De sociale verzekeringen in 1986-1990

De sociale verzekeringen in
1986-1990
Het sociale-zekerheidsbeleid van de afgelopen vijf jaar wordt gekenmerkt door ingrepen
in de indexeringsmechanismen, zoals bevriezing van het minimumloon. Op deze wijze
werd via de prijscomponent de kostenstijging als gevolg van de toegenomen aantallen
uitkeringen – de volumecomponent – omgezet in een bescheiden daling. In dit artikel
over het kabinetsbeleid op het gebied van de sociale verzekeringen tot 1990 wordt
duidelijk gemaakt dat de tot nu toe gevolgde aanpak strandt op de verwachte geringe
groei van het nationale inkomen en de lonen. In de komende jaren zal de beoogde
uitgavenbeheersing daarom moeten worden nagestreefd met ingrepen in de volumeontwikkeling, zoals de stelselherziening, en met bestrijding van misbruik en fraude – niet
nader ingevuld, maar wel ambitieus ingezet op f. 2 mrd. – en maatregelen in de sfeer van
de ziektekosten. Van de resultaten op deze gebieden zal het afhangen of de premies op de
geplande niveaus kunnen worden gehouden en dus of de beoogde handhaving c.q.
verbetering van de koopkracht (voor de minima) kan worden bereikt.

DRS. E.A. BOLHUIS – DRS. W.M.P. VAN TOL*
Dit voorjaar publiceerde het Centraal Planbureau zijn
middellange-termijnramingen voor de periode 19861990. Onderdeel van deze ramingen zijn de inkomsten en
uitgaven van de sociale verzekeringsfondsen. Deze zijn uit
een aantal oogpunten interessant. In de eerste plaats zijn
de uitgaven van de sociale verzekeringen een onderdeel
van de collectieve sector en dus van belang in verband met
het beleid gericht op beheersing van de collectieve sector.
In de tweede plaats zijn de uitgaven van de sociale fondsen voor steeds meer mensen de belangrijkste bron van
inkomsten en ondersteunen zij in toenemende mate de
ruimte van het macro-besteedbare inkomen. Aan de ontvangstenkant beperken de premies het beschikbare inkomen af hankelijk van de mate waarin de premies door werkgevers dan wel door werknemers worden afgedragen. De
premies vormen daarmee een onderdeel van de loonkosten. Afhankelijk van de mate waarin de premies op de
loonkosten worden afgewenteld kan sprake zijn van een
wijziging in de concurrentiepositie, en daarmee van de
welvaart.
In dit artikel wordt ingegaan op de middellange-termijnramingen op het gebied van de sociale verzekeringen in
de periode 1986-1990. Eerst wordt een beschrijving gegeven van de factoren die de uitgavenontwikkeling het
meest bepalen. Daarna wordt uiteengezet hoe deze uitgavenontwikkeling in het regeerakkoord van het nieuwe
kabinet-Lubbers wordt tegemoetgetreden. Dit mede in het
licht van het voorgenomen beleid ten aanzien van de ontwikkelingen van de koopkracht en de collectieve-lastendruk. Ten slotte wordt een schets gegeven van het voorgenomen beleid op het gebied van de sociale verzekeringen
in het jaar 1987 met de consequenties die deze voornemens hebben op de taakstelling waarvoor in het regeerakkoord is gekozen.

Ongewijzigd beleid
De economische ontwikkeling in de komende jaren
wordt, zo is de huidige verwachting, vooral gekenmerkt
1119.

Tabel 1. Kerngegevens van de sociale-verzekeringsfondsen zonder nader beleid, 1986-1990

Contractloonstijging bedrijven
Prijsstijging

(gemiddelde procentuele
mutaties per jaar)
1
-0,1

1986

1990

(niveaus)
Werkgelegenheid bedrijven
(in arbeidsjaren x 1 .000)
Werkloosheid (in personen x 1 .000)

