De schulden van de
ontwikkelingslanden
De hoge schulden van de arme landen vormen een van de taaiste problemen van het
ontwikkelingsvraagstuk. Dit artikel brengt in vogelvlucht de stand van zaken in kaart.
Tevens wordt geprobeerd de hoofdlijnen van een toekomstig beleid voor het
schuldenvraagstuk te schetsen, uitgaande van de posities die door de betrokken partijen
worden ingenomen en de voorstellen die momenteel ter tafel liggen.
PROF.DR. F. VAN DAM*
Terugblik
Het vraagstuk van de schulden van de ontwikkelingslanden kwam sterk in de publieke belangstelling te staan toen
in de herfst van 1982 door Mexico werd aangekondigd dat
het niet langer in staat was zijn verplichtingen inzake rente en het aflossen van schulden te voldoen. Kort daarop
volgde een aantal andere Latijnsamerikaanse landen met
hetzelfde bericht. Dat heeft tot een reeks onderhandelingen geleid tussen de betreffende landen, de particuliere
banken die geld aan deze landen hadden uitgeleend en in de meeste gevallen – het Internationale Monetaire Fonds
(IMF). Deze onderhandelingen hebben vrijwel steeds geleid tot pakketten maatregelen – zogenaamde ‘rescheduling’ of herstructurering – inhoudende herfinanciering van
schulden, uitstel van aflossingen, leningen voor rentebetaling en allerlei varianten daarop. De eerste onderhandelingen en pakketten maatregelen waren gericht op de korte
termijn; geleidelijk aan zijn deze uitgerekt tot meerjarige
overeenkomsten.
Sinds de Mexico-crisis zijn er twee soorten voorstellen
gedaan om het schuldenprobleem hanteerbaar te maken.
De ene groep voorstellen bestond uit plannen om de schuldenlast te verminderen door op de hoofdsom at te schrijven of door verlaging van rente. Vooral in de VS is over dit
idee breeduit gedebatteerd. Een van de belangrijkste
gangmakers was senator Bradley1, democraat, die onder
andere steun kreeg van de destijds invloedrijke republikeinse Jeane Kirkpatrick2.
De Bradley-voorstellen, die vooral bedoeld waren voor
de Latijnsamerikaanse landen, stuitten op bezwaar bij de
particuliere banken en bij de overheden van de landen
waarin deze banken zijn gevestigd. De redenen waren
enerzijds dat crediteuren niet gaarne afstand doen van vorderingen en anderzijds dat door afschrijving het monetaire
stelsel in gevaar zou kunnen komen, mede ten nadele van
de ontwikkelingslanden. Geleidelijk aan is het Bradleyplan, dat zich in een latere fase vooral op verlaging van de
rente concentreerde, op de achtergrond geraakt.
De andere groep voorstellen, die vorm kreeg in het zogenaamde plan-Baker – de Amerikaanse minister van fi-
776
nancien – was gebaseerd op het omgekeerde principe: niet
de schuld aanpassen aan de draagkracht van de ontwikkelingslanden, maar door het versnellen van economische
groei deze draagkracht aanpassen aan de schuldenlast3.
Om dit te bereiken stelde hij voor extra concessionele hulp
aan Afrikaterbeschikking te stellen en voorde Latijnsamerikaanse landen (plus enkele andere, bij elkaar de zeventien middeninkomenslanden met zeer grote schulden) een
soort reddingspoging te organiseren door de particuliere
banken en de Wereldbank gezamenlijk. Zijn voorstel hield
in dat deze landen nun economie drastisch zouden saneren en dat de particuliere banken en de Wereldbank te zamen $ 30 miljard op tafel zouden leggen om de betreffende landen in staat te stellen, door middel van deze kapitaalinjectie, weer tot groei te komen. Dit, in combinatie met
herstructurering van de bestaande rente- en aflossingsverplichtingen, zou ertoe moeten leiden dat deze landen binnen enkele jaren weer kredietwaardig zouden worden.
Het plan-Baker is niet tot uitvoering gekomen. De Wereldbank heeft, zoals in het plan was voorzien, haar leningen aan de zeventien landen met $ 9 miljard vergroot, maar
de particuliere banken bedankten voor de eer om de beoogde aanvullende $ 21 miljard beschikbaar te stellen. Zij
betwijfelden of het scenario van minister Baker realistisch
was, met name of met een kapitaalinjectie van $ 30 miljard
de benodigde groei en kredietwaardigheid zouden kunnen
worden hersteld. Bovendien aarzelden zij, zoals bankiers
betaamd, opnieuw geld te lenen aan landen waarmee zij
reeds grote problemen hadden. Deze aarzeling werd versterkt door de relatief lage Internationale economische
groei en door de dalende grondstoffenprijzen, waardoor de
betalingsbalansen van de schuldenlanden in extra moeilijkheden kwamen. Nu, midden 1988, is hetduidelijkdat het
Baker-plan als een mislukking kan worden bijgezet.
* Hoogleraar aan de Rijksuniversiteit te Leiden
1. B. Bradley, Debt relief for the Third World, Journal of Commer-
ce, 21 augustus 1986, biz. 12.
2. J. Kirkpatrick, Consider the Bradley Plan, The Washington Post,
21 juli1986, biz. 15.
3. De eerste aankondiging deed minister J.A. Baker in zijn toespraak tot de Jaarvergadering van Wereldbank en IMF op 8 oktober1985.
