven’ met
kostenposten. Dat zou in de bouw algemeen gebruik zijn,
maar in het geval van het ABP zou het zo de pan uitrijzen
dat het vermoeden van valsheid in geschrifle meer dan gewettigd was.
Nu kan men dezelfde verschijnselen ook in andere ter9) E Arnoldussen, Stichtingskosten mogelijk door aannemers ver-
hoogd, de Volkskrant, 13 September 1986 (Open Forum).
10) W. Drees, Inkomensverdeling en overheidsuitgaven, Haarlem,
1963.
11) E. Lourens, Ontwikkelingen in het bouwbedrijf 1982- 1983. Resultaten van een onderzoek onder hoofdaannemersbedrijven, EIB,
Amsterdam, 1984.
men beschrijven. Stichtingskosten van woningen zijn voor
de opdrachtgever geen kosten maar prijzen. Bouw- en
grondkosten moeten in de praktijk steeds weer worden
toegerekend naar kostendragers. Dat is een weerbarstig
probleem. Met betrekking tot de grondkosten vormt het
z.g. bruine boekje van de VNG een praktijkrichtlijn voor het
toerekenen van grondkosten 12). Bij het toerekenen van
kosten en prijzen hebben bouw- en grondbedrijven te maken met verschillende deelmarkten. Zoals de Nederlandse
Spoorwegen een prijsbeleid voeren, waarin wordt ingespeeld op verschillende deelmarkten (eerste klas, tweede klas, dalurenkaart enz.), zo dienen ook de betrokkenen
bij bouwprojecten rekening te houden met deelmarkten.
Men noemt dit al gauw ‘schuiven met kosten’, of ‘verschrijvingen’, maar het is juister om in het algemeen over de toerekeningsproblematiek van kosten en prijzen te spreken.
Het is natuurlijk mogelijk dat men bij de toerekening zo ver
is afgeweken van algemene bedrijfseconomische principes dat met recht van verschrijvingen zou kunnen worden
gesproken. Het zal echter niet eenvoudig zijn om zo’n
laakbare handeling aan te tonen.
Voor de beoordeling van beleggers-woningprojecten
bestaan geen algemene toetsingsnormen. De redenering
in de nota-Post is de redenering van een ‘woningwetwoning-toetser’ die een toetsingsmethodiek hanteert voor
een sector waarvoor deze methodiek niet is bedoeld. Het
is in elk geval nog te vroeg om te constateren dat de huren
en subsidies in Heydnahof te hoog zijn 13). Laat staan dat
het nu al aannemelijk zou zijn dat dit in alle 147 ABPwoningcomplexen het geval is en het rijk dus honderden
miljoenen te veel subsidie heeft betaald. Een cijferoefening van Thomsen, houder van een onderwijsopdracht
aan de TU Delft, is een geheel eigen leven gaan leiden en
ten onrechte opgevat als een redelijke schatting van de te
veel betaalde huren en subsidies in het hele ABP-bezit.
Een moeilijkheid is nog dat vele complexen nog niet zijn
‘afgewikkeld’, d.w.z. dat de definitieve huren en subsidies
nog niet zijn vastgesteld. Gezien de onheilspellende berichten die zijn uitgelekt over het rapport van hoofdofficier
Laumen, moet fraude zeker niet worden uitgesloten. Op
grond van wat nu bekend is, staat echter nog niet vast dat
de Stichtingskosten, huren en subsidies van woningen van
het ABP en andere beleggers te hoog zijn.
De juridische en de politieke lijn
Wanneer men de berichtgeving in de dagbladpers volgt,
valt in het algemeen op dat er op grote schaal en met grote
stelligheid voorbarige conclusies worden getrokken. De
hoofdredaktie van Het Parool maakt het wel heel bont:
Brokx wordt in een hoofdredactioneel kommentaar op 2
September 1986 op een lijn geplaatst met Van Aardenne:
het beste wat hij kan doen, is onverwijld zijn ontslag bij premier Lubbers indienen. Deze conclusie werd getrokken op
een tijdstip voordat er enige informatie door Brokx was verschaft. In bijna alle persorganen wordt geconcludeerd dat
er alom te hoge Stichtingskosten zijn opgevoerd, te hoge
huren zijn berekend en te veel subsidie is verleend.
