De Miljoenennota 1982 in het licht van de besluitvormingsprocedures

De Miljoenennota 1982 in het licht
van de besluitvormingsprocedures
DRS. TH. A. J. MEYS*

De besluitvorming rond de rijksbegroting is een gecompliceerd proces waarin kabinet, parlement en
ambtenaren elk hun eigen rol spelen, terwijl daar tussendoor ook belangengroepen invloed proberen
uit te oefenen. De lange periode van voortdurende economische groei die achter ons ligt, heeft
evenwel geleid tot een soort ,,groeiverslaving”, welke het de deelnemers aan het collectievebesluitvormingsproces nog uiterst moeilijk maakt zich aan te passen aan de geringere
mogelijkheden van vandaag.
In dit artikel wordt de gang van zaken rond de begrotingsvoorbereiding belicht tegen de
achtergrond van de noodzaak van strikte begrotingsdiscipline. De auteur doet in dit verband een
aantal aanbevelingen voor maatregelen die te zamen genomen ten doel hebben de beheersbaarheid
van de collectieve sector te vergroten en de financiele mogelijkheden uitgangspunt te laten zijn van
het overheidsbeleid.

Inleiding
Men zou het huidige — vrij deplorabele — beeld van de
overheidsfinancien in navolging van de bekende artikelen
van Stevers 1), waarin hij de motoriek bespreekt die het
gedrag van drie centrale groepen in onze sociaaleconomische samenleving (politici, vakbeweging, georganiseerde werkgevers) 2) bepaalt, kunnen verklaren met de
stelling ,,ze weten wel beter maar kunnen niet anders”. Alvorens men zich defmitief overgeeft aan die defailistische opvatting, is het goed nog eens wat dieper te graven in hetgeen
zich in de besluitvorming, in het bijzonderdie met betrekking
tot de overheidsuitgaven, afspeelt om vervolgens te zien in
hoeverre nog mogelijkheden bestaan om uit de problemen te
komen. Wat de analyse en de adviezen betreft zal ik kort
samenvatten hetgeen ik op verschillende plaatsen daarover
hebopgemerkt 3) en vervolgens toetsen in hoeverre de Miljoenennota 1982 in dit beeld past.
In de afgelopen jaren is in toenemende mate twijfel ontstaan aan de rationaliteit waarmee de beslissingen over de
overheidsuitgaven (inclusief de sociale-verzekeringsuitkeringen) worden genomen. Die twijfel dwingt tot het analyseren
van de processen die aan het huidige niveau van de overheidsuitgaven ten grondslag liggen. In de literatuur is daarover
een aantal verklaringsgronden te vinden. Die zal ik hier niet
bespreken 4). Ik beperk mij hier tot het duiden van enkele m.i.
relevante aspecten en ga vervolgens kort in op het feitelijke
gedrag van kabinet, parlement en ambtenaar: die groepen
die bij de besluitvorming over de overheidsuitgaven een
belangrijke rol spelen. Er is overigens nog een vierde en niet
minder belangrijke groep die daar min of meer doorheen
loopt, t.w. de belangengroepen. De invloed en de speelruimte van deze groepen is zo groot omdat in politieke besluitvormingsprocessen geen systematische en zorgvuldige
afweging pleegt plaats te vinden over de vraag of voor de
gevraagde collectieve voorzieningen de heffing dan wel de
prijs als bekostigingsmiddel de voorkeur verdient. In de praktijk vindt bekostiging veelal plaats door afwenteling op de
belasting- en premiebetaler, terwijl het veelal gaat om voorzieningen in het eigen groepsbelang die zich in veel gevallen
zeer wel zouden lenen voor financiering door middel van het
ESB 14-10-1981

vragen van een prijs aan de gebruiker. In het algemeen zijn
dus degenen die over een uitgave beslissen, degenen die van
de uitgave genieten en degenen die er voor betalen niet
dezelfde personen. De overheid beslist.de gebruiker genieten
de belastingbetaler betaalt. Deze splitsing is het aangrijpingspunt voor de belangengroepen die overigens, anders dan bij
voorbeeld in de Verenigde Staten, in Nederland dikwijls in
het halfduister opereren.
Alvorens op de hiervoor genoemde groepen in te gaan is
het van belang nog enkele specifiek Nederlandse, voor de
uitgavengroei relevante aspecten te noemen. Daar is op de
eerste plaats de door Goedhart genoemde ,,maatschappelijke
verslaving aan collectieve bekostigingswijzen . . . . . die een
ontwenningskuur moeilijk maakt….. 5). In de tweede plaats
is het aardgasoptimisme uit de jaren zestig een belangrijke
factor. Dat heeft tot potverteren geleid 6). Tevens is van
belang de extreme mate waarin in ons land indexatie is toegepast. Een volgende voor Nederland specifieke factor is de
publieke ongevoeligheid voor de omvang van het financie-

* Directeur van De Nationale Investeringsbank NV.
1) Th. A. Stevers, Na Prinsjesdag in de Volkskrant, Leiden, 1979.
2) In het hier volgende staan overigens niet dezelfde groepen centraal
maar zal het gaan over kabinet, parlement en ambtenaar met daar
door- en overheen de pressiegroepen.
3) Zie b.v. Th. A. J. Meys, Besluitvorming bij de overheid, in: Beslissen in het ongewisse, SMO-boek 18, 1981, biz. 41 t/m 52; L. Koopmans, Th. A. J. Meys en C. Oort, Herziening van besluitvormingsprocedures, in: Beheersing van de overheidsuitgaven, Prof. Mr. B. M.
Teldersstichting, nr. 41, biz. 15 t/m 26 en Th. A. J. Meys, Beheersing
van en controle op overheidsuitgaven, in: Duel en dans om de
miljardenbalans, Accountantsdag 1980, Amsterdam, 1980, biz. 31
t/m 42.