Gevolgen
Intussen is de schuld van de ontwikkelingslanden blijven
toenemen van $ 350 miljard in 1978 tot $ 1.250 miljard
thans. Op zich zelf is een toeneming van de schuld van
deze landen niet verwerpelijk: zij hebben kapitaal nodig
voor hun investeringen en daartoe kunnen zij lenen in het
buitenland. Toch is de huidige gang van zaken onbevredigend en wel om een aantal redenen.
In de eerste plaats heeft een groot deel van de nieuwe
leningen gediend voor betaling van rente over oude leningen. Voor deze leningen geldt dat zij wel de schuld hebben
vergroot, maar niet tot de ontwikkeling van de lenende landen hebben bijgedragen.
In de tweede plaats hebben landen met te grote schulden, met name in Afrika en Latijns-Amerika, hun kredietwaardigheid verloren en kunnen daardoor geen nieuwe leningen van particuliere banken meer aantrekken. Aan deze
landen geven de banken alleen nog ‘gedwongen’ leningen
voor rentebetaling en herfinanciering van oude leningen.
Daarmee is een belangrijke bron van ontwikkelingsfinanciering opgedroogd.
In de derde plaats geldt voor dezelfde groep landen dat
de rente- en aflossingsverplichtingen – de zogenaamde
schuldendienst – een dusdanige omvang hebben gekregen en een zo grote aderlating voor de economie inhouden dat economische groei onmogelijk is geworden en het
inkomen per hoofd van de bevolking daalt. Vooral in Afrika, waar dit inkomen op zichzelf vaak reeds zeer laag is,
heeft dit tot onaanvaardbare verarming geleid. Wereldwijd
gezien heeft deze situatie geleid tot contractie van de wereldhandel en bij voorbeeld de export van de VS naar Latijns-Amerika sterk doen dalen. Dat heeft bijgedragen aan
het grote tekort op de Amerikaanse handelsbalans.
Ten vierde heeft het schuldenprobleem, met de daaruit
voortvloeiende welvaartsdaling, in de schuldenlanden tot
sociaal-politieke spanningen geleid. In Latijns-Amerika
vormen deze een bedreiging voor de veelal recent verworven democratie. Als gevolg hiervan heeft bij voorbeeld de
oppositiepartij in Argentinie aangekondigd het stoppen van
afbetalingen van schulden en van renteafdracht tot een van
de punten van haar verkiezingsprogramma te zullen maken.
Het sterk oplopen van de schulden en de toenemende
spanningen die daaruit voortvloeien, hebben in de afgelopen twee jaren een aantal gevolgen gehad. Zo hebben de
particuliere banken aanzienlijke reserves aangelegd voor
de risico’s die zij met de uitstaande leningen aan ontwikkelingslanden lopen. Als spiegelbeeld is er een soort tweedehandsmarkt in schulden ontstaan waarop vooral de kleinere banken hun vorderingen tegen verlaagde prijs verkopen. Bovendien zijn er tal van technieken ontwikkeld voor
portfolio-diversificatie, rentefinanciering, co-financiering,
conversie en dergelijke, die bij elkaar het ‘menu of options’
voor verlichting van het schuldenvraagstuk worden genoemd4.
Hoewel er dus onmiskenbaar hier en daar beweging in
het schuldenprobleem zit, moet tegelijkertijd worden opgemerkt dat de tot nu toe gehanteerde technieken kwantitatief weinig hebben opgeleverd: bij elkaar hooguit enkele
tientallen miljarden dollars op een totaal van $ 1.250 miljard. Dit laatste bedrag groeit bovendien jaarlijks met ongeveer$ 100 miljard.
Tegen die achtergrond is het van belang dat recent een
aantal rapporten is uitgebracht en voorstellen zijn gedaan
waarin specifieke en concrete maatregelen worden aanbevolen van politiek en economisch realistisch gehalte. De
belangrijkste zijn een rapport van een VN-commissie over
de Af rikaanse schulden, een inventarisatie door de Wereldbank van de positie van de zeventien middeninkomenslan-
ESB 24-8-1988
den met grote schulden, alsmede persoonlijke voorstellen
door Rotberg, Dornbusch en Robinson. Elementen daarin
zijn de verhouding tussen rente en hoofdsom, alsmede kapitaalvlucht.
Afrika
De groep landen in Afrika ten zuiden van de Sahara, die
met grote schulden te kampen heeft, onderscheidt zich in
een aantal opzichten van de Latijnsamerikaanse groep. Zo
zijn de schulden van de Afrikaanse landen voor het overgrote deel het gevolg van leningen door hulpverlenende regeringen en door Internationale instellingen en slechts voor
een klein deel door particuliere banken; in Latijns-Amerika
is de situatie omgekeerd. Andere kenmerken van de Afrikaanse schuldenlanden zijn het lage inkomen per hoofd
van de bevolking, de eenzijdige structuur van de export per land veelal een of enkele grondstoffen – een niet aflatende reeks van oorlogen en van natuurrampen, alsmede
zwak bestuur en beleid.
Het specifieke karakter van de Afrikaanse problemen
heeft politiek tot de erkenning geleid dat voor dit continent
bijzondere maatregelen nodig zijn. In 1986 heeft de Algemene Vergadering van de VN een speciale zitting aan dit
onderwerp gewijd en een actieprogramma opgesteld voor
herstel en ontwikkeling van Afrika voor de periode 19861990. Op grand daarvan is door de Secretaris-Generaal
van de VN in 1987 een commissie ingesteld die tot opdracht kreeg aanbevelingen te doen inzake de financiele
problemen van Afrika. Deze commissie, onder voorzitterschap van Sir Douglas Wass, heeft begin 1988 haar rapport uitgebracht onder de titel Financing Africa’s recovery5.
