draagt voor deze geweldige financiele
operatie5 en over de mate van invloed
die het Centraal Fonds kan krijgen op
het lokale volkshuisvestingsbeleid6. Ik
beperk me in dit artikel echter tot de
financiele operatie van het herverdelen
van vermogens.
Om de taak te kunnen waarmaken
wordt in het instellingsbesluit geregeld
dat van alle corporaties bijdragen worden geheven. De jaarlijkse bijdrage is
volgen van een eventueel faillissement gerelateerd aan de vermogenspositie
voor de betrokken overheden. Het wo- van de corporatie en wordt naar draagningbezit van corporaties is – vanwege kracht vastgesteld. Daarom wordt er
de al genoemde slechte vermogenspo- wel gesproken over een ‘solidariteitssitie – vrijwel geheel met overheidshulp fonds’. Het is echter juister om te spregefinancierd. Doorvoor zijn drie manie- ken van een ‘saneringsfonds’, omdat er
pas daadwerkelijk sprake is van een
ren van financiering relevant:
– rijksleningen die door het Ministerie overheveling van vermogens wanneer
van Volkshuisvesting worden ver- het fonds besluit tot het toekennen van
strekt aan de gemeente. Deze geeft saneringssteun. De criteria die het
vervolgens een vrijwel identieke le- fonds bij de sanering hanteert dienen te
ning door aan de corporatie;
worden vastgelegd in een beleidsplan,
– contra-garantieleningen die, onder zo is in het instellingsbesluit geregeld.
garantie van de gemeente, door een
corporatie zelf op de kapitaalmarkt Saneringstaak
worden aangetrokken. De eventueel
De vraag kan gesteld worden of de
daaruit voortvloeiende verliezen kan saneringstaak van het fonds financieel
de gemeente declareren bij het Rijk; begrensd is. Ofwel: zijn de inkomsten
– leningen onder gemeentegarantie bepalend voor het niveau van de uitga(zonder contra- garantie van het Rijk) ven, of dienen de inkomsten te worden
en gemeentelijke leningen.
aangepast aan de noodzakelijke uitgaven. De staatssecretaris van volkshuisBij een faillissement ligt het financie- vesting gaat deze vraag vooralsnog uit
ringsrisico in het tweede geval bij het de weg. In de nota van toelichting bij het
Rijk en in het derde bij de gemeente. In instellingsbesluit poneert hij simpelhet eerste geval is nog een interessant weg: “Bij de genoemde bijdragepercenjuridisch gevecht te leveren, omdat de tages is de omvang van de structured
lening getrapt wordt verstrekt. Sinds bijdrage voldoende voor integrale uitkort bestaat er een vierde variant name- oefening van de solidariteitstaak”. Ovelijk lenen onder garantie van het Waar- rigens heeft de staatssecretaris wel de
borgfonds Sociale Woningbouw2. Hier- mogelijkheid om de bijdragepercentabij wordt het financieringsrisico ge- ges te verhogen. De huidige percentaspreid over de betrokken woningcorpo- ges leiden tot jaarlijkse inkomsten van
raties, de gemeenten en het Rijk.
het fonds van circa / 60 mln. Daarmee
In de praktijk werden de kosten van moet de klus geklaard worden.
saneringen doorgaans over Rijk en geHet is echter zeer de vraag of de / 60
meenten verdeeld naar rato van de ver- mln. wel toereikend zal zijn. Om een
liezen bij faillissement. Dit is het schade-criterium.
De sanering van
woningcorporaties
De sector volkshuisvesting staat aan
de vooravond van een aanzienljjke herverdeling van vermogens; er kan sprake zijn van een overheveling van zo’n /
100 mln. gulden op jaarbasis. In het
kader van de functionele decentralisatie is deze financiele volksverhuizing
overgelaten aan de sector zelf. De regering heeft daartoe een Centraal
Ponds voor de Volkshuisvesting ingesteld. Het uiteindelijke doel is om armlastige woningcorporaties te saneren.
In dit artikel wordt ingegaan op de achtergronden van de operatie. Daarbij
staat de vraag centraal wie uiteindelijk
het gelag betaalt.
Achtergrond
De gezamenlijke woningcorporaties
hebben een eigen vermogenspositie
van / 7,2 mrd. 1. Althans, dat totaal
vermelden zij op de balans. Bij dit bedrag zullen bedrijfseconomen hun
vraagtekens zetten. De van rijkswege
voorgeschreven waarderingsgrondslagen voor het woningbezit veroorzaken
enerzijds geweldige stille reserves, en
anderzijds een overschatting van het
eigen vermogen. Een getrouw beeld
naar bedrijfseconomische maatstaven
levert het echter niet.