4) Zie daarvoor (kort) de bijdrage in Beheersing van de overheidsuitgaven.
5) C. Goedhart, Scheefgroei, ombuigingen en profijtbeginsel, in:
Beheersing van de overheidsuitgaven, Prof. Mr. B. M. Teldersstichting, nr. 41, biz. 35 t/m 44, eerder in Inkomensverdelingenopenbare
Jinancien: opstellen voor Jan Pen, 1981.
6) Hoewel voor 1982 nu tenminste een deel van de extra aardgasopbrengsten voor het bedrijfsleven gereserveerd is, blijft ook nu dat
beeld van potverteren overheersend.
1009

ringstekort, die ons land bij voorbeeld duidelijk doet verschil-

het gedrag van kabinet, parlement en ambtenaar. Het gedrag

len van West-Duitsland en de Verenigde Staten.
Ten slotte is er het fenomeen dat door alle hiervoor

van die drie groepen gezamenlijk is m.i. in belangrijke mate
de verklaring voor de groeiverslaving waarin wij zijn terecht-

genoemde factoren heenspeelt en dat aangegeven kan worden
met groeiverslaving. In ons hele systeem van uitgaven en de

gekomen en daarmede’ voor de huidige stand van het

besluitvorming daaromtrent blijken wij ons afhankelijk te
hebben gemaakt van een belangrijke positieve groei van het

nationaal inkomen. Voor een deel is dat waarschijnlijk het
gevolg van het uit de methodiek van het structurele
begrotingsbeleid bekende werken met een trendmatige groei
waarop uitgaven en inkomsten worden afgestemd. Daarbij
zijn we enerzijds zozeer aan een hoge groei gewend geraakt en
is anderzijds in de belangrijke uitgavencategorieen een zoda-

nige autonome groei ingebouwd dat wij ons zelf daarmee
klem hebben gezet. Door de gewenning aan de groei is de
beheersing van de uitgaven buitengewoon gecompliceerd
geworden. Immers, ,,niet alleen het resultaat van bestuur,

beleid, regelgeving etc. was en is in verregaande mate georienteerd op groei, maar ook het gebruikte besturingsinstrumentarium, het karakter van de o’rganisatorische relaties en

zelfs het bestaande samenstel van organisaties zijndiepgaand
be’invloed door het ontstaan van permanente groei” 7). In ‘t
Veld spreekt in dit verband van ,,vergroeid zijn met de groei”
en van ,,de verzorgingsstaat (die) dank zij de groei lang als een
supergoochelaar heeft kunnen optreden, daarbij de vaalheid
van het kleed der geschiedenis bedekkend. Met de komst van

de economische stagnatie zijn de schijnwerpers gedoofd en is
het gewone licht weer aangegaan” 8). In dit verband is het
niet minder dan onthutsend te noemen hetgeen door Wellink

recentelijk is gememoreerd. Volgens hem is in de periode
1974 tot 1981 het begrotingsbeleid gebaseerd geweest op een
trendmatige groei van het nationale inkomen van —gecumuleerd — bijna 30%, terwijl de feitelijke groei in die periode in
totaal slechts rond 5% heeft bedragen 9).
Toegespitst op de ontwikkeling van de sociale zekerheid en
met name op de factoren die voor de groeiverslaving verantwoordelijk zijn, is het recente interview met de zo pas afgetreden minister van Sociale Taken buitengewoon openhartig en
verhelderend. Het interview heeft helaas te weinig aandacht
getrokken. Albeda stelt:
,,In Nederland zijn wij met het ontwikkelen van de sociale zekerheid
verder gegaan dan andere landen. De oorzaak vandie ontwikkeling is,
denk ik, de combinatie van de unieke economische groei en ons

politieke partijenstelsel. Ik heb wel eens de indruk dat de tweegrootste
volkspartijen in ons land, de Partij van de Arbeid en de ChristenDemocratie — en eigenlijk ook de VVD — elkaar gingen
beconcurreren om de titel van de meest progressieve partij. In
Nederland hebben wij niet deconstellatiegehad waarbij een partij zich
inzette voor de sociale zekerheid en de andere zich uiterst kritisch daar

tegenover opstelde. In Nederland bestaat veel meer het beeld van twee,
misschien drie partijendie tegen elkaar opboden. Je ziet dan ook dat de
ontwikkeling van de sociale zekerheid niet merkbaar werd gehinderd
door een centrum rechtse regeringscombinatie. Integendeel, zowel
centrum-links als centrum-rechts zijn doorgegaan met perfectione-

ring van de sociale zekerheid. Dat heeft ertoe geleid dat in de loop van
de jaren zestig en zeventig de gedachte is ontstaan dat het eigenlijk
hoort zoals het gaat, dat het bestaande stelsel een fatsoenlijk stelsel is;
vanzelfsprekendheden die geen uitgangspunt zijn voor verdere
discussie”….. ,,Men washeteigenlijkallemaalzovreselijkmetelkaar
eens dat de vraag naar rechtvaardigheid van het stelsel zelf geen
politiek onderwerp meer was; de politieke discussie werd door een
technische discussie vervangen”.