3.240

3.370

710

660

door een gematigde volumegroei bij een vrijwel ontbrekende prijsstijging. De tendens tot deflatie die zich in de loop
van 1986 inzette vindt vooral zijn oorzaak in lage prijzen
van grondstoffen uit het buitenland en een gematigde
loonontwikkeling, die bij de hoog blijvende werkloosheid
door het Phillipscurve-mechanisme wordt veroorzaakt.
Ten behoeve van de kabinetsformatie werden de ramingen voor de middellange termijn die in het CEP 1986 werden gepresenteerd aangepast aan de meest recente inzichten. Voor de sociale fondsen zijn zonder nader beleid
de variabelen van belang die in label 1 worden gegeven.
Behalve door economische variabelen die het exploitatieresultaat van de sociale fondsen bemvloeden wordt de
uitgavenontwikkeling voor een belangrijk deel exogeen
bepaald. Vooral de volumeontwikkeling wordt bepaald
door demografische factoren en invaliditeitskansen. Bijde
ramingen is dientengevolge aansluiting gezocht bij de
meest recente demografische projecties.
* Verbonden aan het Centraal Planbureau. De auteurs danken S.J.
Ottens voor de door hem gemaakte berekeningen.

Tabel 2. Exploitatie-overzicht van de sociale verzekeringen, 1986 -1990

Tabel 3. Kerngegevens basisprojectie, 1986-1990
1986-1990

1986

1990

(in procenten van het nni)
Uitkeringen
Administratiekosten
Premies
wv. werkgevers bedrijven
Rijksbijdragen
Interest
Saldo

22,6
0,8
22,3
7,9
0,7
0,1
– 0,3

22,6
0,9
22,7
8,2
0,9
0,1
0,1

De uitgavengroei van de sociale verzekeringen wordt
per saldo bescheiden ingeschat, althans in historisch
perspectief. Daarbij dient te worden vermeld dat een belangrijke stijging van de uitkeringen plaatsvindt bij de
werkloosheidsuitkeringen. Door de stelselherziening in de
werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen
treedt per 1 januari 1987 een autonome groei op doordat
per die datum uitkeringen ten laste van de fondsen komen
die in de huidige structuur uit hoofde van de WWV door het
rijk worden betaald. Per saldo wordt in de middellange-termijnraming een volumegroei voorzien van 1,5 a 2% per
jaar. De prijsaanpassing is, mede als gevolg van de veronderstelde indexering, ruim 1% per jaar. De uitgaven van
de sociale verzekeringen exclusief de administratiekosten
blijven zo, in procenten van het netto nationale inkomen
(nni), gestabiliseerd op het niveau van 22,6.
Op middellange termijn kennen de sociale verzekeringsfondsen geen exploitatietekorten. Gegeven de verwachte uitgavenontwikkeling worden de premiepercentages bepaald op een zodanig niveau dat de uitkeringen
kunnen worden gedaan en een vermogen wordt gevormd
c.q. in stand gehouden dat geacht wordt voldoende te zijn
om eventuele tijdelijke tekorten binnen een jaar te kunnen
dekken. Daarbij wordt ook rekening gehouden met de
overige inkomsten en uitgaven. In label 2 wordt in procenten van het nationale inkomen de wijziging in de exploitatierekening gegeven over de projectieperiode.
De stijging van de premies kan gering blijven tegen de
achtergrond van de gematigde ontwikkeling van de uitgaven en wordt volledig veroorzaakt door de te lage premiestelling in 1986. Per saldo wordt de stijging volledig
door werkgevers gedragen, uitgaande van de bij de stelselherziening besloten gelijke premieverdeling voor werkgevers en werknemers, zodat een toenemend aantal WWuitkeringen ten laste komt van werkgevers. De sociale
lasten als percentage van het bruto loon stijgen voor werknemers met 0,25 procent-punt, voor werkgevers met 0,6
procent-punt.

Contractloon
Prijs particuliere consumptie
Reeel nationaal inkomen
Koopkracht minima

(gemiddelde procentuele
mutaties per jaar)
1.0
-0,1
2,3
0,5
1986

1990

(nive aus)
Geregistreerde werkloosheid
(in personen x 1 .000)
Werkgelegenheid bedrijven
(in arbeidsjaren x 1 .000)
Financieringstekort van het rijk a) b)
Belastingdruk a) b)
Premiedruk a)
Gasbaten binnenland a)
Collectieve druk a)

710

660

3.240
7,3

3.370
8,5
27,5
22,7
1,7
51.9

26,9
22,3
3
52,2

a) In procenten van het netto nationate inkomen.
b) Kasbasis.

