toets op taak
De politiek
van het heroverwegen
DRS. N. C. M. VAN NIEKERK
Inleiding
Wie het beheersen en het beheersbaar
maken van de groei van de publieke uitgaven nog niet naar het rijk der illusies heeft
verwezen, die kan moed putten uit de
voornemens die het nieuw aangetreden kabinet heeft verwoord in zijn regeringsverklaring. ,,Op korte termijn zal het kabinet
voorzieningen treffen die moeten voorkomen dat door een onbeheerste groei van de
collectieve sector de nationale economic
nog langer in het (Jngerede raakt. Daarbij
kan gebruik worden gemaakt van de aanbevelingen van de Studiegroep Begrotingsruimte. In samenhang daarmee zal de zgn.
heroverwegings-procedure worden voortgezet en verbeterd” 1). Het kabinet kondigt
dus een prolongatie aan van de heroverwegingen van 1981 en 1982. Nu er met die
eerste twee operaties in een vijftigtal ambtelijke rapporten vele bezuinigingsvarianten op tafel zijn gelegd, lijkt een bezinning
op de heroverwegingsprocedure geen overbodige luxe. In de ruime berichtgeving over
de heroverwegingsronden in 1981 en 1982
is vooral de nadruk gelegd op het ambtelijke karakter van de activiteiten. Omdat het
succes van een voortzetting van de heroverwegingsprocedure in grote mate afhankelijk is van de sturing die regering en
parlement aan deze activiteiten weten te
geven, mag een nadere beschouwing van de
politieke besluitvorming ter zake niet achterwege blijven. De regering zou tot nu toe
een grote terughoudendheid aan de dag
hebben gelegd, maar over het waarom
daarvan bestaat weinig duidelijkheid. Bovendien is minder bekend welke rol het
parlement in de recente heroverwegingsronden heeft gespeeld.
In dit artikel volgt allereerst een schets
van de betrokkenheid van de regering en
het parlement in de heroverwegingsactiviteiten. Die betrokkenheid — zo zal blijken
— kan het beste worden gekarakteriseerd
met het woord ambivalent. Met deze constatering kan uiteraard niet worden volstaan. De vraag rijst namelijk onmiddellijk
welke factoren van invloed zijn op de politieke besluitvorming inzake heroverwegingen. Biedt de bestuurskundige en openbare-financienliteratuur — zo zullen wij
ons vervolgens afvragen — aanknopingspunten voor een meer systematische verhandeling over het ,,heroverwegingsgedrag” van parlement en kabinet? Hike ver34
groting van het inzicht op dit punt stelt ons
immers beter in staat om de op stapel
staande (wijzigingen in de) heroverwegingsprocedure te beoordelen. De door de Studiegroep Begrotingsruimte aanbevolen afstemming van de heroverwegingsprocedure op het begrotingsproces verdient vanuit
het gezichtspunt van de politieke besluitvorming onze bijzondere aandacht.
Nieuwjaarstoespraak
Op 5 januari 1982 hield de voorzitter
van de Tweede Kamer een belangwekkende nieuwjaarstoespraak voor de pers. Hij
sprak toen de verwachting uit dat de regering in 1982 een aantal voorstellen zou
doen die zouden zijn gebaseerd op de arnbtelijke heroverwegingsstudies. De Kamervoorzitter wees er op dat de Tweede Kamer
zelf initiatieven zou kunnen nemen en
maakte gewag van het feit dat het presidium van de Tweede Kamer had besloten de
Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven
daarbij een belangrijke plaats toe te kennen. De uitspraken van de Kamervoorzitter stonden uiteraard niet op zich zelf. Zij
vormden min of meer een reactie op de
ideeen die de Vaste Commissie voor de
Rijksuitgaven kort daarvoor had neergelegd in een verslag van haar werkzaamheden in de periode januari 1978 tot mei
1981. In dat verslag constateerde de commissie een toenemende belangstelling voor
haar werk en stelde dat ,,het voor de hand
ligt dat dit samenhangt met de toenemende
aandacht in publikaties voor vraagstukken
ter zake van controle op en beheersing van
collectieve uitgaven” 2). De Commissie
deed in haar verslag een aantal aanbevelingen voor versterking van haar positie en
haar functioneren en zag als een van de
middelen daartoe het (doen) verrichten van
onderzoek. Zij stelde daarom onder meer
voor met de regering tot de afspraak te komen periodiek overleg te plegen over door
de regering te verrichten of uit te besteden
doelmatigheidsonderzoek en daarbij in
acht te nemen prioriteiten. ,,Daartoe rekent zij ook het overleg over de opzet van
een mogelijk voortgezette heroverwegingsprocedure en de beleidsterreinen die in dat
kader worden bezien” 3).