en vervolgens:
,,Bij de realisering van een op zich zelf rechtvaardig beleid is
onyoldoende gekeken naar doelmatigheid. Neem ons stelsel van
sociale zekerheid; dat zit zo in elkaar dat bij een 0-groei van de
economic het bedrag aan uitkeringen met 3%groeit. Een gek gegeven
eigenlijk als je beseft dat de kosten van de sociale zekerheid ongeveer

niveau van de overheidsuitgaven met het daarbij behorende
te hoge financieringstekort.

Kabinet, parlement, ambtenaar 11)
Het kabinet
Kabinetten in ons land zijn altijd coalities van partijen met
verschillende opvattingen en belangen en daarbinnen coalities van personen, die het evenmin op voorhand onderling
eens zijn, elk hun eigen belangen en verantwoordelijkheden

hebben en die te maken hebben met opvattingen vanfracties
en politieke partijen in het parlement, kamercommissies,

belangengroepen en ambtenaren. De recente kabinetsformatie heeft dat weer eens in een ongewone helderheid voor het
voetlicht gebracht. In theorie is het eerste en elementaire
streven van de coalitie het voortbestaan ervan. Dit betekent
dat het streven gericht is op het tot een minimum beperken
van conflicten tussen coalitiegenoten.
Deze centrale gedragsveronderstelling leidt tot het
bekende non-interventiegedrag in kabinetten. Sectorministers zijn er primair op uit de doelstellingen op hun eigen
vakgebied te realiseren. Vakministers denken sectorcentrisch. Deze eenzijdige belangenbehartiging wordt
mogelijk gemaakt door de afwezigheid van een rechtstreekse
relatie tussen de voordelen van overheidsactiviteiten en de
kosten die ermee gemoeid zijn. Er ontbreekt bij de ,,spending
departments” een mechanisme dat tot soberheid dwingt. Alleen de minister van Financien staat in hun ogen voor de taak
de aanvaardbaarheid van het totaal van de uitgaven te bewaken. Kenmerkend voor het gedrag van de vakministers is dat
zij elkaar niet bestrijden 12). Wel letten zij scherp op elkaar in
die zin dat zij niet meer dan ,,hun evenredig aandeel” leveren
in de door de minister van Financien gevraagde bezuinigingen. Dat lijkt een doorbreking van het non-interventiebeginsel maar is het in feite niet. Er moeten procedurele ,,trucs”
worden uitgehaald om dit te doorbreken. De zogenoemde
,,biechtstoelprocedure” is daar een voorbeeld van.
Het streven naar conflictminimalisatie verklaart grotendeels ook de incrementalistische benaderingswijze in de
begrotingsvoorbereiding die gekenmerkt wordt doorde concentratie op mutaties t.o.v. de vorige begroting. Daarmede
wordt voorkomen dat de verschillende overheidsactiviteiten
integraal ter discussie worden gesteld 13). In dit beginsel moet
tevens de verklaring gevonden worden voor de weerzin die in
het algemeen in politieke kring bestaat tegen duidelijke keuzen en tegen expliciete en operationele formuleringen van
doeleinden en middelen. Het stellen van prioriteiten en de
daaraan ten grondslag liggende fundamentele afweging staan
lijnrecht tegenover de evenredigheidsconceptie die uit de conflictminimalisatie voortvloeit. De meest significante trek van
het budgettaire gedrag van kabinetten lijkt dan ook het vermijden van fundamentele keuzen.
7) Zie R. J. in ‘t Veld, Hedendaags besturen: van goochelen tot
hervorming, in: Beslissen inhet ongewisse, SMO-boek 18, 1981, biz.
26 t/m 40; zie ook R. J. in ‘t Veld, Spanningsvelden rondom de
bestuurder, Openingsrede congres Vereniging Bestuurskunde, 1980,
Alphena/dRijn, 1981.
8) Beslissen in het ongewisse, biz. 26.
9) A. H. E. M. Wellink, Enkele beschouwingen over de algemene

een derde uitmaken van het nationale inkomen. . . Wij hebben een

economische situatie en de gevolgen daarvan voor de lagere publiek-

systeem gecreeerd dat een blijvende hoge economische groei
veronderstelt en daar zijn onrechtvaardigheden in geslopen”. Er is in
feite sprake van ,,verslaving aan economische groei” 10).

gemeesters van Arka. 2 September 1981.