met 0,3 procent-punt. De koopkracht van de minima stijgt
echter met gemiddeld 0,5% per jaar.
Ten einde het financieringstekort terug te dringen tot
5,25 procent-punt in 1990 wordt een programma van maatregelen opgevoerd van f. 17,3 mrd. De taakstelling voor de
sociale zekerheid bedraagt f. 1,8 mrd., hetgeen wordt bereikt door bevriezing van het minimumloon en uitkeringen
(f. 1,5 mrd.) en door nog nader in te vullen specifieke maatregeleh. Op het collectieve deel van de volksgezondheid
wordt f. 1,2 mrd. bezuinigd, voor gelijke delen door een financieringsverschuiving naar de particuliere sector en volumebeperkingen. Bestrijding van misbruik en fraude
vormt een substantieel onderdeel van de budgettaire
maatregelen. De opbrengst (f. 2 mrd.) komt voor een derde
deel ten goede aan de sociale fondsen. Het resterende gedeelte, verdeeld over belastingen en uitkeringen ten laste
van het rijk, wordt afgeboekt op het financieringstekort.
De te kort schietende werkgelegenheidsontwikkeling
wordt met een samenstel van werkgelegenheidsplannen
tegemoetgetreden. Netto kosten deze maatregelen enkele honderden miljoenen. Bovendien menen de samenstellers van het regeerakkoord dat arbeidsduurverkorting
(adv) van %% per jaar met looninlevering mogelijk kan
zijn, samen met een extra toeneming van het aantal deeltijdbanen in de komende vier jaren van 50.000. Uitgaande
Tabel 4. Kerngegevens regeerakkoord, 1986-1990
1986-1990

Het regeerakkoord
De aangepaste middellange-termijnramingen van het
CPB dienden als basis voor het financiele kader van de
voornemens van het nieuwe kabinet-Lubbers. Bij de formatie besprekingen werd een aantal uitgangspunten en
doelstellingen geformuleerd inzake collectieve druk, financieringstekort, werkloosheid en koopkracht. De collectieve druk, gedefinieerd als belasting- en premiedruk en
de gasbaten uit verkoop in het binnenland als percentage
van het nationale inkomen mag niet stijgen, het financieringstekort van het rijk mag in 1990 maximaal 5,25% zijn
en de werkloosheid moet worden teruggebracht tot maximaal 500.000. Randvoorwaarde bij een en ander is de
koopkracht van de uitkeringsgerechtigden en ambtenaren
die gemiddeld over de komende vier jaren behouden moet
blijven.
Zoals uit tabel 3 blijkt geeft de projectie bij ongewijzigd
beleid voor de vier doelvariabelen gezamenlijk een ongewenste uitkomst. Zo dalen het financieringstekort en de
werkloosheid onvoldoende en daalt de collectieve druk

ESB 19-11-1986

Contractloon
Prijs particuliere consumptie

(gemiddelde procentuele
mutaties per jaar)
0,5
-0,1

2,0
0

Reeel nationaal inkomen
Koopkracht minima
1986

1990

(niveaus)
Geregistreerde werkloosheid
(in personen x 1 .000)
Werkgelegenheid bedrijven
(in arbeidsjaren x 1 .000)
Financieringstekort van het rijk a) b)
Belastingdruk a) b)
Premiedruk a)
Gasbaten binnenland a)
Collectieve druk a)

a) In procenten van het netto nationale inkomen.
b) Op kasbasis.

710
3.240
7,3
26,9
22,3
3
52,2

500
3395
5,25
28,5
21,9
1.8
52,2

van deze beleidsveronderstellingen worden dan de volgende kerngegevens verkregen ( zie tabel 4).
De uitgaven van de sociale verzekeringen dalen in de in
het regeerakkoord gekozen vormgeving van de adv proportioneel met de veronderstelde looninlevering; voorts
daalt het volume van de uitkeringen door de lagere werkloosheid (-50.000 personen). Alleen de uitgaven aan
ziektekosten stijgen omdat in de gezondheidszorg de
looninlevering niet voldoende is om de herbezetting te financieren. De loonsom, die de heffingsgrondslag is, daalt
bij de gekozen vormgeving van de adv minder dan de uitkeringen, zodat per saldo de collectieve druk, ook op
micro-niveau, kan afnemen.
Behalve door de adv worden de uitgaven van de sociale
fondsen bemvloed door het voorgenomen budgettaire beleid en scholings- en werkgelegenheidsmaatregelen (zie
tabel 5).
Tabel 5. Uitgaven voor sociale zekerheid, 1990, in mln.
Qld.
Basisprojectie