De 7,2 mrd. gulden uitgedrukt in procenten van het lang vreemd vermogen
levert een solvabiliteit op van circa 8
procent. Voor het vrije bedrijfsleven een
ongekend laag percentage, maar geen
enkele sector wordt zo door de overheid
gereguleerd en financieel bevoogd als
de volkshuisvesting. Wonen was (en is)
nu eenmaal een ‘merit good’. Bovendien beihvloedt de hoogte van de woonlasten het loonniveau en daarmee onze
internationaleconcurrentiepositie.
De betrokkenheid van de overheid
heeft er tevens voor gezorgd dat er
continufleit is in de sector volkshuisvesting. Waar corporaties in de problemen
kwamen hielp een bekend fenomeen uit
de sfeer van de ontwikkelingshulp: het
verstrekken van leningen onder zachte
voorwaarden. Het is slechts zelden
voorgekomen dat er toch een faillissement dreigde.
Sanering in de praktijk
Tot voor kort werd bij de sanering van
corporaties vooral gekeken naar de ge-
ESB 25-10-1989
Centraal Fonds_________
Met terugwerkende kracht heeft het
kabinet Lubbers-ll per 1 januari 1988
een Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting ingesteld3. De hoofdtaak van
het Centraal Fonds luidt krachtens het
instellingsbesluit, de financiele gezondmaking van woningcorporaties4. Het
bestuur van het’fonds bestaat behoudens twee gemeentelijke leden en een
rijksvertegenwoordiger, geheel uit corporatie-vertegenwoordigers. Op zichzelf is dit aanleiding tot boeiende beschouwingen over functionele decentralisatie; ondermeer over de vraag welke eindverantwoordelijkheid de staatssecretaris van Volkshuisvesting nog
1. Stand 1985, Nota Volkshuisvesting in de
jaren negentig, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20691.
2. A.A.J. Kluytmans, Privatisering van woningbouwfinanciering, ESB, 10 augustus
1988, biz. 738-742.
3. Zie ondermeer In de volkshuisvesting is
geen behoefte aan landelijke fondsvorming,
Woningraad, nr. 5-87, en G.R. de Goede,
Heerma gaat door met installing Centraal
Fonds voor de Volkshuisvesting, De Nederlandse Gemeente, 4 maart 1988.
4. Besluit van 17 oktober 1988 tot vaststelling van algemene maatregel van bestuur
krachtens artikel 59, vijfde lid, van de Woningwet (Besluit Centraal Fonds voor de
Volkshuisvesting), Staatsblad, 1988, biz.
483.
5. C.M. van den Hoff, Ministeriele verantwoordelijkheid en politieke controle, Bestuur, nr. 1, januari 1989, biz. 8-10.
6. E. Amoldussen, De financiele en bestuurlijke verhoudingen in de volkshuisvesting in
de jaren negentig, B&G, november 1988,
biz. 288-290.
1055
schatting te maken baseer ik mij op drie
overwegingen.
– De huidige beleidslijn van de rijksoverheid, ook neergelegd in de Nota
volkshuisvesting in dejaren negentig
legt een accent op het zelfstandiger
functioneren van woningcorporaties.
De opdracht aan corporaties luidt
zich marktconform te gedragen. De
rijksoverheid is gaarne bereid voor
een financiele prikkel te zorgen door
de normvergoedingen voor bij voorbeeld onderhoud en beheer structureel te laag te houden. Daarnaastzijn
er in de komende periode geweldig
veel woningen te verbeteren. Per woningverbetering draagt de corporatie
uit eigen reserves fors bij. De al genoemde Nota volkshuisvesting gaat
uit van 500 tot 800 miljoen gulden
jaarlijks voor de gezamenlijke corporaties. In dit perspectief zullen in het
komend decennium steeds meer
corporaties onderde saneringsgrens
zakken.
– Thans hebben circa 45 corporaties
een reservepositie lager dan 12,5%
van de jaaromzet – in de volkshuisvesting het criterium voor financiele
zwakte. Een gemiddelde saneringsaanvraag kostzo’n /20 mln. Nietalle
genoemde 45 corporaties zullen saneringssteun nodig hebben, maar
daar staat tegenover dat nog andere
corporaties, die nu niet in beeld zijn,
nog wel tot dat niveau zullen dalen.
Bij benadering kan worden uitgegaan van een totale opgave van 40
maal / 20 mln.