Albeda constateert vervolgens dat er in Nederland sprake
is van een ,,soft society”, waarin de doelmatigheid het onderspit heeft moeten delven. Het is teleurstellend dat deze wijsheid nu pas is doorgebroken. Het verschijnsel past overigens
uitstekend in de in het volgende aangedragen verklaring voor
1010

rechtelijke lichamen, rede voor het Beroepsverband Katholieke Bur-

10) Interview met dr. W. Albeda, Haagse Post, ISjuli 1981,biz. 12.
11) Koopmans, MeysenOort, op. cit., biz. 17 t/m 26.
12) L. van der Geest spreekt in dit verband zelfs van ,,in strijd met de
Haagse zeden”, zie De steen der wijzen, ESB, I6september 1981, biz.
885.
13) Voor een heldere beschrijving van de bezwaren tegen de incrementale benadering zie P. Boorsma, Naar de versoberingsstaat; rooien en snoeien in de verzorgingsstaat, 1980.

Het parlement
Het budgettaire gedrag van het parlement lijkt te worden
beheerst door de dominerende rol van de vaste commissies.
Die commissies zijn samengesteld uit sectorspecialisten, die
veelal erg gevoelig zijn voor verlangens van belangengroepen.
Daarmede zijn dwars door partijgroeperingen heen specialistenconcentraties ontstaan. De sectordeskundigen — soms
zelfs afkomstig uit belangengroepen — zijn het ondanks
politieke kleurverschillen meestal met elkaar eens. Zij zijn
pleitbezorgers tegenover een minister die toch al (van nature
zou men haast zeggen) geneigd is zijn vakgebied zo ruim
mogelijk te verzorgen. Overigens geldt voor het gedrag tussen
die commissies evenzeer een non-interventiebeginsel. Binnen
de fracties geldt in feite hetzelfde beeld 14).

De ambtenaar
De ambtelijke dienst is voor haar functioneren geheel
afhankelijk van het budget dat zij jaarlijks door het kabinet en
parlement krijgt toegewezen. Aan de andere kant beschiktdie
dienst over de professionele expertise en de noodzakelijke

informatie die nodig is voor het voorbrengen van de door het
kabinet en parlement gewenste overheidsgoederen en dienstenvoorlichting. Daarmede ontstaat een wederzijdse afhan-

kelijkheid. De centrale veronderstelling inzake het gedrag
van de ambtelijke dienst en haar onderdelen is dat deze
ernaar streven hun budget te maximaliseren. De achterliggende motivatie kan overigens zeer complex zijn en zelfs min
of meer onbewust. Daarbij is het engagement van de dienst
met een bepaalde beleidssector soms erg groot. Dit wordt in
de hand gewerkt door de toenemende segmentering en secto-

risering in de maatschappij en in het overheidsapparaat.
De enige tegendruk tegen deze welhaast georganiseerde
opwaartse pressie op de uitgaven moet komen van de minister van Financien en zijn medewerkers. In de praktijk is die
om tal van redenen onvoldoende gebleken tegen deze
overmacht. Om dit te veranderen zijn wijzigingen in het
besluitvormingsproces en in de begrotingsinstrumenten
noodzakelijk, ten einde die fundamentele drijfveren van
conflictminimalisatie, non-interventie en sectorspecialisatie
te doorbreken.
Daarbij moet nu reeds worden aangetekend dat het uiteindelijk toch en kwestie van ,,echt willen” of van ,,moeten,
door de omstandigheden afgedwongen” blijft. Alle hier vol-

der uitgaven. Een zodanige norm dient uiteraard macro-

economisch te worden gefundeerd. Wie ervan kennisneemt
dat in de Miljoenennota 1981 een financieringstekort voor
1981 van 5,25% van het nationale inkomen werd aangegeven,
dat het aanvaardbare structurele tekort op 4% werd verondersteld, dat bij 6% de noodrem zou moeten gaan werken, dat

het financieringstekort 1981 nu op 7,75% wordt geraamd en
zelfs nog wel tot 8% kan oplopen en dat met veel moeite en
pijn, ondanks de extra aardgasinkomsten van ca. 2% van het

nationaal inkomen, het financieringstekort 1982 op 6,5%
wordt geraamd, d.w.z. nog ruim 1% hoger dan dat voor 1981
in de Miljoenennota 1981, die moet constateren dat wanneer
er al niet van onbeheersbaarheid sprake is, er in ieder geval
van normloosheid moet worden gesproken.
Het probleem dat zich voordoet bij het stellen van een
norm, is dat daaraan vervolgens ook zo spoedig en zo veel
mogelijk voldaan moet worden. In de huidige situatie zou dat
een extra aanpassing van de uitgaven met 2,5% van het
nationale inkomen, d.w.z. met ca. f. 8 mrd. boven de f. 4,5
mrd. vergen, hetgeen praktisch een stabilisatie op het niveau
van 1981 zou betekenen. Zo’n aanpassing ineens zou vanzelfsprekend zeer grote negatieve macro-economische repercussies hebben, zodanig dat zelfs De Nederlandsche Bank daar
niet op aandringt. Wanneer anderzijds jaar in jaar uit gesteld
wordt dat het tekort te hoog is en terug moet naar het
structureel aanvaardbare niveau, terwijl het feitelijke financieringstekort daar steeds verder van afwijkt, wordt de betekenis van zo’n norm systematisch ondermijnd, zo niet
lachwekkend.
Naast de aanpassing van het niveau van de uitgaven aan de
structurele norm dient een beheerste ontwikkeling van de
uitgaven te worden gewaarborgd. Daartoe is het noodzakelijk een eenvoudige en duidelijke norm te aanvaarden. Bij
voorbeeld een uitgavengroei gelijk aan de structurele groei
van het nationale inkomen. Tevens dient dan nog een spelre-