Ten opzichte van woningwetwoningen waren de kosten
veelal te hoog. Maar dat zegt op zich zelf niets. Beleggers
operenen op een andere deelmarkt dan woningcorporaties. Het is zeer goed mogelijk dat voor de extra Stichtingskosten extra kwaliteit is geleverd. Daar is niets tegen. Het
is ook mogelijk dat bouwbedrijven op beleggingsprojecten
meer hebben verdiend dan op woningwetcomplexen. Dat
zal de belastingbetaler wellicht verdrieten, maar het is niet
verboden. Dat bouwbedrijven op grote schaal excessieve
winsten hebben geboekt, is blijkens de krachtsverhoudingen op de woningbouwmarkt na 1980 zeer onwaarschijnlijk. Er is niet aangetoond dat de Stichtingskosten van beleggerswoningen ‘te’ hoog waren, dus ook niet dat de huren te hoog zijn. Aan het vraagstuk van het terugvorderen
van huren zijn we dus helemaal niet toe. Een veel zakelijker berichtgeving in de pers is, op grond van de thans be-
ESB 24-9-1986
kende feiten, geboden 14).
Ook leden van de Tweede Kamer lijken in eerste instantie wat overspannen te hebben gereageerd op de tweede
ABP-affaire. Al in augustus 1986 werd de mogelijkheid van
een parlementaire enquete van VVD-zijde naar voren gebracht, hoewel ertoen nog geen feiten beschikbaar waren.
Na de RSV-affaire lijkt het alsof de VVD-fractie iets wil
goedmaken.
De tweede ABP-affaire moet zeker niet worden gebagatelliseerd. De politieke en de juridische procesgang moeten daarbij zorgvuldig worden onderscheiden. Of er fraude
is gepleegd, zal de Hoofdofficier van Justitie in Maastricht
moeten vaststellen. Het wachten is op de resultaten van
het orienterend feitenonderzoek van de procureur-generaal van Den Bosch en de hoofdofficier van Justitie in
Maastricht. Zolang fraude niet vaststaat, hoort men naar goed gebruik – uit te gaan van de onschuld van alle
betrokkenen.
De politieke lijn is hoogst interessant, ongeacht de vraag
of er ook in justitiele zin iets aan de hand is. Het is een goede zaak dat direct al in augustus 1986 vragen zijn gesteld
door de parlementarie rs J. van Rey (VVD), A. Paulis (CDA)
en R. Hummel (PvdA). Aanvankelijk meldde staatssecretaris Brokx meer dan zes weken nodig te hebben voor de
beantwoording van de vragen (22 augustus 1986), maar
later bedacht hij zich gelukkig en gaf een eerste voorlopige
reactie. Op 5 en 12 September 1986 leverde staatssecretaris Brokx een zeer omvangrijke documentatie af bij de
Tweede Kamer, die sindsdien in elk geval niet over een gebrek aan materiaal heeft te klagen. De voorbarig opgekomen roep om een parlementaire enquete is voorlopig verstomd. Gezien de kilo’s papier die thans door de Tweede
Kamer worden verstouwd, lijkt het alsof er thans een
schriftelijke parlementaire enquete gaande is.
De politieke opwinding zal niet bij iedereen worden gevoed door de wens om te controleren of geen overheidsgelden zijn verspild resp. strafbare feiten zijn gepleegd.
Het lijkt erop dat sommigen de ABP-affaire aangrijpen om
de subsidiewinkel van het Ministerie van VROM onder
vuur te nemen. Dat is begrijpelijk en legitiem. Ook in het
Heroverwegingsrapport Huur- en subsidiebeleid in de
90’erjaren (Ministerie van Financien, 1986) worden door
VROM gekoesterde instrumenten als object- en subjectsubsidies nadrukkelijk ter discussie gesteld.
Zowel dit rapport als de ABP-affaire werpen de vraag op
wat anno 1986 de functie van objectsubsidiering van huurwoningen is. Tot voor kort lag het accent op het
mobilisatiemotief: de nieuwbouwproduktie moest worden
opgevoerd om het woningtekort terug te dringen. In Priemus 15) en Adriaansens en Priemus 16) wordt betoogd dat
thans de nadruk zou moeten liggen op het stabilisatiemo12) Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Grondkosten woningbouw. Den Haag, 1968.
13) Mede gezien het feit dat staatssecretaris Brokx zeer recent aan
het ABP heeft verzocht om de Stichtingskosten van de woningen in
Heydrahof opnieuw te bekijken zijn de vermoedens van een excessief
prijsniveau in het onderhavige geval wel zeer sterk.
14) Ook respectabele persorganen wekken de indruk dat zij naar
aanleiding van de ABP-affaire een campagne zijn gestart tegn het Ministerie van VROM en tegen het ABP. In een hoofdredactioneel kommentaar d.d. 3 September 1980 over ‘De macht van het ABP’ trekt
NRC Handelsblad van leer tegen de overheersende positie van het
ABP en de pensioenfondsen in het algemeen. Hoewel de beleggers in
Nederland de trotse eigenaar zijn van slechts 5% van de woningvoorraad, stelt de NRC Hande/sb/ad-redactie vast dat ten gevolge van ,,de
almacht van de pensioenfondsen (…) de Nederlandse voorsteden in
snel tempo volgebouwd zijn met woningen van een treurigmakende
architectonische eenvormigheid. De leegstand is daar dan ook
groot”. Uit een recent onderzoek van Broers Partners (Resultaten
leegstandsonderzoek particuliere huurwoningen, Bussum, 1985)
blijkt dat de leegstand bij particuliere verhuurders helemaal niet hoog
is. Het gaat voorts wel erg ver om de beleggers de schuld te geven van
de eenvormigheid in Nederlandse voorsteden. De redeneringen krijgen hier een potsierlijk karakter.