De commissie voegde daar overigens onmiddellijk aan toe dat met deze aanbeveling niet kan worden volstaan. ,,Het maakt
de Commissie ten aanzien van de zelf te
ondernemen activiteiten toch in laatste instantie afhankelijk van het regeringsbeleid
ter zake, terwijl de commissie juist dat beleid moet beoordelen” 4). Op deze dualiteit
in de verhouding tussen parlement en regering komen we straks nog wat uitvoeriger
terug.
Met het zetje in de rug van de Kamervoorzitter begaf de Tweede Kamer, i.e. de
Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven,
zich, zoals de huidige voorzitter van de
Vaste Commissie het uitdrukt, op het
,,heroverwegingspad.” In juni 1982 gaf de
laatste een schets van de activiteiten die de
Tweede Kamer heeft ondernomen 5). De
ontmoete voetangels en klemmen bleken
talrijk. De verschillende commissies in de
Tweede Kamer die over de heroverwegingsrapporten van de regering om advies
werden gevraagd, waren pas na interventie
van de gehele fracties van CDA, PvdA en
D’66, die op dat moment de coalitiepartijen vormden, bereid tot medewerking. De
voorzitter van de Vaste Commissie voor de
Rijksuitgaven kwam desalniettemin tot de
optimistische uitspraak dat ,,uiterlijk begin juni de adviezen van de verschillende
commissies bij de Commissie voor de
Rijksuitgaven zullen worden ingezonden” 6). Het viel inderdaad niet tegen.
Eind juli 1982 kon de Vaste Commissie
voor de Rijksuitgaven verslag doen van
haar werkzaamheden aan de voorzitter van
de Tweede Kamer 7). Het verslag is vrijwel
geheel opgebouwd uit de inbreng van de
verschillende Kamercommissies. De Vaste
Commissie zelf liet niet na er haar teleurstelling over uit te spreken dat de ambtelijke heroverwegingsrapporten nog niet van
een regeringsstandpunt zijn voorzien. Zij
vroeg van de regering zo spoedig mogelijk
over elk van de heroverwegingsdeelrapporten een standpunt in te nemen, alsmede
haar oordeel te geven over de concrete
voorstellen en over de vragen die de Vaste
Commissie in haar verslag heeft gesteld.
Ook drong de Vaste Commissie er op aan
dat de rapporten uit de tweede herovenvegingsronde (nagenoeg) direct gevolgd zouden worden door regeringsstandpunten.
De regering heeft — zo kan worden geconstateerd — tot nu toe aan geen van de
drie verzoeken voldaan. Typerend zijn de
zinsneden van de minister-president in een
brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer die het samenvattend rapport van de
tweede heroverwegingsprocedure begeleidt: ..Het karakter van de heroverwegingsprocedure houdt in dat aan de ambtelijke rapporten geen politieke stellingname
1) Regeringsverklaring, Nederlandsche Staatscourant, 22 november 1982, biz. 2.
2) Tweede Kamer, zitting 1981, 17055,nr. 1, 10
September 1981, biz. 1.
3) Idem, biz. 7.
4) Idem, biz. 7.
5) M. B. Engwirda, De Tweede Kamer begeeft
zich op het heroverwegingspad, Openbare Uitgaven, juni 1982.
6) Idem, biz. 125.
7) Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 16 625,
nr. 39 (Heroverweging collectieve uitgaven).
ten grondslag ligt”. En: ,,Gelet op het moment van publikatie van de rapporten uit
Dubbelzinnig
deze ronde zal dit kabinet (het kabinet-Van
Heroverwegen — zo schreef Pen onlangs
— is een zeer complex begrip. Enerzijds is
het ,,de overtreffende trap van overwegen:
in rust en wijsheid afwegen van kosten en
baten, ongehaast en alles goed overziende.
Als we alles goed hebben afgewogen doen
Agt III dus, v. N.) hierover geen politiek
oordeel meer vellen” 8).
Het achterwege blijven van een stellingname over de rapporten houdt overigens
niet in dat de resultaten van de activiteiten
niet zouden worden gebruikt. De toenmaHgeminister- president kondigdeonomwon-
den aan dat in de Miljoenennota 1983 een
overzicht zal worden opgenomen van de
beleidsaanpassingen die hun oorsprong
vinden in de heroverwegingsrapporten. En
wie de Miljoenennota 1983 er op naslaat
vindt inderdaad een summiere Bijlage
waarin de doorwerking van hoofdzakelijk
de eerste heroverwegingsronde in de begrotingen van 1982 en 1983 is aangegeven.
Voor ruim f. 3 mrd. is er op deze wijze in
de begroting voor 1983 ,,omgebogen”.
Trachten we de rol van het kabinet en
het parlement in de heroverwegingsprocedure samen te vatten, dan kan het volgende
worden geconstateerd. De regering beslist
wel over het laten uitvoeren van de heroverwegingsronden 1981 en 1982, maakt
wel een definitieve keuze van de onderwerpen die voor onderzoek in aanmerking komen, gebruikt wel de resultaten van de
door de ambtenaren aangedragen bezuinigingsvarianten, maar onthoudt zich daar-
entegen geheel van een inhoudelijk oordeel
overde heroverwegingsrapporten. Het parlement reageert vooralsnog verdeeld. De
Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven
onderneemt pogingen om wat meer greep
te krijgen op het doelmatigheidsonderzoek
van de regering, maar het parlement als geheel is terughoudend. Het parlement lijkt
vooral op zoek te zijn naar enig houvast bij
het met elkaar verenigen van een invulling
van de dualiteitsgedachte enerzijds en het
interpreteren van de coalitiebinding met
het kabinet anderzijds.
Heroverwegingsgedrag politieke actoren
De voorafgaande beschrijving van de rol
van politieke organen in het heroverwegingsproces roept de vraag op of achter de
geconstateerde ambivalente houding van
parlement en kabinet wellicht factoren
schuil gaan die een meer algemeen karakter hebben. Is — met andere woorden —
het heroverwegingsgedrag van het parlement en kabinet enigszins verklaarbaar?
Zonder de pretentie te hebben ook maar in
de buurt te komen van een ,,theorie van
het heroverwegingsgedrag” kan toch in elk
geval een drietal elementen worden genoemd die van invloed zijn op de houding
van de politieke organen in de heroverwegingsprocedure. Die onderling sterk met elkaar samenhangende elementen zijn:
• de interpretatie die regering en parlement geven aan het begrip heroverwegen;
• de staatsrechtelijke verhouding tussen
parlement en regering, in het bijzonder de
invulling die het parlement geeft aan het
budgetrecht;
• de kenmerken van het budgettair gedrag
van regering en parlement.
ESB 12-1-1983
we het nog eens een keertje over.” Anderzijds — vervolgt Pen — is het ,,een enorme
massieve operatic (,,heroverwegingsoperatie”) waarbij overwerkte ambtenaren, onder hoge tijdsdruk en los van de politieke
werkelijkheid, snijden en hakken in de begroting” 9). Heroverwegen — zo blijkt
overduidelijk uit dit citaat — is niet alleen
een complex, maar vooral ook een dubbelzinnig begrip. Het duidt van oorsprong op
wat beleidsanalyse of doelmatigheidsonderzoek wordt genoemd. Een rationele benadering van overheidsactiviteiten en publieke uitgaven ligt daaraan ten grondslag.
Voor- en nadelen van alternatieve overheidsprogramma’s worden op een rijtje gezet en een beoordeling vindt plaats op
grond van politiek zo veel mogelijk geobjectiveerde — of zo men wil — geneutraliseerde criteria.