gel te worden afgesproken die noodzaakt tot afweging binnen
een departementale begroting en die een begrenzing legt aan
het aandeel van de uitgaven van een departement in het totaal
van de uitgaven. Het spreekt overigens welhaast voor zich dat
hetdaarbij — i.h.b. opgrond vandeervaringen — noodzakelijk is om bij de raming van de groei van het nationaal
inkomen en van de daarop gebaseerde ontvangsten aan de
krappe kant te gaan zitten. Voor eventuele echte meevallers is
gemakkelijk een bestemming te vinden. Veiligheidsmarges

moeten dus worden ingebouwd 16). Een stap verder gaat het

gende aanbevelingen hebben immers alleen zin wanneer men

expliciet mikken op een reserve. Zowel in verband met de weg

met name in politicis doordrongen is van de noodzaak orde
op zaken te stellen. De beschikbaarheid van goede procedures en instrumenten kan dat niet oplossen, maar overigens
wel vergemakkelijken. Tevens kan vanuit deze optiek de
afwezigheid van de groei (of zeer geringe groei) een heilzaam

die nog is af te leggen naar het aanvaardbare tekort als

schokeffect hebben.

vanwege de geringe discipline op dit moment is dat een

aanpak die voorbij de horizon van de realiseerbaarheid op
korte termijn lijkt te liggen. Nauw verband met de te ramen
groei houdt het al of niet inboeken van de zogenoemde
inverdieneffecten. Ook daarvoor zou moeten gelden dat die

Aanbevelingen

Een probleem bij de vele ,,oplossingen”, voorstellen voor
verbetering, nieuwe procedures enz. die in het verleden zijn

gedaan, is dat zij veelal niet direct aangrijpen bij de drijfveren
die in werkelijkheid het budgettaire gedrag van de bij de
besluitvorming betrokkenen bepalen. Dit probleem kan alleen worden opgelost door het invoeren van harde budgettaire spelregels en door de ,,pro spending bias” van de

sectorminister de kop in te drukken, waarbij het onontkoombaar is de positie van de minister van Financien te versterken.

In het al genoemde geschrift van de Teldersstichting
hebben Koopmans, Oort en ik een aantal aanbevelingen

14) Voor een erkenning van een en ander uit de parlementaire hoek:

,,Ik denk dat de financie’le belangstelling voor een wat gezond financieel beleid ongeveer in de verhouding ligt dat 10 kamerleden dat
inderdaad wel zouden willen, 2 het niet weten en 88 zich er niet voor

interesseren”, aldus drs. M. J. van Rooyen in een discussie op de
Accountantsdag 1980, Duel en dans om de miljardenbalans, biz. 52.
(Ik zou de verdeling over de 2 en 88 overigens anders aanbrengen, Th.

A. J. M.) en ,,Ik denk dat men moet zeggen dat de gemiddelde
omloopsnelheid van politici kort is en daarnaast de faalangst om leed

toe te brengen inderdaad ook zo groot is dat wij ons met korte
termijnleuzen tevreden zouden moeten stellen, hoewel dat niet verstandig is”.
15) Hans van den Doel, Democratic via referendum?, Economisch

Dagblad,24jum 1981. Ons voorstel voor een kernkabinetwordtdoor
Van den Doel gelezen als een voorstel tot het permanent maken van

geformuleerd die ik hieronder kort zal samenvatten. Die
aanbevelingen zijn met gemengd enthousiasme ontvangen.

de ,,biechtstoelprocedure”. Dat is onjuist, hetgeen zelfs bij oppervlakkige lezing van de tekst blijkt. Volgens Van den Doel volgt uit

Hier en daar zelfs bekritiseerd, maar dat berustte helaas op

onze aanbevelingen logisch het referendum. Mij ontgaat die conclu-

slecht lezen 15).
De eerste en meest fundamentele spelregel is het afspreken
van een norm voor de toelaatbare ontwikkeling van het totaal
ESB 14-10-1981

sie, waarbij ik tevens niet zie dat dit instrument een (operationele )
oplossing biedt.
16) Zie b.v. L. van der Geest, Versleten remmen, ESB, 8 juni 1981,
biz. 641.

1011

eerst moeten worden gerealiseerd alvorens ze op voorhand-af

,,De Nederlandse politieke cultuur heeft altijd de gelijkwaardigheid

te boeken om het plaatje sluitend te maken. Enopnieuwgeldt
dat men mans genoeg is om zodra die effecten zich voordoen

van de ministers beklemtoond, de premier daarbij inbegrepen. De

ze te gebruiken 17). Scheerder duidt dit fenomeen wat ver-

houdelijke bevoegdheden krijge’n op de beleidsterreinen van anderen.
Zodanige verschillen kunnen leiden tot onderbelichting van problemen en tot schade aan de teamgeest en staan op gespannen voet met
ons staatsrecht. De portefeuille-indeling tussen coalitiegenoten zou

warrend met ,,conjuncturele financiering” aan, waarvan hij
overigens terecht stelt dat de term een ,,schijn van soliditeit
geeft aan een ongedekte wissel op de toekomst 18).