Dit rapport onderscheidt zich van eerdere studies en
aanbevelingen in drie opzichten. Ten eerste was de commissie, die haar aanbevelingen unaniem deed, breed samengesteld en omvatte zowel politic!, bankiers als deskundigen op het terrein van de economie van ontwikkelingslanden.
Ten tweede waren de leden alle functionerend en verantwoordelijkheiddragend in tegenstelling tot vele andere
groepen van ‘wijze mannen’ die voornamelijk uit gepensioneerden bestaan met alle ongebondenheid van dien. Ten
derde heeft de commissie zich niet overgegeven aan emotionele, ongedifferentieerde uitspraken, maar heeft op basis van zakelijke analyses een reeks praktische, politiek
realistische, aanbevelingen geformuleerd.
In haar rapport heeft de commissie een schatting gemaakt van Afrika’s financiele behoeften en op grond daarvan heeft zij voorstellen gedaan voor schuldverlichting en
additionele financiering. In de aanbevelingen wordt een onderscheid gemaakt naar financiele stromen: hulpgelden,
exportkredieten, leningen van partickuliere banken en bijdragen zijdens Wereldbank en IMF. De Afrikaanse landen
worden onderscheiden in een groep waarvan hernieuwde
kredietwaardigheid binnen afzienbare tijd te verwachten
valt en landen waarvoor dat niet het geval lijkt te zijn.
Op basis van deze onderverdelingen heeft de commissie een fijnmazig web van aanbevelingen geformuleerd.
Voorgesteld wordt voor handelskredieten en overdrachten
van Wereldbank en IMF verlichting niet te zoeken in afschrijving, maar in herstructurering van schulden en subsidiering van rente ten einde de continulteit van deze stromen zo min mogelijk te schaden. Voor schulden voortvloeiende uit hulpleningen van rijke landen wordt omzetting in
4. K.P. Regling, New financing approaches in the debt strategy,
Finance and Development, maart 1988, biz. 6 geeft een overzicht
van de verschillende elementen van de ‘menu-approach’.
5. United Nations, Financing Africa’s recovery, New York, 22 februari 1988.
777
giften bepleit, terwijl de particuliere banken wordt gevraagd
in specials gevallen tot schuldverlichting overte gaan, met
name op basis van de voorstellen die daarvoor door de Af rikaanse Ontwikkelingsbankzijn geformuleerd. Deze betreffen omzetting van korte- en middellange-termijnvorderingen in obligaties met verlaagde rente.
Elk van deze voorstellen heeft de commissie gedifferentieerd naar de positie van de onderscheiden groepen landen. Bij elkaar vormen zij een coherent pakket maatregelen voor de sanering van Afrika’s financiele problemen.
De vraag is hoe de aanbevelingen van dit rapport in concrete besluiten kunnen worden omgezet. De bereidheid om
voor Af rika maatregelen te treffen is de afgelopen jaren gebleken uit kwijtschelding van schulden of van jaarlijkse
schuldendiensten door een aantal donorlanden en uit de
voorstellen die Engeland, Frankrijk en de VS tijdens de Toronto-topconferentie van juni jl. hebben gedaan. Amerika
heeft tijdens deze conferentie zijn veto op schuldverlichting
door verlaging van rente op handelskredieten laten vallen,
overigens onder de toevoeging zelf niet tot zo’n vermindering te zullen overgaan. Voor verdere behandeling heeft de
topconferentie de in Toronto gedane voorstellen verwezen
naar de ‘Club de Paris’.
De ‘Club de Paris’ is een sinds jaren bestaand gouvernementeel overlegorgaan dat zich bezighoudt met de herstructurering van door overheden verstrekte leningen, in
het bijzonder gegarandeerde exportkredieten. Verwijzing
van de Toronto-voorstellen naar dit instituut is om verscheidene redenen ongelukkig. Ten eerste wordt daardoor de
aandacht gefixeerd op exportkredieten als oorzaak van het
schuldenprobleem, terwijl deze slechts een minderheid
van de totale schulden van de ontwikkelingslanden uitmaken. Ten tweede betekent het dat, gegeven de verdeling
van bevoegdheden in de gemdustrialiseerde landen, het
Afrikaanse schuldenprobleerrf onder beheer van de ministeries van financien wordt gebracht in plaats van die voor
ontwikkelingssamenwerking. Ten derde is er veel voor te
zeggen om het schuldenprobleem en exportkredieten zoveel mogelijk gescheiden te houden om ongestoorde voortzetting van het handelsverkeer zoveel mogelijk te bevorderen.
Om tot vollediger implementatie van het rapport van de
VN-commissie te komen zal een verderreikend initiatief nodig zijn. Dit zou kunnen bestaan uit het bijeenroepen van
een aantal landen, waarvan op grond van eerder gedane
uitlatingen mag worden verwacht dat zij welwillend tegenover de aanbevelingen van de VN-commissie staan. Met
deze landen zouden afspraken kunnen worden gemaakt
over een uitvoeringsschema van decommissievoorstellen.