Regeerakkoord

30,1
5,5

Demografisch excl. kinderbijslag
Kinderbijslag
Ziektekosten

Idem
incl adv
29,8

29,3

5,5
26,4
15,7
8,9
6,5
92,8

5,5
24,7
15,3
8,9
6,4
90,0

26,3
16,0

Arbeidsongeschiktheid

Ziektewet
Werkloosheid

9,1
7,6
94,5

Totaal uitkeringen

Het minimumloon wordt bevroren zodat via de koppelingsmechanismen de uitkeringslasten van de inkomensvervangende regelingen dalen ten opzichte van de basisprojectie. Bij de ziektewet en de werkloosheidswetten
geldt dit in veel mindere mate omdat ten gevolge van het
steeds vernieuwen van het bestand de gemiddelde loonontwikkeling in de bedrijvensector medebepalend is. Alle
scholings- en werkgelegenheidsmaatregelen hebben betrekking op langdurig en/of jongere werklozen, die in het
algemeen een uitkering genieten krachtens de door het
rijk bekostigde RWW. De ombuigingen leiden juist tot extra werklozen. waarvan een gedeelte ten laste van de
werkloosheidsfondsen zal komen. De uitkeringen uit
hoofde van de werkloosheidswet en ziektewet stijgen echter niet dank zij de veronderstelde bestrijding van misbrulk
en fraude. De uitgaven aan ziektekosten dalen sterk als
gevolg van het bezuinigingspakket en de in het regeerakkoord besloten besparingen op de arbeidsvoorwaarden in
de gezondheidszorg.
Als de geraamde ontwikkeling van de uitgaven van de
sociale fondsen over de periode 1985-1990 wordt uitgesplitst naar een volume- en prijscomponent, blijkt de volumegroei van ca. 1 % gemiddeld per jaar de helft te bedragen van de reele groei van het nationale inkomen. De prijsontwikkeling ligt met gemiddeld 0,5% per jaar iets boven
die van het nationale inkomen. In tegenstelling tot de periFiguur. Loonstijging en gemiddelde uitkeringen, 19851990
Prijsindex

goo –

(1965 = 100)

aow-uitkering
~~ totaal soc. verz.-uitkeringen

— bruto loon bedrijven

500-

1985

1114

1990
Tijd

Tabel 6. Koopkrachtoverzicht 1986- 1990 a)
Basisprojectie

Regeerakkoord

(gemiddelde procentuele
mutaties per jaar)

Minima

Modale werknemer bedrijven
Modale ambtenaar
2 x modaal bedrijven

0,5
0,5
0,5

0
0,5
OaO.5

0,5 a 1

0,5

a) Exclusief incidenteel.

ode 1980-1985 wordt in de komende periode de groei
van de sociale-verzekeringsuitgaven beperkt door de
volumeontwikkeling.
In de uitkomst wordt voldaan aan het behoud van koopkracht voor de minima (zie tabel 6). Overigens blijkt dat gecumuleerd over vier jaar de achterstand van de minima ten
opzichte van de modale werknemer (exclusief incidenteel)
oploopt tot 2%. Ter illustratie moge de figuur dienen, die
de relatieve prijsontwikkeling van de uitkeringen ten opzichte van de loonstijging voor de periode 1985-1990
aangeeft.
Het regeerakkoord noemt het verkleinen van het brutonetto traject door het verlagen van de belasting- en premiedruk een belangrijk instrument bij adv. In hoeverre het
beleid daartoe bijdraagt blijkt uit tabel 7.
In de basisprojectie ligt een vergroting besloten van de
‘wig’, de belasting- en premiedruk in termen van loonkosten. Het beleid zorgt voor een verkleining van deze wig
tot onder het niveau van 1985, met name voor de inkomens onder de maximum premieinkomensgrenzen. Vooral de werkloosheids- en ziekenfondspremie dragen hieraan bij, hetgeen gezien de beleidsintenties niet verwonderlijk is. Combinatie van tabel 6 en 7 leert dat bij voorbeeld de modale werknemer het inleveren van loon ten behoeve van arbeidsduurverkorting volledig ziet gecompenseerd in een daling van de belasting- en premiedruk. Zowel adv als de ombuigingen leiden tot een lagere collectieve druk. In de uiteindelijke uitkomsten wordt niettemin een
stabilisatie van de collectieve druk bereikt door verhogingen van de indirecte belastingen en de winstbelastingen.
Hiermee kan ook worden voldaan aan de doelstelling ten
aanzien van het financieringstekort.