Een tweede aanbeveling betreft de instelling van eenfinancieelkemkabinet. Om beleidsverantwoordlijkheid en de verantwoordelijkheid voor de financiele consequenties dichter

bij elkaar te brengen, is het noodzakelijk om de besluitvormende groep drastisch te beperken. Voor het financieeleconomisch beleid is het noodzakelijk tot de instelling van
een financieel kernkabinet bestaande uit de ministerpresident, de minister van Financien en de vice-ministerpresident(en) te komen. Beslissingen over het toelaatbare
financieringstekort, over de norm voor het uitgaventotaal

(rijksuitgaven en sociale-verzekeringsuitgaven) en over
belangrijke verschuivingen binnen de collectieve sector zouden op voorstel van de minister van Financien door dit

financieel kernkabinet moeten worden genomen en maatgevend moeten zijn voor de andere bewindslieden bij de opstelling van hun begrotingen c.q. beleidsuitvoering. De facto
wordt er daarmede binnen het kabinet een hierarchic geschapen. Die is niet alleen onvermijdelijk maar voor het beheersen
van de uitgaven ook noodzakelijk.
Bij de kabinetsformatie moet een belangrijke rol voor het
(potentiele) financiele kernkabinet zijn weggelegd. De opstelling van het programma inclusief de verdeling van de begrotingsruimte over de hoofdstukken moet door zo’n
kernkabinet geschieden. Pas daarna worden de ministers
gezocht die bereid zijn op basis van dit programma en de
daarvoor ingedachte ruimte aan het kabinet deel te nemen.
De bewegingsvrijheid van de sectorministers wordt daarmede dus niet onbelangrijk beperkt. Ten einde overigens

staatsrechtelijke complicaties te ontgaan, ware in het
regeeraccoord expliciet op te nemen dat de sectorministers de
richtinggevende bevoegdheid van het financiele kernkabinet

erkennen.
In sommige readies op deze voorstellen klinkt enerzijds
een onderschrijving van de theoretische betekenis daarvan
door maar anderzijds vraagtekens t.a.v. de uitvoerbaarheid.
Het voorstel zou erop neerkomen ,,tegen een zieke zeggen dat

hij zich tot een arts moet wenden”. Maar die arts zal hem pijn
doen en de ziekte zelf doet dat maar een klein beetje. Wanneer

zal die zieke dan wel naar de dokter hollen? Als hij verschrikkelijke pijn krijgt, erger dan de dokter hem aan-kan doen 19).
Deze typering is ongetwijfeld juist en toepasselij k. Wie de gang
van zaken rond de kabinetsformatie heeft proberen te volgen,
kan zich aan die indruk ook niet onttrekken. Aan de andere
kant gloort er ook hoop, zij het vanuit een donkere hoek.
Immers, wanneer de situatie dreigt te ontstaan waarin er, om

het in de woorden van dr. Le Blanc in een voordracht op de
derde dinsdag voor Van Lanschot bankiers te zeggen, ,,geleend moet worden om de rente op de leningen te kunnen
betalen” breekt wellicht zowel wijsheid als de bereidheid
door om orde op zaken te stellen.

Alvorens verdere aanbevelingen worden besproken, moet
kort stilgestaan worden bij de voorstellen van de CommissieVonhoff 20), voor zover die betrekking hebben op ons onderwerp. In het inmiddels bekende rapport Elk kent de loan die
derwaart gaat 21), wordt in hoofdstuk 5 (De organisatie van

de rijksdienst) daaromtrent het een en ander opgemerkt. De
voorstellen van de Commissie-Vonhoff ter zake bieden m.i.

geen oplossing, integendeel, in feite is er van een verzwakking
van de positie van de minister van Financien sprake. Ondanks het feit dat ,,samenhang, afweging en flexibiliteit” de
drie toetsstenen zijn die de Commissie zegt te hanteren, wordt
een ingewikkelde structuur voorgesteld die geen recht doet
aan de noodzakelijke versterking van de positie van de minister van Financien. De Commissie wijst — bijkans op voorhand — een kernkabinet af. De argumentatie daarvoor
maakt weinig indruk:
1012

Commissie is ook van mening dat er geen eerste- en tweederangs
ministersposten mogen ontstaan, waarbij bepaalde ministers in-

aanzienlijk gecompliceerder worden”.

De Commissie vervolgt zelf:
,,Deze stellingname heeft belangrijke gevolgen. De Commissie wijst
hiermee namelijk het ontstaan van een kernkabinet af. De ministerpresident en coordinerende ministers krijgen wel een speciale
verantwoordelijkheid voor het tot stand brengen van een samen-

hangend beleid” 22).