De heroverwegingsronden hebben echter
van aanvang af in het teken van bezuinigen
gestaan. Achtereenvolgende kabinetten’die
zich op de heroverwegingen hebben verlaten, hebben allerminst geprobeerd het bezuinigingskarakter van de heroverwegingen te verdonkeremanen. Zo schrijft minister-president Lubbers zonder enige omhaal
in de regeringsverklaring dat de heroverwegingen kunnen dienen om het financieringstekort terug te dringen. ..Teneinde deze
tekortvermindering te bereiken moet op
een aantal fronten tegelijk worden gewerkt.
De zgn. heroverwegingsrapporten geven
tal van mogelijkheden aan hoe het goedkoper kan” 10).
daan de regering tot het voeren van beleidsinhoudelijke discussies uit te lokken.
Samengevat kan worden gesteld dat het
kabinet zich de dubbelzinnigheid van het
begrip heroverwegen snel heeft eigen gemaakt. Op de wijze waarop het parlement
tracht inhoud te geven aan zijn controlerende functie heeft de multi-interpreteer-
baarheid van het begrip heroverwegen
klaarblijkelijk een vertroebelende uitwer-
king gehad.
Dualiteit
De rol van de regering en die van het
parlement in de heroverwegingsprocedure
kunnen niet los worden gezien van de for-
mele en materiele staatsrechtelijke verhoudingen ter zake. De verhouding tussen regering en parlement wordt van oudsher ge-
kenmerkt door een zekere dualiteit. Formeel reikt de macht van het parlement zeer
ver als uitvloeisel van het zogenaamde
budgetrecht. Materieel wordt ,,het verband
van elkander wederkerig beperkende organen, aangelegd om met vrijheid samen te
werken” 13) mede bepaald door de mate
waarin een kabinet binding heeft met of
steunt op het parlement. Doorgaans is de
kabinetsloyaliteit van parlementsleden die
tot de coalitiepartijen behoren groter dan
hun intercollegiale loyaliteit die haar
grondslag vindt in de controlerende functie
van het parlement. De parlementaire geschiedenis van Nederland leert dat de aandacht van de volksvertegenwoordiging
voor de controlerende functie nogal wisselt. Een al te sterke nadruk op de controlerende functie kan een vertrouwenskloof
tussen regering en parlernent veroorzaken
die — paradoxaal genoeg — juist de macht
van de regering kan doen toenemen.
Hoe kan de rol van het parlement in de
heroverwegingsprocedure nu worden ge-
Het ligt voor de hand te veronderstellen
kenschetst tegen de achtergrond van de zo-
dat de houding van ministers en van parlementsleden verschilt ten opzichte van beleidsanalyse enerzijds en bezuinigen anderzijds. Niet dat van politieke zijde de animo
voor beleidsanalyse in het verleden zo
groot is geweest, maar de dreiging die van
bezuinigen uitgaat is in elk geval toch vele
malen groter. Komen beleidsanalyses veelal op vrijwillige basis tot stand en kunnen
ministers zelfs gebaat zijn bij een cooperatieve houding ten opzichte van doelmatigheidsonderzoek, bezuinigingen zijn voor
vakministers slechts acceptabel op basis
van harde, bindende afspraken waarbij
geen van die vakministers de gelegenheid
krijgt zich aan die afspraken te onttrekken.
Was het voor ministers in het algemeen
vrij snel duidelijk dat het doel van de heroverwegingen het vinden van bezuinigingen was, voorparlementsleden lagen de zaken — vooral wat betreft de eerste heroverwegingsronde — wat minder eenvoudig.