De sociale verzekeringen in 1987
In 1987 wordt een aanvang gemaakt met het in de vorige
paragraaf beschreven beleid. In de Miljoenennota 1987,
de Macro-Economische Verkenningen 1987 en de Financiele nota sociale zekerheid 1987 wordt uitgebreid ingegaan op de beleidswijzigingen die voor dat jaar worden
overwogen. Op hetterrein van de sociale zekerheid betreft
dit vooral het bevriezen van de uitkeringen per 1 januari en
1 juli van het volgend jaar en de ombuigingen in de volksgezondheid. In tabel 8 wordt een volledig overzicht gegeven van de voorgenomen maatregelen.
De ombuigingen van f. 1,8 mrd. vormen een onderdeel
van het pakket van tekortbeperkende maatregelen van
f. 12,2 mrd. dat het kabinet voor het komende jaar heeft
voorgesteld. De omvang van dit pakket is vooral het gevolg
van de inzakkende aardgasopbrengst in het volgende jaar
met f. 12,8 mrd. Dit pakket is dus niet voldoende om deze
terugval te compenseren, te meer daar de ombuigingen in
de sociale uitkeringen en de volksgezondheid slechts een
beperkte doorwerking op het overheidsbudget hebben. Uit
tabel 8 blijkt dat van de ombuigingen in de sociale zekerheid slechts f. 0,2 mrd. direct ten goede komt aan de rijksbegroting. Om toch enige budgettaire verlichting te bereiken wordt voorgesteld om de premies die het rijk voor zijn
rekening neemt als gevolg van oninbaarheid en kwijtschelding van verschuldigde premies, voortaan voor rekening
van de fondsen te laten komen. Dit bedrag van ongeveer

Tabel 7. De verhouding tussen netto inkomens, bruto inkomens en loonkosten voor werknemers in de marktsector a)
Modaal

Minimum
1985

1990

basisprojectie
Loonkosten
Bruto

Netto
Wig
Marginale druk

100
80,1
59,1
40,9
47,3

100
79,5
58,2
41,8
44,8

1985

regeerakkoord
100
80,1
59.9
40,1
44,2

2 x modaal

basis-

projectie
100
80,5
51,8
48,2
59,1

1985

1990

100
79,7
51,0
49,0
57,2

100
80,3
52,4
47,6
56,6

projectie
100
85,5
50,6
49,4
52,0

1985

1990

basis-

regeerakkoord

4 x modaal

100
85,2
50,7
49,3
52,0

1990

basis-

regeerakkoord
100
85,7

projectie

regeerakkoord

100
92,0

100
92,3

44,2
55,8
70,0

44,8
55,2
70.0

100
92,2
44,7
55,3
70,0

51,6
48,4
52,0

a) 1985: cijfers MEV 1986.

Tabel 8. Ombuiging in de sociale zekerheid in 1987, in
mln. gld.
Sociale uitkeringen
– bevriezing
– verzwaring bewijslast

Tabel 9. Vermogenspositie van de sociale fondsen, 1986
en 1987
1986

1.075
125
ver-

Totaal
wv. via fondsen
Volksgezondheid
– financieringsberschuiving
– uitgavenbeperking
Totaal
wv. via fondsen
Totaal sociale zekerheid
wv. via fondsen