– De genoemde 45 corporaties beheren gezamenlijk ruim 100.000 woningen. Dit bezit is gemiddeld genomen
ouder dan van de andere corporaties. De veronderstelling is reeel dat
nog zo’n 40% van dit bezit verbeterd
moet worden. Rekenend met een gemiddelde onttrekking aan het vermogen van de corporatie per ingreep
van 20.000 gulden leidt dit eveneens
tot een geschat saneringsbedrag
van / 800 mln. In deze rekensom zijn
de saneringskosten voor gemeentelijke woningbedrijven buiten beschouwing gebleven, omdat deze
vooralsnog niet onder de werking
van het Centraal Fonds vallen.
Op grand van deze overwegingen is
het maar zeer de vraag of de beschikbare middelen van het Centraal Fonds
wel toereikend zullen zijn voor een volledige taakuitoefening.
stellen van het Centraal Fonds opgedragen de sanering van financieel
zwakke metgezellen onderling te regelen. Het Fonds zal in sommige gevallen
echter terecht kunnen beweren dat zijn
client verliezen heeft geleden omdat
Rijk en/of gemeenten de eigen taak niet
goed hebben uitgeoefend. Op grand
hiervan zal het Fonds een bijdrage van
Rijk en/of gemeente in de totale saneringskosten kunnen claimen.
Wanneer en in welke mate de beide
overheden moeten bijdragen zal duidelijk moeten worden vastgelegd. In de
eerste plaats om te voorkomen dat een
ander oer-hollands fenomeen ontstaat:
eindeloos touwtrekken tussen partijen
waarvan de te saneren corporatie uiteindelijk de dupe is. In de tweede plaats
om een helder toetsingscriterium te
kunnen vormen voor juridische procedures bij het ontbreken van overeenstemming.
Mijn voorkeur gaat uit naar ‘forfaittaire claims’ die het Centraal Fonds kan
doen uitgaan, wanneer naar zijn oordeel Rijk en/of gemeente op laakbare
wijze nalatig zijn geweest. Dat zou kunnen door 12,5% van de saneringskosten te claimen in elk van de volgende
situaties:
– als het gemeentelijk beleid aantoonbaar aan de financiele problematiek
heeft bijgedragen, bij voorbeeld door
het creeren van overaanbod of niet
marktconforme bouwwensen;
– als het rijksbeleid aantoonbaar aan
de financiele problematiek heeft bijgedragen, bij voorbeeld door te lage
normbedragen of late planafwikkeling/uitbetaling door fouten bij de
planbeoordeling of de aanbodverruiming via het groeikernbeleid;
– als de gemeente heeft nagelaten om
vanuit haar toezichthoudende rol tijdig maatregelen te treffen die er toe
moesten leiden dat de corporatie
haar financiele problemen ging aanpakken;
– als de rijksoverheid geen gebruik
heeft gemaakt van de aanwijzingsbevoegdheid die haar toekomt in het
kader van het toezichtbeleid. De optelsom van deze potentiele claims
komt nooit hoger dan 50% van de
totale saneringskosten. Het Centraal
Fonds betaalt dus steeds tenminste
de helft van de kosten, hetgeen logisch voortvloeit uit de nieuwe ordeningsgedachte in de Nota volkshuisvesting die de saneringstaak aan het
collectief van de corporaties geeft.
De kostenverdeling
Een andere boeiende vraag is of
naast het Centraal Fonds ook anderen
bijdragen in de kosten van sanering.
Het eerder genoemde schadecriterium
is niet meer toepasbaar. Immers, in het
kader van de verzelfstandiging van de
woningcorporaties is hen door het in-
Beleidsplan
Deze zomer heeft het bestuur van
het Centraal Fonds een concept-beleidsplan voorgelegd aan de betrokken
partijen. De commentaren worden op
grand van het instellingsbesluit meegewogen bij de definitieve vaststelling van
het beleidsplan. Het is interessant te
1056
bezien wat het concept-beleidsplan
meldt over deze onderwerpen.
In het concept-beleidsplan van het
Centraal Fonds wordt geen uitspraak
gedaan over de te verwachten saneringsuitgaven. Wel is er de volgende
passage in opgenomen: “Bij de toekenning van geldelijke steun zal het Centraal Fonds zich mede laten leiden door
het uitgangspunt dat de toe te kennen
steun in redelijke verhouding moet
staan tot het doel en de middelen van
het Centraal Fonds”. Met name het in
verhouding staan tot de middelen geeft
impliciet aan dat het Fonds van oordeel
is dat de inkomsten vast staan en dat
de uitgaven daaraan moeten worden
aangepast.