Gevoed door een langzaam doorbrekend
besef van de noodzaak de controlerende
functie van het parlement serieus te nemen 11) en in het verlengde daarvan een
ontluikende behoefte aan de bevordering
van doelmatigheidsondezoek 12), heeft
vooral de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven in de Tweede Kamer pogingen ge-
juist aangeduide staatsrechtelijke verhouding, waarin het zoeken naar een zekere
dualiteit in de verhouding tussen regering
en parlement en de coalitieloyaliteit de
hoofdkenmerken vormen? Het parlement
lijkt door de heroverwegingen enigszins in
verlegenheid gebracht. Aan de ene kant
voelt het parlement zich geroepen zijn controlerende functie serieus te nemen en
heeft het dus behoefte aan fundamentele
discussies over beleidsprogramma’s. Aan
de andere kant wordt het parlement door
het meedenken over herovenvegingsvoor-
8)Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 16 625,
nr. 56, biz. 1.
9) J. Pen, De taal der krapte, Openbare Uitgaven, december 1982, biz. 301-305.
10) Regeringsverklaring, Nederlandsche Staatscourant, 22 november 1982, biz. 2.
11) Anne Vondeling, Tweede Kamer: lam of
leeuw, Leeuwarden, 1976, i.h.b. biz. 117 e.v.
12) Zie het verslag van de Vaste Commissie voor
de Rijksuitgaven, Tweede Kamer, zitting 1981,
17 055, nr. 1.
13)J. R. Thorbecke in zijn ,,Narede” in Parlementaire redevoeringen VI, 1870, biz. XV, aangehaald door C. W. van der Pot/A. M. Donner,
Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, tiende druk, Zwolle 1977, biz. 321.
35
the factors which determine decisions
about revenue and expenditure, and so accept limitations on their own ability to
participate in these decisions or at least to
make fundamental changes in their own
stellen deelachtig aan een politiek van het
ten van de coalitie. Coalitiegenoten zullen
kabinet, waarbij onder de vlag van beleidsanalyse een bezuinigingstaakstelling wordt
ingevuld.
De binding met het kabinet blijkt bij de
meeste grote partijen de doorslag te geven.
De WD — als oppositiepartij — onthoudt
van de aan het parlement voorgelegde heroverwegingsrapporten. Deze partij gooit
het over de boeg van een formeel argument. De WD wenst zich van uitspraken
— tenzij de breuk onvermijdelijk is —
doorgaans streven naar het minimaliseren
van conflicten 15). De beste handelwijze
die daar voor afzonderlijke bewindspersonen uit voortvloeit is zich verre te houden
van het beleid van collega-bewindspersonen. Het gevolg is dat een minister van Financien — die een eerste verantwoordelijkheid draagt voor het beheersen van de publieke financien — alleen komt te staan tegenover de vakministers. Het is duidelijk
over de inhoud van de heroverwegingen te
dat de vakministers er vanuit hun sector
onthouden zolang de regering hier nog
geen oordeel over heeft uitgesproken. Een
soortgelijk standpunt neemt de PvdA in,
maar niet dan na eerst geconstateerd te
hebben dat de regering haar toezegging, gedaan tijdens een mondeling overleg van de
gezien geen enkel belang bij hebben om
aan op vrijwilligheid berustende heroverwegingen (lees bezuinigingen) medewerking te verlenen. Neutrale beleidsanalyse
Afstemming op de begrotingscyclus
wordt doorgaans al als een bedreiging erva-
hun weg hebben gevonden naar de begroting, zijn de herovenvegingsprocerfure en
zich geheel van een becommentariering
Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven
met de minister van Financien, dat zij in
mei een standpunt over de heroverwegingsnota’s aan de Kamer bekend zou maken,
niet is nagekomen. Hoe gevoelig de PvdA
blijkt te zijn voor de coalitieverhouding
leert het feit dat deze partij tot dit standpunt is gekomen nadat de breuk in het kabinet-Van Agt II definitief is. Daarvoor, als
coalitiepartner dus, heeft de PvdA zich
juist een voorst.ander getoond van een
overleg over de door de regering aan het
parlement aangeboden ambtelijke herovenvegingsrapporten. Het CDA heeft in
de heroverwegingsoperatie een mogelijk-
heid gezien om de Kamer de gelegenheid te
ren, laat staan wanneer het gaat om heroverwegingen waarvan de bezuinigingsdoelstelling openlijk wordt beleden. Werkt
geneutraliseerd beleidsonderzoek al conflictbevorderend, het discussieren in het
kabinet over bezuinigingsvarianten is spelen met vuur. De terughoudendheid van de
ministers om een regeringsstandpunt over
de heroverwegingsrapporten te vormen is
daarmee goeddeels verklaard.