verschil

ver-

norm

verschil

mogen

1.000

300
300

600
600
1.800
1.600

f. 250 mln. moet dan met ingang van 1987 door verhoging
van premies worden opgebracht. De aldus resterende netto uitgavenverlaging van f. 1,35 mrd. leidt niet tot een lager
financieringstekort, maar tot een lagere collectieve druk
door de lagere premies en dus tot een hoger vrij besteedbaar inkomen van actieven ten koste van niet-actieven.
Afgezien van uitgavenbeperkende maatregelen wordt
het verloop van de uitgaven in 1987 voornamelijk bepaald
door endogene volumeontwikkelingen en de stelselherziening die 1 januari 1987 wordt beoogd in te gaan. De opheffing van het vrijwillige ziekenfonds per 1 april 1986 en de
vervanging van kinderbijslaguitkeringen voor jongeren
van 18 jaar en ouder door studiebeurzen per 1 oktober van
dit jaar hebben een matigend effect op de jaar-op-jaar mutatie van de uitgaven, uiteraard in de volumesfeer. Per saldo stijgen de uitkeringen van de sociale-verzekeringsfondsen met 3/4%, ongeveer f. 600 mln. Afgezien van de werkloosheidsuitkeringen dalen de uitgaven met f. 100 mln.
Overigens is een deel van deze stijging te verklaren uit de
nog te beschrijven afschaffing van de vereveningssystematiek.
De voornemens voor de premiestelling in 1987 worden
voor een belangrijk deel bepaald door de verwachte ontwikkeling van de koopkracht in 1987 en de nagestreefde
lastenverlichting voor het bedrijfsleven, uiteraard tegen de
achtergrond van de geraamde uitgaven en de aanwezige
vermogens. De in de MEV 79S7vermelde premiepercentages impliceren een daling van de premies voor werknemers in termen van bruto loon met 0,4 procent-punt. voor
werkgevers nemen de sociale lasten af met 0,75 procentpunt van het bruto loon, wat overeenkomt met een lastenverlichting van ca. f. 1 mrd. De macro-premiedruk blijft met
22,0 procent-punt gelijk. De op het eerste gezicht merkwaardige inconsistentie tussen de daling van de micro
premiepercentages en het gelijkblijven van de macropremiedruk kan worden verklaard uit het verder doorvoeren van premieheffing over uitkeringen. Met ingang van
1987 wordt de vereveningssystematiek voor de WAO afgeschaft. Deze systematiek houdt in dat de bruto uitkering
wordt gekort met de wijzigingen in de premies voor de
werknemersverzekeringen voor zover die niet worden geheven bij WAO-uitkeringen. De betreffende premies zijn
F.RR 1Q-11-1QRR

norm

mogen

1.200

1987

Werkloosheidsfondsen
Ziekengeldkassen
Demografische fondsen
Ziekenfondsverzekeringen
Arbeidsongeschiktheidsfondsen
Totaal

4,1

0,4

2,8

3,7
0,6

3,5
2,2

0,6
2,2

5,8
-0,7

2,2
5,5
0,8

0,3
-1,5

5,2
0,3

5,7
0,9

2,9
0,0
-0,5
-0,6

3,7

4,0

-0,3

3,3

4,1

-0,8

15,7

13,0

2,7

14,5

13,5

1,0

de WW-, de WAO- en de ZW-premies. Vanuit de verzekeringsgedachte die ten grondslag ligt aan de sociale verzekeringen is het onjuist om premies te heffen voor risico’s
waar men niet meer tegen verzekerd kan zijn of uit hoofde
waarvan men reeds een uitkering krijgt. Niettemin wordt
ook over WAO-uitkeringen met ingang van 1 januari 1987
premie geheven, terwijl tegelijkertijd de bruto uitkeringen
worden verhoogd omdat de vereveningskorting vervalt.
De hierdoor stijgende lasten worden door de premieheffing gecompenseerd, zij het dat tussen fondsen additionele geldstromen gaan ontstaan. Per saldo stijgen de uitkeringslasten en de corresponderende premie-inkomsten
0,2% van het nni als gevolg van het vervallen van de verevening. Optisch stijgt de collectieve druk dus met 0,2
procent-punt.
De premiestelling en de geraamde uitgavenontwikkeling leiden tot een exploitatietekort van de sociale fondsen
gezamenlijk van f. 0,9 mrd. Dit exploitatietekort dient in samenhang te worden gezien met de ruime vermogenspositie van de sociale fondsen ultimo 1988. De vermogenspositie geeft aan hoeveel reserves de fondsen hebben opgespaard boven het gewenste vermogen. Dit zogenaamde normvermogen wordt bepaald aan de hand van het saldo van crediteuren en debiteuren en het verloop van de
kaspositie van de fondsen gedurende het jaar en is dus
een functie van het uitgavenniveau. Volgens label 9
bestaat ultimo 1986 nog steeds een ruime vermogenspositie, overigens meer dan volledig gelocaliseerd bij de werkloosheidsfondsen. Bij de demografische fondsen (AOW,
AWW en AKW) wordt sterk ingeteerd op het vermogen, zodat ultimo 1987 een tekort ontstaat. Bij de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen wordt de vermogenspositie nog
sterker negatief dan deze ultimo 1986 al wordt geraamd.
Overigens dienen deze tekorten, met het overschot bij de
werkloosheidsfondsen, in samenhang te worden gezien
met de verwachte uitgavenontwikkeling na 1987. Als gevolg van de stelselherziening zullen de werkloosheidslasten verder oplopen, terwijl het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen kan achterblijven. Op de daarmee corresponderende premiestijging respectievelijk daling wordt
door de betreffende premiestelling in 1987 geanticipeerd.
Het exploitatietekort in 1987 duidt op een te lage pre-