Zo’n schema zou in werking kunnen treden als door een tijdens dat overleg vast te stellen – minimum aantal donorlanden te kennen wordt gegeven in de uitvoering te willen
participeren.
Op een van de moeilijkste en delicaatste onderwerpen
gaat het rapport niet verder in: het zwakke bestuur in veel
Afrikaanse landen. Toch is dit probleem belangrijk: het
heeft niet veel zin de Afrikaanse financien te saneren en
nieuwe hulp te geven als het bestuur en het beleid ontbreken om daarmede efficient te huishouden.
het land toe, zodra dat negatief is stroomt er geld uit het
land weg.
Sinds enkele jaren is voor een aantal ontwikkelingslanden de netto overdracht negatief. Dit geldt zowel voor landen in Afrika als in Latijns-Amerika. Door recente maatregelen voor Afrika, zoals extra hulp door de Wereldbank en
het uitbreiden van de structurele aanpassingsfaciliteit van
het IMF, is het betrekkelijk eenvoudig deze negatieve
stroom te keren in een positieve. Voor de Latijnsamerikaanse landen is dit veel moeilijker, omdat de voornaamste bronnen van middelen de particuliere banken zijn en
bovendien Wereldbank en IMF wat betreft leningen aan
deze landen reeds zeer ver zijn gegaan.
De negatieve netto overdrachten in combinatie met de
sterk oplopende schulden hebben het besef doen postvatten datterugbetaling van de hoofdsommen op korte of middellange termijn niet te verwachten valt. Dit betekent dat
de hoofdsommen steeds meer als een vast gegeven worden aanvaard en aflossingsverplichtingen voor steeds langere termijn worden geherfinancierd. Daardoor is in het
schuldenvraagstuk de aandacht in toenemende mate op
rentebetaling geconcentreerd. Ook in de bankwereld wordt
dit onderkend, zoals blijkt uit de uitlatingen van Rotberg en
Batenburg; van de kant van de Wereldbank komen dezelfde geluiden, zoals naar voren komt in een interview met
Van Wijnbergen6.
Vluchtkapitaal
Voor een aantal van de zeventien middeninkomenslanden geldt dat ingezetenen eigenaar van aanzienlijke hoeveelheden vluchtkapitaal zijn. Met vluchtkapitaal – ook wel
aangeduid als ‘hot money’ of ‘residual capital outflows’ wordt bedoeld het op korte basis onderbrengen van harde
valuta in het buitenland, meestal in gemdustrialiseerde landen. Reguliereinvesteringeninoverzeesevestigingenvan
bedrijven uit de schuldenlanden vallen niet onder deze rubriek.
De betekenis van de kapitaalvlucht voor het ontstaan
van het schuldenprobleem is aanzienlijk geweest. In label
1 is voor een aantal landen aangegeven de omvang van
de schuld zoals die eind 1985 was en hoe groot deze zou
zijn geweest als geen kapitaalvlucht zou hebben plaatsgevonden7.
Tabel 1. Betekenis van kapitaalvlucht voor schuldpositie,
per ultimo 1985, in mrd. dollars
Feitelijke schuld
eind 1985
Argentinie
Brazilie
Mexico
Venezuela
Maleisie
Nigeria
Filippijnen
Totaal
Schuld indien
geen kapitaalvlucht
had plaatsgevonden
50
106
97
31
20
19
1
92
12
+ 12
4
7
15
119
27
350
Rente
Tot voor enkele jaren gold voor vrijwel alle schuldenlanden dat de zogenaamde netto overdrachten (nieuwe leningen minus aflossingen en rentebetalingen) positief waren.
Hoewel boekhoudkundig het een en ander is aan te merken op het samentellen van deze drie posten, is het begrijpelijk dat ontwikkelingslanden veel waarde aan het saldo
ervan hechten: zo lang dat positief is stroomt er geld naar
778
6. E.H. Rotberg, Toward a solution to the debt crisis, Merrill Lynch,
New York, mei 1988, biz. 5; A. Batenburg, zie: V. Bakker, De krach
van hetkapitaal, de Achterkant, Leiden, 1985, biz. 99; S. van Wijnbergen, interview in Elseviers Weekblad, 16 juli 1988, biz. 46. Zie
ook: M.A. Langman, Schulden, ESB, 1 juni 1988, biz. 509;
7. Morgan Guaranty Trust Company, LDC capital flight, World Financial Markets, New York, maart 1986, biz. 13.
Uit tabel 1 blijkt dat zonder kapitaalvlucht de schuld voor
bovengenoemde zeven landen ongeveer een derde zou
hebben bedragen. Voor Argentinie en Venezuela zou zelfs
geheel geen schuldenprobleem hebben bestaan. De conclusie hiervan is dat – na welke oplossing van het schuldenprobleem dan ook – in de toekomst kapitaalvlucht hoe
dan ook moet worden voorkomen. Dat zal primair moeten
worden bereikt door een adequate monetaire en financiele
politiek van de schuldenlanden en secundair door strikte
controle op het kapitaalverkeer, waarvan het effect aanzienlijk kan zijn8.
De volgende vraag is of en hoe vluchtkapitaal aan de oplossing van het thans bestaande schuldenprobleem kan
bijdragen. Ter illustratie is in tabel 2 voor een aantal landen
vermeld de omvang van hun schuld, van hun vluchtkapitaal en het percentage van hun export dat c(ient voor betaling van hun schuldendienst. De cijfers zijn in miljarden dollars per eind 19859.
kunnen zijn, waarbij de betrokken particuliere banken voor
de ingezetenen van het betreffende schuldenland voorzo’n
periode het bankgeheim zouden moeten opheffen.