15) H. Priemus, Objektsubsidiering en huurbepaling, VROM, Den
Haag, 1984.
16) C.A. Adriaansens en H. Priemus, Marges van volkshuisvestingsbeleid, WRR-achtergrondstudie nr. 50, Staatsuitgeverij, Den Haag,
1986.
923
tief: objectsubsidies om de effecten van fluctuates in de
rentevoet resp. verschillen in grondkosten zodanig te beperken dat de continuTteit op de woningbouwmarrkt wordt
bevorderd en er een evenwichtig patroon van huren kan
ontstaan, waarbij de relatie tussen huren en kwaliteit wordt
verstevigd.
Floor concludeerde op basis van een zorgvuldige analyse dat een jaarlijkse bijdrage (die geleidelijk in omvang terugloopt) de beste formule vormt om de relatie te leggen
tussen subsidie- en huurbeleid 17). Een bijdrage ineens
kan er al te gemakkelijk toe leiden dat niet huurders profiteren van de bijdrage, maar financiers, grondeigenaren en
bouwbedrijven. Dit laatste zou wel stroken met het mobilisatiemotief, maar niet of nauwelijks met het stabilisatiemotief.
Ook nu is er alle reden om de objectsubsidie in de volkshuisvesting te handhaven (niet alleen voor de nieuwbouw,
maar ook voor de woningverbetering). Echter, door de
sterk gedaalde rente kan met aanmerkelijk lagere bedragen worden volstaan dan vijf jaar geleden. In de voorraad
liggen nog enorme subsidieverplichtingen verankerd, die
maken dat het totaal aan objectsubsidie-uitgaven voor het
rijk slechts geleidelijk zal kunnen veranderen.
Er is thans geen klemmende reden om de nieuwbouw
van beleggerswoningen te stimuleren. De objectsubsidies
zullen over de hele linie in omvang kunnen dalen. De ROZ
zal moeten beseffen dat, mede in het licht van de huidige
marktomstandigheden en de ABP-affaire (de verslagen
van de onderhandelingen tussen VROM en ROZ liggen nu
op straat) de beleggers een zwakke onderhandelingspositie hebben. Een bescheiden bijdrage ineens (zoals in de
premie-C-sector) ware te overwegen, maar voor een exclusief voor beleggers geldende omvangrijke bijdrage ineens
om en nabij ter grootte van de contante waarde van de huidige subsidising is geen rechtvaardiging te vinden. Als de
beleggers dat wat het rijk straks heeft te bieden, te beperkt
vinden (daarop is alle kans), zullen alle betrokkenen de
consequenties moeten aanvaarden dat de beleggers hun
initiatieven op de markt van nieuwe huurwoningen flink
zullen beperken.
Een voorlopige balans
Hoe ziet de voorlopige balans emit en wat kan er in dit
stadium worden aanbevolen?
1. De eerste conclusie luidt dat er een groot gebrek aan
controleerbaar feitenmateriaal is. Het orienterend feitenonderzoek van de Hoofdofficier van Justitie is in voile
gang. Het onderzoek dat door staatssecretaris Brokx aan
de Tweede Kamer is toegezegd, is amper begonnen.
2. Een tweede vaststelling is dat er via vrije nieuwsgaring en via het uitlekken van fragmentarische informatie,
kennelijk afkomstig van het rechercheteam van de Hoofdofficier van Justitie te Maastricht, een sfeer van verdachtmakingen is ontstaan. Er is behoefte aan een heldere politieke discussie waarin niet wordt geanticipeerd op feiten
die niet vaststaan.
3. In dit stadium staat niet vast dat er frauduleuze handelingen zijn verricht, noch door bouwbedrijven, noch
door beleggers, noch door VROM-ambtenaren. Zolang het
tegendeel niet is gebleken, dient van onschuld van de betrokkenen te worden uitgegaan.
4. In de discussie treedt een groot gebrek aan begrip
voor de kostentoerekeningsproblematiek in de bouw aan
het licht. Ongefundeerd wordt de bouwnijverheid afgeschilderd als een sector waar op grote schaal wordt gesjoemeld, geschoven en verschreven.