miestelling in vergelijking met de lasten. Na 1987 dienen
de premies dus, nog versterkt door de toenemende lasten.
te worden verhoogd waarbij dan het vermogensoverschot
ultimo 1987 Ran worden gebruikt om de premiestijging geleidelijk te laten verlopen. Overigens kan de premiestijging
beperkt zijn 1). Voorwaarde daarbij is dan wel dat de voorgenomen ombuigingen in de ziektekostenverzekeringen
worden geeffectueerd. De ramingen voor 1987 in de MEV
1987en de ramingen bij het regeerakkoord over de gehele
kabinetsperiode vertonen een consistente samenhang.
De koopkrachtstijging op grond van premiemutaties in de
jaren na 1987 wordt gemiddeld nihil. Benadrukt zij daarbij
dat een minder gunstige werkloosheidsontwikkeling en
een andere uitkomst van het voorgenomen beleid in de
sfeer van de fraudebestrijding de geraamde lastenontwikkeling, en daarmee de premiemutaties, niet onverlet laten.

Additioneel beleid na 1987_________
In de ramingen voor het regeerakkoord is afgezien van
implementatie van een aantal wijzigingsvoorstellen die onlangs zijn gedaan of die nog in discussie zijn. Deze betreffen de voorstellen van de commissie-Oort inzake vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelastingen en de fiscalisering van sociale verzekeringspremies. De commissie-Oort kwam dit voorjaar met voorstellen ter vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting 2). Afgezien
van voorstellen van deze commissie die voor de sociale
verzekeringen minder van belang zijn, maar voor het merendeel positief moeten worden beoordeeld, is het rapport
gewijd aan de integratie van de premies voor de volksverzekeringen met de loon- en inkomstenbelasting, waarbij
de afschaffing van de opslagpremies die werkgevers verschuldigd zijn gepaard gaat met een corresponderende
verhoging van het bruto loon. De integratie van de premies
AOW/AWW die premieplichtigen behoren af te dragen met
de loon- en inkomstenbelasting is een relatief eenvoudige
operatie. In een CPB-studie 3) werd reeds geconcludeerd
dat zonder substantiate koopkrachteffecten met een
systeem van vier schijven en onder het laten vervallen van
de AOW/AWW-premies globaal dezelfde budgettaire opbrengst kan worden bereikt als die van de loon- en inkomstenbelasting en de premies AOW/AWW gezamenlijk.
Het systeem van belasting- en premieheffing zou hierdoor
aan eenvoud kunnen winnen.
Het tweede deel van de voorstellen van de commissieOort betreft het afschaffen van de opslagpremies, in casu
de premie AAW, AWBZ en AKW. Deze zouden conform de
voorstellen van de commissie moeten worden bekostigd
uit een verhoging van de loon- en inkomstenbelasting onder verhoging van de bruto lonen. Het verschil tussen
loonkosten en bruto loon wordt dan kleiner, terwijl het
bruto-netto traject wordt opgerekt. De verlenging van het
bruto-netto traject lijkt niet in overeenstemming met de intenties van het regeerakkoord waarin men juist zegt te
streven naar het verkleinen van de afstand tussen bruto en
netto inkomen. Afgezien hiervan staat de door de commissie voorgestelde operatie haaks op een andere ontwikkeling in het denken over de financiering van de sociale verzekeringen. In het voetspoor van Douben 4) wordt al een
aantal jaren een discussie gevoerd over alternatieve heffingsgrondslagen voor de sociale zekerheid. In hetrecente
advies voor de middellange termijn geeft de SER 5) aan in
meerderheid wel te voelen voor een vervanging van de
opslagpremies door financiering uit een andere bron. Dit
met het oogmerk de relatieve factorkosten zodanig te beTnvloeden dat arbeid goedkoper wordt ten opzichte van de
overige produktiefactoren. In dit advies wordt niet de loonen inkomstenbelasting als financieringsbron gezien, maar
wordt gedacht aan een heffing op toegevoegde waarde
dan wel een opslag op de BTW.
In een recente studie 6) heeft het CPB de gevolgen onderzocht van een vervanging van de opslagpremies door
een heffing op de netto toegevoegde waarde. De problematiek blijkt complex door het ontbreken van een in fiscale
1116