Deze rubriek wordt verzorgd
door het Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven
men, binnen de grenzen van een te handhaven dualisme, over de zin van bepaalde
een zelfstandige rol van de Tweede Kamer
dan door de coalitieverhouding.
Budgettair gedrag
De kenmerken van het budgettaire gedrag van politieke actoren vormen een derde element dat enig licht kan werpen op de
besluitvorming omtrent de heroverwegingen. Nu kan men terecht de vraag stellen of
de houding van parlement en kabinet ten
aanzien van de heroverwegingen zich wel
goed laten karakteriseren door een aanduiding van de kenmerken van het budgettaire
gedrag. De heroverwegingsronden in 1981
en 1982 hebben immers — afgezien van
een gedeeltelijke verwerking van de resultaten in de begroting – los van het begrotingsproces plaatsgevonden. Toch lijkt een
aansluiting bij de theorie van het budgettair gedrag wel gerechtvaardigd, omdat
deze theorie zich eigenlijk uitstrekt tot het
gedrag van politieke actoren ten aanzien
van de financiele besluitvorming in het algemeen. Dus ook tot bezuinigen, dat — zoals hierboven al is aangegeven — de belangrijkste drijfveer is geworden voor het
houden van heroverwegingsronden.
Het budgettaire gedrag van het kabinet
— zo stellen drie ex-topambtenaren van
het Ministerie van Financien — wordt gekenmerkt door het streven naar voortzet36
zuchting van Coombes in een terugblik op
een internationaal symposium over de rol
van Europese parlementen in begrotingsbeslissingeh, lijkt ook in Nederland lang-
zaam gehoor te krijgen.
Alhoewel de resultaten van de heroverwegingsronden in 1981 en 1982 ten dele
het begrotingsproces tot nu toe niet direct
aan elkaar gekoppeld geweest. Het afstemmen van de heroverwegingen op de begrotingscyclus is, geredeneerd vanuit de kenmerken van het budgettaire gedrag van politieke actoren, op het eerste gezicht een logisch uitvloeisel van de behoefte aan een
besluitvormingskader met een bindend karakter.
Dat de heroverwegingsprocedure min of
meer zelfstandig tot ontwikkeling is geko-
geven ,,tot een zelfstandig oordeel te kocollectieve uitgaven” 14). D’66 — ten slotte — heeft zich na de breuk van het kabinet-Van Agt II niet van de heroverwegingsprocedure afgewend. Deze partij blijkt zich
meer te laten leiden door het zoeken naar
attitudes and objectives.” 16). Deze ver-
Het budgettaire gedrag van het parlement vertoont — aldus Koopmans, Meys
en Oort — soortgelijke kenmerken als het
budgettaire gedrag van het kabinet. Ook
onder parlementariers is non-interventie
doorgaans het leidend beginsel. Door het
niet bemoeien met elkaars specialismen —
ook binnen een fractie — worden conflicten over prioriteitenstelling geminimaliseerd. Het gevolg is dat de Vaste Kamercommissies een dominerende rol vervullen
in de besluitvorming van het parlement.
Evenals in het kabinet de minister van Financien vaak gei’soleerd komt te staan, zo
zijn het in het parlement de weinige generalisten die — vooral verenigd in de Vaste
Commissie voor de Rijksuitgaven — een
zwak front vormen tegen de sectorspecialisten. Is de afkeer van sectorspecialisten
van het denken over doelmatigheidsonderzoek al groot, de bereidheid om zich te buigen over bezuinigingsvarianten ontbreekt
nagenoeg geheel. Overigens mag de houding van de Tweede Kamer in dit opzicht
niet te statisch worden gezien, want de pogingen om de Vaste Commissie voor de
Rijksuitgaven grotere bevoegdheden te geven krijgen de laatste tijd iets meer weerklank. De wens om het budgetrecht zo
goed mogelijk te benutten en de behoefte
om meer inhoud te geven aan de controlerende functie van het parlement lijken —
mede onder invloed van ontwikkelingen in
andere westerse landen — in betekenis toe
te nemen. ..If parliaments wish to keep in
touch with political and economic reality,
then they must recognize the complexity of
men, is terug te voeren tot de gedachte die
in de jaren zeventig veld had gewonnen. nl.