De opstelling van de Commissie lijkt niet consistent.
Immers, de Commissie adviseert tot de instelling van integrerende ministers en daarnaast tot coordinerende ministers.
Materieel betekent dat een doorbreking van de gelijkwaardigheid van de ministers en het ontstaan van eerste- en tweederangs ministers. Dat een onderscheid binnen de ministerraad kan leiden tot schade aan de teamgeest is een argument
dat in het geheel niet aanspreekt, gegeven het — althans wat
betreft de verantwoordelijkheid voor de financiele aanvaardbaarheid van het totaalbeeld — ontbreken van zo’n teamgeest. De Commissie lijkt zich er onvoldoende rekenschap
van te geven hoe e.e.a. zich binnen het kabinet in feite

afspeelt. Dat de portefeuilleverdeling tussen de coalitiepartners aanzienlijk gecompliceerder zou worden, kan, als het
al zo is, toch moeilij k als een sterk argument tegen voorstellen
gericht op een verbetering van besluitvorming rond de
begroting en de financiele beheersbaarheid daarvan worden
gezien.
In de voorstellen zelf ontdek ik geen verbeterd en opera-

tioneel systeem. Naast de minister-president krijgen vijf
integrerende ministers een plaats. Geen daarvan is de
minister van Financien. De Commissie beargumenteert dit
als volgt: ,,Dan kan immers een conflict ontstaan tussen de
brede algemene functies die hij in het kabinet moet vervullen
en een specifieke functie -op een van de hoofddeelgebieden”.
Wel magde minister van Financien, ,,vee\\uld\galsdeelnemer
(curs. Th. A. J. M.) aan het beraad van de minister-president,
de vice-minister-president en de vijf integrerende ministers
aanwezig ( . . . . . ) zijn” 23). De minister van Financien brengt

het niet verder dan coordinerend minister in de voorstellen
van de Commissie-Vonhoff.

Mijn conclusie is dat vanuit het oogpunt van de
beheersbaarheid van de begroting de Commissie op
onduidelijke gronden (impliciet) onze aanbevelingen afwijst
en geen verbeteringen introduceert. De voorstellen betekenen
een verzwakking van de positie van de minister van
Financien. Met de integrerende ministers wordt er in feite een
extra belangengroep ge’introduceerd.

Wij vervolgen onze aanbevelingen met een voorstel tot
doorbreking van de ,,pro spending bias” van de vaste kamercommissies. Daartoe dient de ABC-commissie (de algemene begrotingscommissie) weer in het leven geroepen te
worden. Deze commissie, bestaande uit de fractievoorzitiers

17) Zie ook L. van der Geest, De steen der wijzen, ESB, 16 September
1981, biz. 885: ,,In voorgaande jaren is ruimschoots op inverdieneffecten gespeculeerd, maar ze zijn nooit-gerealiseerd. De ervaring

heeft geleerd, dat de beer beter eerst kan worden geschoten voordat
de huid wordt verkocht”.

18) R. Scheerder, Grote kans op tekort van 10% tegen eind 1982,
Binnenlands Bestuur, 18 September 1981, biz. 4.
19) Zie bij voorbeeld Jan Salomons, Begrotingsnormen en sterke
minister om financiele chaos uit te bannen, Economisch Dagblad, 22
juli 1981.
20) Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst.

21) Rapport nr. 3 van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst,
Den Haag.december 1980.

22) Idem, biz. 140.
23) Idem, biz. 141.

en de financiele deskundigen, zou het voorgestelde totaal en
de verdeling van de overheidsuitgaven moeten beoordelen en
fiatteren. Bij eventuele gewenste afwijkingen zal de ABCcommissie expliciet moeten aangeven hoe die moeten worden
gedekt of waarvoordie ruimte kan worden aangewend. Daarmee wordt zowel voor het totaal als voor de verdeling de

noodzaak tot afweging duidelijk gemaakt en wordt een halt
toegeroepen aan het ongeremd pleiten voor meer uitgaven.
De behandeling van de afzonderlijke begroting zal zich ver-

volgens binnen dat kader moeten afspelen.
Bij de ambtelijke dienst ten slotte zou de nu bestaande
,,enge” belangenbehartiging doorbroken kunnen worden
door constructies als die van een ,,civil service” in GrootBrittannie waarbij er vanuit een centraal punt met name voor
de sleutelposten op de verschillende departementen regelmatig functiewisselingen worden gei’nstigeerd. Met een dergelijk
systeem kan ,,ingroeiing” met het ,,eigen” departement worden verminderd.
Los daarvan dient het ambtelijk apparaat ten behoeve van
de minister van Financien te worden versterkt. Dat betreft in

het bijzonder de Inspectie Rijksfmancien (IRF) die zich met
de doelmatigheidstoets vooraf en de Centrale Accountantsdienst (CAD) die zich met de controle achteraf moeten bezig-

houden. Daarbij zal de COBA kunnen worden opgeheven en
het secretariaat daarvan aan de IRF moeten worden toege-

voegd.
Binnen dit op grond van deze aanbevelingen dan aangepaste institutionele kader krijgen vervolgens zowel nieuwe als
oude begrotingstechnieken een nieuwe kans die gericht is op
het tot stand brengen van rationele en efficiente keuzebeslissingen. De meerjarenramingen zullen daarbij zodanigaangepast moeten worden dat zij hun neerwaartse flexibiliteit
verliezen. Alle uitgavenvoorstellen zullen tevens beleidsanalytisch moeten worden beargumenteerd, waarbij de doelstelling(en) duidelijk moet(en) worden gemaakt, en tevens moet
worden aangegeven waarom een overheidsprogramma daarvoor de meest aangewezen weg is en in hoeverre het mogelijk

is degenen die van het betreffende programma profiteren een
bijdrage in de kosten te laten leveren.
Ten slotte zal de heroverwegingsprocedure een permanente
activiteit moeten worden waarbij externe deskundigen onder
leiding van het Ministerie van Financien moeten worden

ingeschakeld en de controleresultaten van de CAD en de
Algemene Rekenkamer systematise!! betrokken worden.