Dit laatste is nodig om de regering van het schuldenland
in staat te stellen te achterhalen waar en door wie het
vluchtkapitaal wordt aangehouden (overigens weten deze
regeringen meestal veel meer hierover dan veelal wordt
verondersteld). Tegenover dit bekend worden van het eigenaarschap van het vluchtkapitaal zou moeten staan een
legalisering van dat bezit; het vluchtkapitaal zou worden
‘gewit’. Een dergelijke formule heeft voor alle betrokken
partijen aantrekkelijke kanten: de schuldenlanden krijgen
beschikking over harde valuta, de eigenaars van het vluchtkapitaal krijgen hun bezit gelegaliseerd en de particuliere
banken zien de kans vergroot dat de schuldenlanden hun
renteverplichtingen kunnen nakomen.
Vier mogelijkheden
Tabel 2. Omvang schuld en vluchtkapitaal in mrd. dollars
en schuldendienst in procenten van de export, per ultimo
1985
Schuld Vluchtkapitaal Schuldendienst/Export
Argentinie
Brazilie
Mexico
Venezuela
50
106
97
31
26
10
53
30
53
33
50
16
Als 25 procent van de export het maximum is dat mag
dienen voor de betaling van de schuldendienst, dan blijkt
dat drie van de vier landen deze grens hebben overschreden. Indien het vluchtkapitaal zou kunnen worden verdisconteerd, dan zou een aanzienlijk ander beeld ontstaan.
Het percentage zou voor Argentinie dalen van 53 procent
naar 25 procent, voor Brazilie van 33 procent naar 30 procent, voor Mexico van 50 procent naar 22 procent en voor
Venezuela van 16 procent naar ongeveer een procent. Dit
betekent dat door verrekening van het huidige vluchtkapitaal het schuldenprobleem voor Argentinie, Mexico en Venezuela hanteerbaar respectievelijk opgelost zou worden
en dat voor Brazilie de overschrijding van het 25-procentniveau zou worden teruggebracht tot 6 procent. Deze overschrijding zou met beperkte maatregelen totde 25-procentgrens kunnen worden gereduceerd.
Indien de hoofdsommen buiten beschouwing worden
gelaten en alleen de rentebetaling in aanmerking wordt genomen, dan dalen voor 1985 de percentages voor Argentinie van 43 procent naar 21 procent, voor Brazilie van 25
procent naar 22 procent, voor Mexico van 32 procent naar
14 procent en voor Venezuela van 10 procent naar verwaarloosbaar.
Per eind 1985 was van het totale vluchtkapitaal van
$ 200 miljard van de groep van zeventien landen voor ongeveer $ 60 miljard de namen van de depositohouders bekend; de totale schuld van deze landen bedroeg toen $ 450
miljard. Een poging om vluchtkapitaal in de oplossing van
het schuldenprobleem te betrekken zal aantrekkelijk moeten zijn voor alle betrokkenen. Dit sluit zeer drastische
maatregelen als onteigening en nationalisatie uit. Wellicht
zou een oplossing kunnen worden gevonden door het
vluchtkapitaal – dat meestal op bonafide wijze is verworven en ‘gevlucht’ – onverkort in bezit te laten van de betrokkenen, maar een formule te vinden die de eigenaars
verplicht de rente die zij over het vluchtkapitaal verwerven
voor een reeks van jaren bij de overheden van de schuldenlanden om te zetten in lokale valuta. Zo’n arrangement
zou onderdeel van een veeljarige schuldenherstructurering
ESB 24-8-1988
In maart van dit jaar heeft de Wereldbank een analyse
gemaakt van de vooruitzichten van de groep van zeventien
middeninkomenslanden metgroteschulden. Deconclusie
van deze analyse is dat door onvoldoende nieuw geld van
de kant van de particuliere banken de kans op herstel van
groei en kredietwaardigheid negatief moet worden beoordeeld. De Wereldbank stelt dat het nodig zal zijn om het
bestaande ‘menu’ van beperkte maatregelen uitte breiden
met de mogelijkheid van reele schuldvermindering.
Momenteel liggen vier voorstellen ter tafel – met talloze
varianten daarop – hoe met het schuldenprobleem van de
zeventien verder zou kunnen worden gemanoeuvreerd.
Deze voorstellen gaan er alle vanuit dat de particuliere banken meer bewegingsvrijheid hebben dan in 1982, omdat zij
sindsdien aanzienlijke reserveringen hebben gekweekt.
Bovendien zijn de vorderingen van deze banken op de ontwikkelingslanden als deel van hun totaal uitstaande leningen aanzienlijk teruggelopen. Kort samengevat komen de
vier voorstellen op het volgende neer.
In de eerste plaats blijft – in het verlengde van de Bradley-voorstellen – de mogelijkheid bestaan om via afschrijving van de hoofdsom of verlaging van de rente beneden
die van de kapitaalmarkt schuldverlichting te bereiken.
Hoewel dit soort oplossing aantrekkelijk lijkt door haar eenvoud, zijn erzwaarwegende bezwaren aan verbonden. Het
uiteindelijke doel van de schuldensanering is herstel van
kredietwaardigheid. Afschrijving van de hoofdsom of verlaging van de rente zullen in dit opzicht een averechts effect hebben: de kredietwaardigheid zal er eerder door worden geschaad dan verbeterd.