dat de introductie van een tweede (beleidsanalytisch) circuit de bezwaren die aan
het eerste (begrotings)circuit kleven zou
kunnen compenseren. Het begrotingsproces wordt immers gekenmerkt door
fragmentarische en incrementele besluitvorming. Maar duidelijk is dat de op vrijwillige deelname en samenwerkingsgezindheid berustende beleidsanalyse op gespan-
nen voet staat met de steeds manifester
wordende bezuinigingsnoodzaak. Bezuinigingen — zo leert ons de theorie van het
budgettair gedrag — komen niet tot stand
zonder een dwingend politiek kader. De
verdediging van sectorbelangen door bewindslieden en parlementariers is slechts te
doorbreken door het maken van bindende
afspraken; afspraken waartoe wel bereidheid bestaat, maar dan alleen in de wetenschap dat geen van de deelnemende actoren zich daaraan kan onttrekken.
Wat ligt er onder deze omstandigheden
meer voor de hand dan maar weer terug te
vallen op het oude vertrouwde begrotingsproces? Tot die conclusie komt de Stu-
14) Heroverweging collectieve uitgaven, verslag
van een mondeling overleg met de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven, Tweede Kamer,
zitting 1981-1982, 16 625, nr. 38.
15) L. Koopmans, Th. A. J. Meys en C. J. Oort,
Herziening van de besluitvormingsprocedures,
in: Beheersing van de Overheidsuitgaven, Prof,
mr. B. M. Teldersstiehting Geschrift, nr. 41, hfst.
2, biz. 15 e.v. Zie ook L. Koopmans, Beheersing
van de Overheidsuitgaven (oratie), Deventer,
1973.
16) David Coombes, The role of parliament in
budgetary decisions: some general conclusions,
in David Coombes et. al.. The power of the purse,
The role of european parliaments in budgetary
decisions, Londen, 1976, biz. 384.
diegroep Begrotingsruimte in haar interimrapport en het kabinet-Van Agt III onderschrijft die conclusie door te stellen dat een
adequate politieke beoordeling van de heroverwegingsresultaten niet goed mogelijk
is zonder daarbij de budgettaire problematiek te betrekken. ,,Voor veel heroverwegingsrapporten geldt immers dat een bewindspersoon slechts in het licht van een
ombuigingsnoodzaak of een herallocatie
ten behoeve van nieuw beleid uitvoering
bevordering van rationele technieken heeft
plaats gemaakt voor een berustend cynisme, zullen om een terugdringen van de rol
van evaluerend onderzoek niet rouwig zijn.
Maar degenen die in doelmatigheidsonderzoek een mogelijkheid zien om het vertrouwen in de politieke besluitvorming te doen
toenemen en het democratische gehalte ervan te vergroten, zullen met een zekere
weemoed aanzien hoe de langzaam opgebouwde beleidsanalytische infrastructuur
van een van de varianten zal willen overwe-
N. C. M. van Niekerk
in Nederland of besmet is geraakt door het
gen” 17). Het is daarom ook — zo vervolgt
het kabinet-Van Agt III zijn standpunt —
dat de aanbeveling van de studiegroep om
gebroken om de vele voorstellen die inmiddels zijn gedaan om de politieke besluitvorming te verbeteren zelf tot onderwerp van
politieke besluitvorming te maken 21).
Daartoe behoort ook het opnieuw creeren
van een meer zelfstandige plaats van beleidsonderzoek.
bezuinigingsvirus of door de bezuinigingen
de heroverwegingsprocedure aan te laten
sluiten bij de begrotingscyclus navolging
verdient. ,,Juist bij de besluitvorming over
de totale problematiek van de collectieve
uitgaven is een politieke afweging van
heroverwegingsvarianten onderling en ten
opzichte van andere bezuinigingsmogelijkheden bij uitstek mogelijk” 18).
zelf wordt afgebroken. Vooralle duidelijkheid: bezuinigen moet bij tijd en wijle.