Over de kostenverdeling worden in
het concept-beleidsplan meer uitspraken gedaan. Er staat een beschrijving
in van de bemoeienis die de rijksoverheid heeft met het functioneren van de
corporaties. Daarnaast wordt vermeld
dat het Rijk tot voor kort aanspreekbaar
was wanneer een corporatie saneringssteun nodig had. “Met ingang van 1988
is echter de desbetreffende begrotingspost bij VROM geschrapt en acht de
staatssecretaris van VROM zich voorshands niet meer aanspreekbaar, omdat
thans het Centraal Fonds deze taak zou
moeten overnemen. De instelling van
een Centraal Fonds mag echter niet
betekenen dat het Rijk thans bij de oplossing van problemen van in moeilijkheden verkerende corporaties niet
meer zou kunnen worden aangesproken.”
Ook van de gemeenten wordt beschreven wat hun beleid voorde corporaties kan betekenen. De conclusie luidt
vervolgens: “Zowel de zorg voor de lokale volkshuisvesting als die voor de
eigen financiele belangen kunnen voor
de gemeente aanleiding zijn om zelf bij
te dragen in de kosten van saneringsoperaties. Voor het fonds zal vooral belangrijk zijn of en in welke mate er in
financiele en/of beleidsmatige zin sprake is van medeverantwoordelijkheid
van de gemeente voor het ontstaan van
de moeilijkheden.”
Opmerkelijk is de ongelijke benadering van beide overheden . In de richting van het Rijk wordt, naar het lijkt, een
morele oproep gedaan. In de richting
van de gemeente wordt gedreigd met
het schadecriterium (wat in de richting
van het Rijk evengoed had gekund),
maar wordt uiteindelijk een beleidsmatige claim gelegd, die overigens niet
gekwantificeerd wordt.
Deze kwantificering wordt in eerste
instantie overgelaten aan de steun aanvragende corporatie: “Voor wat betreft
7. Zie hierover ook M. van Omme, Ook kritiek
Raad van State op Centraal Fonds Volkshuisvesting, De Nederlandse Gemeente, 18
november 1988, biz. 1047-1048.
derden, waaronder het Rijk en de gemeenten, dient in het saneringsplan te
worden aangegeven waartoe overleg
over een mogelijke bijdrage aan de sanering heeft geleid”.
Conclusies
De sector volkshuisvesting staat aan
de vooravond van een forse overheveling van vermogens, naar het zich laat
aanzien ter grootte van circa / 800 mln.
De vraag is of het daartoe ingestelde
Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting dit kan verwerken. In alle beleidsuitspraken tot het instellen van het Centraal Fonds stond dat de jaarlijkse heffing van / 60 mln. voor 5 jaar zou worden geregeld. In dat geval zou de totaal
/ 300 mln. die aan het Fonds beschikbaar kwam volstrekt onvoldoende zijn
geweest voor een goede taakuitoefening.
Van een beperking tot 5 jaar is in het
definitieve instellingsbesluit niets meer
terug te vinden. Een structurele heffing
van / 60 mln. kan voldoende zijn als de
saneringsuitgaven over een periode
van 10 jaar gespreid worden en ook
aangenomen wordt dat het Centraal
Fonds zo nu en dan een claim bij Rijk
en/of gemeente kan verzilveren.
Indien de middelen tekort schieten
dan kan de staatssecretaris mijns inziens niets anders doen dan de inkomsten van het fonds vergroten. Laat hij dit
na dan komt hij in conflict met zijn eigen
doelstellingen en uitgangspunten. De
veronderstelling van de corporatie-organisaties lijkt overigens een geheel
andere. Zij hebben steeds aangedrongen op een beperkte duur (5 jaar) van
de heffingen.
Of het Centraal Fonds de genoemde
claims op andere overheden kan verzilveren hangt sterk af van de formulering
van het definitieve beleidsplan. Het
concept-beleidsplan maakt de veronderstelde overheidsbijdragen niet concreet en onderbouwt ze evenmin. Eindeloze onderhandelingen en voortdurende verschillen van mening lijken het
perspectief.
Dit neemt niet weg dat het collectief
van corporaties, via het Centraal
Fonds, soms een gerechtvaardigde rekening aan de betrokken overheden
zou kunnen sturen. Met een stelsel van
‘forfaittaire claims’ zou een aanzienlijk
soepeler communicatie tussen de betrokken partijen kunnen ontstaan.
M. Kromwijk
De auteur is werkzaam bij de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten. Het artikel is op
persoonlijke titel geschreven.
ESB 25-10-1989