Ook het idee van een ‘grote schoonmaak’ met ten gevolge daarvan het ontstaan van verschillende categorieen
van leningen – oude, nieuwe, toekomstige – met daarbij
behorende verschillende graden van preferentie, zal de
particuliere banken weinig tot nieuwe leningen stimuleren.
Er is immers geen garantie dat resterende hoofdsommen
en verlaagde renten in de toekomst inderdaad zullen worden betaald. Tot nu toe is door slechts enkele banken, en
dan nog voor zeer beperkte bedragen, tot afschrijving overgegaan.
In de tweede plaats zijn er voorstellen om de ontwikkelingslanden tot nieuwe kredietwaardigheid te brengen door
zeer langjarige herfinanciering van bestaande leningen in
combinatie met additionele kredieten die tot een dusdanige groei moeten leiden dat bestaande en komende renteverplichtingen kunnen worden betaald. Om dit te kunnen
8. J.T. Cuddington, Capital flight: estimates, issues, and explanations, Princeton University, december 1986, biz. 33.
9. Moot 7, alsmede tabellen Wereldbank
779
bereiken zal de kredietinjectie groot moeten zijn. De particuliere banken zullen alleen tot dergelijke additionele leningen bereid zijn als er een element van garantie aanwezig
is.
Rotberg heeft een dergelijk voorstel, waaraan internationaal overeengekomen aanpassingsprogramma’s per
land ten grondslag moeten liggen, in detail uitgewerkt10.
Globaal komt zijn schema neer op het verstrekken van een
nieuwe lening door particuliere banken voor een periode
van twintig jaar, het garanderen van de hoofdsom door de
Wereldbank per einde van deze periode, een verplichting
van de banken om bij realisatie van de garantie deze uit te
lenen aan een op te richten dochterinstelling van de Wereldbank, die daarmede de Wereldbank afbetaalt en de lening aan het schuldenland overneemt op basis van driemaands kapitaalmarktrente voor een tweede periode van
twintig jaar.
De dochterinstelling wordt gefinancierd door een substantiele startbijdrage van de Wereldbank, investeringsopbrengsten van deze bijdrage en premies van de particuliere banken. De centrale banken van de Groep van Tien zouden als ‘lender of last resort’ kunnen dienen bij tekorten aan
het einde van de tweede twintigjarige periode. Rotbergs
voorstel is een vernuftig stuk ‘financial engineering’, dat het
schuldenprobleem op termijn van 40 jaar stelt.
In de derde plaats is door Dornbusch voorgesteld dat de
schuldeisers voor een nader vast te stellen periode akkoord gaan met rentebetaling in lokale valuta die in de
schuldenlanden wordt gei’nvesteerd11. Pas na verloop van
lange tijd zouden de schuldeisers winsten mogen repatrieren. Op deze wijze wordt het schuldenland tijdelijk van rentebetaling in harde valuta ontlast en zal er tegelijkertijd
massale investering plaatsvinden. Dit zal leiden tot versnelde groei, tot capaciteit om aflossing en rente te voldoen en
dus tot hernieuwde kredietwaardigheid. Dornbusch’ voorstel betekent het onmiddellijk afzien van ontvangst van rente in harde valuta door de particuliere banken.
In de vierde plaats zijn er voorstellen die gericht zijn op
het kapitaliseren van de waardedaling van de schulden op
de tweedehandsmarkt. Dit heeft een element van vanzelfsprekendheid in zich: enerzijds is er een stijgende lijn in de
reserves van de particuliere banken, anderzijds is er een
dalende lijn in de waarde van de schulden en deze lijnen
zullen elkaar als het ware gaan snijden. Het enige wat nodig is, is een mechaniek om dit te materialiseren. Ideologisch lijkt het te passen bij de zucht naar marktconform oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Er zijn verschillende pogingen gedaan om dit idee te realiseren, die
overigens kwantitatief alle geringe resultaten hebben opgeleverd.
Een van de eerste vormen was de ‘debt-equity-swap’,
waarbij tegen ‘discount’ gekochte schulden door buitenlandse investeerders worden gebruikt voor investeringen
in het betreffende schuldenland. Het gekochte schuldbewijs kan voor 100 procent van de dollarwaarde bij de regering van het schuldenland worden ingewisseld voor lokale
valuta. Tegen deze transacties groeit in een aantal schuldenlanden politiek bezwaar, bij voorbeeld in Brazilie en Indonesie. Gevreesd wordt dat het incident van de schuldpositie zal leiden tot blijvend verlies van eigendom van de
produktiemiddelen, met name van de meest winstgevende
bedrijven.
Andere vormen van het kapitaliseren van de ‘discount’
zijn het opkopen van schulden op de tweedehandsmarkt
tegen zeer verlaagde prijs door het schuldenland zelf (de
resultaten zijn tot nu toe gering: banken blijken niet bereid
tot massale verkoop tegen lage prijzen) en omruiling tegen
gegarandeerde obligaties van een lager nominaal bedrag
(eveneens gering resultaat om dezelfde reden; bij een poging begin 1988 ten behoeve van Mexico stelde de VS zich
garant op basis van een Mexicaans deposito).
780
Recent heeft Japan ervoor gepleit deze Mexicaanse formule opnieuwte proberen, waarbij de schuldenlanden hun
reserves als onderpand bij het IMF zouden moeten onderbrengen. Robinson heeft eerder verwante voorstellen gedaan en ervoor gepleit voor dat doel een apart internationaal instituut op te richten, al dan niet gelieerd met de Wereldbank en het IMF12.