zin operationeel begrip van de netto toegevoegde waarde.
Daarom is een alternatieve heffingsgrondslag die aansluit
bij de bestaande belastingpraktijk meer aan te bevelen. Afgezien daarvan geeft het gehanteerde bedrijfstakkenmodel gunstige uitkomsten voor de werkgelegenheid. De
conclusie die hieruit te trekken valt is dan ook dat implementatie van de voorstellen van de commissie-Oort die betrekking hebben op de opslagpremies voldoet aan het criterium van meer eenvoud in de premie- en belastingheffing, maar de kansen onbenut dreigt te laten om door een
lagere heffing op de loonsom de loonkosten te matigen en
zo de werkgelegenheid positief te beinvloeden.

Besluit______________________
In de afgelopen 25 jaar zijn de uitgaven van de sociale
verzekeringsfondsen als percentage van het nationale inkomen bijna verdrievoudigd. In de recente jaren is deze
ontwikkeling op grond van economisch-politieke overwegingen door ombuigingen tegengegaan. Daarbij werd niet
zozeer de volumegroei beperkt maar vooral door ingrepen
in de wettelijke indexeringen en door verlaging van uitkeringspercentages de gemiddelde uitkering verlaagd. Ook
voor de komende jaren wordt een ombuigingsbeleid voorgestaan. In dit artikel werd een schets gegeven van de beleidsvoornemens van het nieuwe kabinet op sociaal-economisch gebied en vooral op het terrein van de sociale verzekeringen. Uit de uitkomsten blijkt in tegenstelling tot
voorgaande jaren de volume-ontwikkeling achterte blijven
en de prijsontwikkeling uit te (open op die van het nationale
inkomen. Dit hangt samen met de zeer lage nominate ontwikkeling, zodat bevriezing van de uitkeringen slechts tot
een geringe achterstand van de uitkeringen ten opzichte
van de lonen leidt. Bovendien gaat de volumegroei van het
nationale inkomen gepaard met een relatief gunstige
werkloosheidsontwikkeling, ook al omdat het voorgenomen beleidspakket een verdere verlaging van het aantal
werklozen veronderstelt.
De onlangs bekend geworden maatregelen in de sociale
verzekeringen voor het jaar 1987 beslaan reeds een groot
gedeelte van het pakket dat ten grondslag ligt aan het regeerakkoord. De door het kabinet beoogde premiestelling
is ook in lijn met de later nog te effectueren maatregelen in
de ziektekosten en de verwachte uitkeringslasten op
grond van de stelselherziening die per 1 januari 1987 zal
ingaan. Voor de jaren na 1987 is koopkrachtverbetering op
grond van premiemutaties onwaarschijnlijk omdat zij voor
1987 al op een laag niveau zijn vastgesteld. Dit uiteraard in
het licht van de beleidsveronderstellingen van het regeerakkoord. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de werkgeverslasten. Een andere invulling van de ombuigingsmaatregelen na 1987 of een additioneel beleid na dat jaar
zou uiteraard wel tot een andere premiestelling kunnen
leiden.

E.A. Bolhuis
W.M.P. van Tol

1) In de Financiele nota sociale zekerheid 1987 wordt een daling van
de premiepercentages na 1987 gepresenteerd. Daarbij wordt echter
uitgegaan van een andere premiemethodiek bij de wachtgeldfondsen

dan tot nu toe gebruikelijk is en wordt de in het regeerakkoord beoogde fraudebestrijding aangewend voor premieverlaging in plaats van
een deel ten goede te laten komen aan het financieringstekort.
2) Zicht op eenvoud, Rapport van de commissie tot vereenvoudiging
van de loonbelasting en inkomstenbelasting, Den Haag, mei 1986.

3) Integratie premieheffing en inkomstenbelasting, CPB-werkdocument nr. 8, mei 1986.

4) N.H. Douben, Sociale zekerheid: kiezen en delen, Openbare Uitgaven, 1977, nr. 2, biz. 60-68.
5) Sociaal-Economische Raad, Advies sociaal-economisch beleid op
middellange termijn 1986- 1990, Den Haag, juni 1986, biz. 71 -72.
6) Effecten op de werkgelegenheid door verandering van de heffingsgrondslag voor sociale verzekeringspremies, CPB-werkdocument nr.
11,oktober 1986.