5. Voor beleggers is de kwestie uiterst pijnlijk. Juist in
deze kring bestaat er een natuurlijke weerzin tegen subsidies. Men verkiest hier verre de vrije markt, met goede rendementen als richtsnoer. Zij zijn verlokt om woningen te
bouwen. Zij hebben zich nooit tegen controle verzet, wel
tegen overheidsinterventie in de bouwplanontwikkeling en
de woningexploitatie. Beleggers zijn uiterst kwetsbaar
voor negatieve publiciteit. Een reductie van beleggersinitiatieven in de gesubsidieerde woningbouw ligt in de lijn der
924
verwachting. De negatieve publiciteit en de verzadiging in
de betrokken deelmarkt zullen als aanleiding worden overvleugeld door onze verwachting dat er een ongunstiger regeling zal worden ingevoerd.
6. De huidige subsidieregeling die niet alleen geldt voor
beleggers maar ook voor onder meer woningcorporaties
en gemeentelijke woningbedrijven – is onhoudbaar. Een
nieuwe regeling die per 1 januari 1987 zal moeten ingaan,
is aangekondigd. Het Ministerie van VROM moet f. 1,5
mrd. op volkshuisvesting bezuinigen. Een verbetering van
de regeling zit er dus niet in. Staatssecretaris Brokx heeft
aangekondigd dat hij wil overgaan op een systeem met
vaste bijdragen (in beginsel onafhankelijk van de hoogte
van de stichtingskosten). De dynamische-kostprijscalculatie is onder meer ingevoerd om overheidsuitgaven naar de
toekomst te verschuiven. Voor de korte termijn is de invoering van een systeem met vaste bijdragen een dure verandering. Een regeling met een looptijd van twintig jaar (die
wordt overwogen) speelt te zeer in op het voornemen van
beleggers om hun bezit na twintig jaar (liefst eerder) af te
stoten. Zo lang er voor een dergelijk beleid geen algemeen
aanvaarde spelregels zijn geformuleerd, is een dergelijk
vroegtijdig afstotingsperspectief niet in het belang van de
volkshuisvesting. Verwacht mag worden dat een nieuwe
regeling of niet in het belang zal zijn van de volkshuisvesting of niet aanvaardbaar zal zijn voor de beleggers, of
beide.
7. De omstandigheden voor een daling van het aantal
beleggerswoningen zijn gunstiger dan zes jaar geleden.
Toen stortte de koopmarkt in, thans trekt de koopmarkt
aan (hoewel een verlaging van de premiekoop-A-subsidies
is aangekondigd). De koopwoningproduktie kan dus een
compensatie bieden voor de dalende huurwoningbouw
(herhaling van de situatie in 1975). Toch is oplettendheid
geboden. Reeds in de regeringsverklaring is aangekondigd dat het aantal woningwetwoningen in vier jaar met
10.000 woningen zal dalen. Het Meerjarenplan Woningbouw 1987/1991 gaat uit van een daling met 11.000 woningen tussen 1986 en 1989. Daar komt’nu wellicht een ongeplande daling van een groot deel van de 9.000 beleggerswoningen bij. Per saldo kan de daling van het nieuwbouwvolume te abrupt worden. Compensatie zal moetem worden gevonden in de premiecorporatie- en de premiekoopA-sector, om een te sterke terugval in de woningbouw te
voorkomen.
8. Het succes van de premie-C-sector, 66k in de huursector (waarvoor geen dynamische-kostprijscalculatie verplicht is), wijst erop dat beleggers nog wel een selectieve
bijdrage aan de nieuwbouw zullen willen leveren, voor zover zij de dynamische-kostprijscalculatie niet behoeven
toe te passen.
9. Een systeem met vaste bijdragen vergt ook een effectieve overheidscontrole (ook in de koopsector). Drees
heeft erop gewezen dat een bijdrage ineens gauw kan leiden tot een verhoging van de stichtingskosten 18). Het lijkt
van belang dat er ook in de premiesector (eenvoudige)
toetsingsprocedures worden gemtroduceerd om een goede prijs/kwaliteitsverhouding te verzekeren 19). Deze gedachte staat wel op gespannen voet met het regeringsvoornemen om het ambtenarenapparaat drastisch ‘af te
slanken’.
10. Invoering van het Normkostensysteem in de nonprof it-huursector gaat gepaard met de afschaffing van een
centrale toetsing. Op dit aspect zal men zich nog eens
duchtig moeten bezinnen. Als het rijk met subsidies
bijspringt, is het betrokken departement zelf verantwoordelijk voor een effectieke aanwending van de overheidsmiddelen. Een dergelijke verantwoordelijkheid kan
niet worden gedecentraliseerd noch geprivatiseerd.
H. Priemus
17) J.W.G. Floor, Beschouwingen over de bevordering van de volkshuisvesting, Stenfert Kroese, Leiden, 1971.
18) Drees, op.cit.
19) A.F. Thomsen en H. Westra, Geen controle op beleggers: al te
goed is buurmans gek, de Volkskrant, 13 September 1986 (Open
Forum).