Tijdens een in april jl. gehouden zitting van het Interim
Committee van het IMF is over dit soort voorstellen een negatief oordeel uitgesproken. Het argument was dat door het
onderbrengen van rente en aflossingsverplichting bij een
internationaal gouvernementeel instituut in feite de schulden aan de banken door de overheden worden overgenomen. Er vindt dan, zoals het vakjargon het betitelt, ‘bailing
out’ van de banken plaats. Een nevenprobleem is dat voor
het financieren van zo’n instituut grote bedragen nodig zijn
die vrijwel zeker een ondragelijke aanslag zullen betekenen op de budgetten van ontwikkelingssamenwerking van
de hulpgevende landen.
Afgezien van de genoemde problemen en de schamele
resultaten heeft het zoeken van een oplossing via de tweedehandsmarkt als voornaamste nadeel dat het de kredietwaardigheid van de schuldenlanden verder aantast en dus
de kans op additionele kredieten verder reduceert.
De voor- en nadelen van de vier voorstellen afwegende,
valt het op dat de formule Rotberg de enige is die – in beginsel -tot onmiddellijk herstel van de kredietwaardigheid
zal leiden. De andere drie systemen dingen als het ware af
op de bestaande schuld en zullen daardoor de schuldenlanden voor lange tijd buiten de kapitaalmarkt plaatsen13.
Conclusies
Alvorens aan te geven hoe een toekomstig beleid inzake het schuldenvraagstuk eruit zou kunnen zien, kunnen
twee opmerkingen worden gemaakt inzake de wenselijkheid van zo’n beleid vanuit de optiek van het ontwikkelingsvraagstuk.
De eerste is dat in vroeger jaren terecht is getracht schulden en hulpverlening zoveel mogelijk gescheiden te houden. De reden was eenvoudig: wereldwijd bedraagt de
hulpverlening ongeveer 40 miljard dollar per jaar, terwijl alleen de rente over de schulden van de ontwikkelingslanden – dus afgezien van de aflossingen – al een meervoud
daarvan bedraagt. Dit betekent dat wanneer alle hulpgelden voor rentebetaling zouden worden ingezet zij slechts
een deel ervan zouden kunnen dekken en er geen middelen zouden overblijven voor concrete ontwikkelingsactiviteiten.
Intussen is de situatie veranderd. Als het ware via de
achterdeur worden de hulpgelden steeds meer bij het
schuldenvraagstuk betrokken. Dit komt omdat een toenemend bedrag van deze gelden zonder gespecificeerd doel
aan de ontwikkelingslanden wordt verstrekt – zoals betalingsbalanssteun – en de facto voor betaling van rente over
schulden kan worden gebruikt. Bij zo’n ontwikkeling is het
beter met een coherent beleidspakket te komen dan het
feitelijk gebruik van hulpgelden voor rentebetaling te laten
voortwoekeren.
In de tweede plaats worden door de donorlanden vanuit
de hulpbudgetten incidentele acties ondernomen ter ver10. Zie noot 6.
11. R. Dornbusch, Investeren biedt uitweg uit crisis, NRC-Handelsblad, 25 april 1988, biz. 8.
12. R. Janssen, Een credit card voor de derde wereld, NRC-Handelsblad, 6 juli 1988, biz. 3.
13. Politici plegen dit aspect te negeren; zie bij voorbeeld E. Herfkens, De dilemma’s van politicus en bankier, Schuldenspecial,
Onze Wereld, juni 1988, biz. 10.
lichting van de schulden van de ontwikkelingslanden. Voorbeelden zijn het bilateraal opkopen van schuldbewijzen op
de tweedehandsmarkt en het afbetalen uit bilaterale hulpgelden van schulden van ontwikkelingslanden aan de Wereldbank en aan het IMF. Hoe lofwaardig de bedoeling van
dit soort acties ook moge zijn, in feite betekent het dat ten
laste van hulpgelden de vorderingen van andere gemdustrialiseerde landen worden betaald. Vanuit ontwikkelingsoptiek is dit verloren geld; hulpgelden dienen voor financiering van ontwikkelingsactiviteiten in ontwikkelingslanden,
niet voor het betalen van vorderingen van ontwikkelde landen. Daarbij komt dat de middelen, waarover het IMF beschikt, van oorsprong niet uit de begrotingen van ontwikkelingssamenwerking komen, maar gefinancierd zijn door
de centrale banken. Aflossing van IMF-vorderingen uit ontwikkelingsgelden betekent derhalve een vermindering van
de hulpgelden ten gunste van de centrale banken.