Maar door beleidsonderzoekers deelgenoot
te maken van bezuinigingsactiviteiten,
wordt wel een zeer zware hypotheek gelegd
op toekomstig doelmatigheidsonderzoek.
Slot
Hoe voor de hand liggend de koppeling
In het voorafgaande is getracht de her-
van heroverwegingsprocedure en begrotingscyclus vanuit de invalshoek van de
politieke besluitvorming ook is, zonder bezwaren is een dergelijke koppeling niet.
Het begrotingsproces vertoont kenmerken
die haaks staan op de eigenschappen welke
aan de heroverwegingsprocedure worden
toegekend. De heroverwegingsprocedure
beoogt — zo schrijft de Studiegroep Begrotingsruimte — ,,op fundamentele wijze de
diverse beleidsterreinen door te lichten op
overwegingen te plaatsen tegen de achtergrond van de politieke besluitvorming. Het
is in die politieke besluitvorming zelf dat
de voorwaarden zullen moeten worden gecreeerd om het beheersen en vooral het beheersbaar maken van de groei van de publieke uitgaven te realiseren. De tijd is aan-
17) Miljoenennota 1983, Tweede Kamer, zitting
1982-1983, 17 600, nr. 1, biz. 56.
18) Idem.
19) Interimrapport van de Studiegroep Begrotingsruimte: beheersbaarheid van de collectieve
uitgaven, opgenomen als bijlage 7 in de Miljoenennota 1983, biz. 155.
20) Heroverwegingen, Tweede Ronde, Samenvaltend eindrapporl, Rijksbegroting, Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 16 625, nr. 56, Bijlage 1,
biz. 228.
21)Zie voor concrete suggesties: themanummer
Begrotingsprocedure, Beleidsanalyse, 1982-2;
H. M. van de Kar, Herovenvegen en opnieuw beginnen, ESB, 21 oktober 1981; L. Koopmans
e.a. (zie noot 15); N. C. M. van Niekerk, Heroverwegingsoperatie 1981 en het ambacht van
ombuigen, Openbare Uitgaven, 1981, nr. 5; Studiegroep Begrotingsruimte (zie noot 19).
doelmatigheid, doeltreffendheid, allocatiemechanismen en actualiteitswaarde van de
doelstellingen” 19). Een soortgelijk aspiratieniveau vinden we in de ,,Algemene
richtlijnen en taakopdracht werkgroepen”
die aan de tweede heroverwegingsoperatie
ten grondslag hebben gelegen: ,,De heroverweging heeft een fundamenteel karakter, waarbij vanuit een op zero-base gelij-
kende benadering de overheidsbemoeienis
op een bepaald beleidsterrein, los van historisch gegroeide verhoudingen, afspraken,
wetten, regelingen en verwachtingen opnieuw wordt ovenvogen” 20). Maar hebben beschrijvingen en analyses van het begrotingsproces ons juist niet geleerd dat
fundamenteel beleidsonderzoek op gespannen voet staat met het incrementele en
fragmentarische karakter van begrotingsbeslissingen? Daarmee wil niet gezegd zijn
dat de beleidsanalyse dan maar moet wijken voor het begrotingsproces, maar wel
dat het een illusie is te menen dat de eigenschappen van de beleidsanalyse en die van
de begrotingsprocedure elkaar op den duur
zouden verdragen.
Nu hoeft aan de verbale beleidsanalytische restanten die nog in de heroverwegingsprocedure zijn overgebleven geen al te
grote betekenis te worden toegekend. Zij
vormen meer een dekmantel voor het uitvoeren van de bezuinigingsoperaties dan
dat er een daadwerkelijke melhodiek van
herovenvegen in schuilt. Belangrijker is
dat aan een koppeling van heroverwegingsprocedure en begrotingscyclus het gevaar is
verbonden dat de beleidsanalyse onder
zware druk komt te staan. Sommigen, bij
wie het geloof in de mogelijkheden van een
verbetering van de besluitvorming door de
ESB 12-1-1983
37