Gegeven de huidige stand van het schuldenprobleem
en op basis van de posities die door de betrokken partijen
worden ingenomen, alsmede op grond van de voorstellen
die tertafel liggen kan worden getracht een toekomstig beleid voor het schuldenvraagstuk te formuleren. Een dergelijk beleid zou uit de volgende elementen kunnen bestaan:
– voor landen die thans dragelijke schulden hebben: formulering in het kader van Wereldbank en IMF van criteria voor de verhouding tussen export en schuld. Deze
zullen per land moeten worden aangepast aan de specifieke situatie. Overschrijding van de norm zou tot gevolg moeten hebben dat Wereldbank en IMF hun leningen beperken dan wel staken. Het percentage van de
export dat dient voor betaling van de schuldendienst,
stijgt in een aantal landen snel. Voor de jaren 1980 en
1986 ging India van 9 procent naar 25 procent en Pakistan van 11 procent naar 27 procent;
– voor Afrikaanse landen: het bijeenroepen van een conferentie overde uitvoering van het VN-rapport Financing
Africa’s recovery. Tijdens zo’n conference zouden afspraken moeten worden gemaakt over de wijze van realisatie en de inwerkingtreding;
– voor Afrikaanse landen: een initiatief in EG-kader voor
versterking van bestuurs- en beleidscapaciteiten. Gedacht zou kunnen worden aan opleidingen in het kader
van de Europese Investeringsbank analoog aan de opleidingen door het IMF;
– voor landen met vluchtkapitaal: in gevallen van substantiele omvang van het vluchtkapitaal kan bij het formuleren van financieringspakketten voor deze landen aan de
orde worden gesteld hoe en tot in welke mate dit vluchtkapitaal bij de rentebetaling kan worden betrokken. Ter
voorkoming van nieuwe kapitaalvlucht na sanering van
de huidige schulden dient deze sanering hand in hand
te gaan met maatregelen die herhaling van kapitaalvlucht belemmeren. Dit betekent maatregelen op hetterrein van monetair beleid en administratieve controle op
overboekingen naar het buitenland;
– voor middeninkomenslanden: het voorlopig buiten beschouwing brengen van de terugbetaling van de hoofdsommen door middel van langjarige herfinanciering en
concentratie van de aandacht op de rentebetaling;
– voor middeninkomenslanden: om tot hanteerbaarheid
van de grote schulden te komen is het wenselijk dat een
beleid wordt gevoerd dat gericht is op langjarige herfinanciering van de schulden in combinatie met additionele financiering op basis van de voorstellen van Rotberg. Deze kunnen worden aangevuld met afspraken
over de verhouding tussen de bijdragen van Wereldbank
en IMF enerzijds en particuliere banken anderzijds in
nieuwte verstrekken leningen;
– voor middeninkomenslanden: gegeven de huidige hoge
reele rente is het wenselijk dat herfinanciering en additionele financiering plaatsvinden met een minimum op-
ESB 24-8-1988
slag. Als additionele financiering voor een 20/40-jarige
periode tot stand komt met een ingebouwd element van
garantie – vide formule Rotberg – komen de risico’s die
de banken over uitstaande leningen lopen in belangrijke
mate te vervallen. Op grond daarvan zouden herstructureringspremies en extra risicopremies die de betreffende landen in de afgelopen zeven jaren hebben betaald, kunnen worden gerestitueerd ten laste van de gevormde reserves. Indien deze restitutie wordt verdisconteerd in de door de schuldenlanden te betalen rente over
de komende vijf jaar, zal de reele rente over hun leningen 1,5 procent lager komen te liggen, dus rond 4,5 procent in plaats van rond zes procent;
voor middeninkomenslanden: veelal wordt als vuistregel
aangehouden dat ontwikkelingslanden alleen additioneel kunnen lenen als hun groeivoet de reele rente overtreft. Dit betekent tevens dat het schuldenprobleem op
termijn alleen hanteerbaar is als aan deze voorwaarden
is voldaan14. Tegen deze achtergrond zou afgesproken
kunnen worden dat, indien over vijf jaar de reele rente
nog steeds boven vier procent blijkt te liggen, de overschrijding door de schuldenlanden in lokale valuta kan
worden voldaan. Hierbij is er vanuit gegaan dat vier procent het maximum groeicijfer voor de ontwikkelingslanden in het komend decennium is15. Ter vergelijking diene dat de groeivoet van de gelndustrialiseerde landen
over de afgelopen 200 jaar gemiddeld steeds onder drie
procent heeft gelegen.
voor Wereldbank en IMF: deze hebben bij de financiering tot nu toe een aanvullende rol gespeeld; zij vulden
de gaten die de particuliere banken in financieringspakketten openlieten. In detoekomst dienen Wereldbank en
IMF niet alleen conditiestellend op te treden jegens de
kredietontvangende landen, maar ook jegens de particuliere banken. Wereldbank en IMF zouden participate
in Rotberg-pakketten moeten weigeren als de particuliere banken niet adequaat participeren;
voor hulpgevende landen: geen betaling van vorderingen van internationale instellingen en van particuliere
banken uit bilaterale hulpgelden. Betalingsbalanssteun
dient alleen te worden verstrekt in het kader van financieringspakketten die een redelijke verdeling van lasten
over alle betrokkenen waarborgen, inclusief beleidsaanpassing door de ontvangende landen;
voor hulpgevende landen: alle inspanningen om het
schuldenvraagstuk op te lossen zullen vergeefs zijn als
de gemdustrialiseerde landen hun grenzen sluiten voor
de produkten uit de ontwikkelingslanden. Wat dat betreft
zijn de toenemende introversie van de EG als consequentie van de beoogde integratie per 1992 en de pogingen van het VS-congres om protectiemaatregelen te
nemen tekenen aan de wand.
Ferdinand van Dam
14. In een interview in Internationale Samenwerking, maart 1986,
biz. 14 stelt H.J. Witteveen: “Als de rente zo hoog blijft is het schuldenprobleem niet op te lossen”.
15. Zie prognoses in World Development Report 1988, World
Bank, Washington, 1988, biz. 12.
781