Tegen de achtergrond van deze aanbevelingen zal in het
volgende een beoordeling worden gegeven van hoofdstuk 4
van de Miljoenennota 1982, dat getiteld is „ De voorbereiding
en de beheersing van de begroting”.

Miljoenennota 1982: ,,de voorbereiding en de beheersing van
de begroting”.
Hoofdstuk 4 van de Miljoenennota is buitengewoon helder
en behandelt met grote openhartigheid een aantal fundamentele problemen die zich tot op heden in de voorbereiding en de

beheersing van de begroting voordoen.

Met betrekking tot de normering van de begroting wordt
nog eens onderstreept hetgeen in de Miljoenennota 1981 reeds
uitvoerig was geschreven over de — helaas — verloren
gegane betekenis van het trendmatige begrotingsbeleid voor

de begrotingsvoorbereiding. Daarvoor in de plaats kwam
(de raming van) het feitelijkefinancieringstekortop kasbasis.
Terecht wordt op een aantal bezwaren van deze laatste
methodiek gewezen. Echter, anders dan in de Miljoenennota
1981 was ,,beloofd”, is helaas bij de voorbereiding van de
begroting 1982 toch weer niet het trendmatige kader de basis
geweest. Tevens werd opnieuw afgezien van het in de Miljoenennota 1981 geformuleerde voornemen bij de uitvoering van
de begroting 1981 de spelregels van het stringente begrotingsbeleid weer volledig toe te passen. Als verklaring wordt aangevoerd de sterk tegenvallende ontwikkeling van het
financieringstekort. Dat is als zodanigeen gevaarlijke verklaring zeker wanneer het resultaat voor 1982 toch weer een
aanmerkelijk hogere tekortraming voor 1982 laat zien dan in
de Miljoenennota 1981 voor 1981 werd geraamd.
Wanneer gewacht wordt met het terugkeren naar een
goede begrotingsnormering totdat het feitelijke financieringstekort het structureel aanvaardbare dichter is genaderd, is het
gevaar groot dat de nog resterende begrotingsdiscipline is
verdwenen. Zo’n aanpak maakt tevens grote kans ^elfdefeating” te zijn.
Positief beoordeeld moet worden dat er op een aantal
punten wel al gedeeltelijk gewerkt is met trendmatige uitgangspunten. Op basis daarvan zijn ook streefcijfers opge-

steld. In hoeverre dat echter van betekenis is geweest bij de
concrete invulling van de begroting 1982 wordt niet duidelijk
omdat de uiteindelijke vaststelling van de ombuigingstaakstelling van f. 4,5 mrd. in juli heeft plaatsgevonden op basis

van de toen beschikbare actuele prognoses voor 1981 en 1982
24). Het resultaat van een en ander is hiervoor al
gememoreerd, te weten een tekort van 6,5%, dat in het licht

van het geraamde tekort voor 1981 van 7,75 a 8% een
verbetering is, maar ten opziehte van het geraamde tekort
voor 1981 in de Miljoenennota 1981 een verslechtering met
1,25%.
De hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van Wellink dat
in de periode 1974/1981 het begrotingsbeleid gebaseerd is
geweest op een trendmatige groei van het nationale inkomen
van — gecumuleerd — bijna 30% vergeleken met de feitelijke
groei in die periode van slechts rond 5% en zijn uitspraak dat
,,voor zover ik heb kunnen nagaan ( . . . . . ) het financieringstekort van de totale overheid in het lopende jaar (ad 8% van
het nationale inkomen) vermoedelijkhoger(ligt)dansinds het
ontstaan van het Koninkrijkin 1813ooit het geval is geweest”
25), maken wel duidelij k dat een verde r uitstel van het hanteren
van een strakke norm rampzalig is. De hiervoor geschetste
aanbevelingen hebben wat dit betreft alleen maar aan
actualiteit en dringendheid gewonnen.
In hoofdstuk 4 wordt vervolgens een aantal concrete mogelijkheden tot verbetering geschetst. Die betreffen o.a.:
a. een beperking van de rol van de meerjarenramingen ten
einde de neerwaartse flexibiliteit van de uitgaven te beperken;
b. mogelijkheden tot verdere beheersing van en controle op
het aangaan van verplichtingen;
c. nadere studie naar mogelijkheden tot verhoging van de
flexibiliteit van de uitgaven ook van uitgaven buiten de
rijks begroting;
d. het belang van een goede informatievoorziening.
Mogelijkheden a en b zijn bekende geluiden. Mogelijkheid
b is wezenlijk en vereist inderdaad hoge prioriteit met name
omdat — zoals verderop in hoofdstuk 4 wordt opgemerkt —

technieken als kasplafonds en dergelijke ,,geen blijvende

24) Miljoenennota 1982, biz. 44.
25) Wellink, op. cit., biz. 2.

ESB 14-10-1981

1013

oplossing voor de problemen (zijn) indien de verplichtingen
ongemoeid blijven” 26). In een rede op Prinsjesdag noemde

Le Blanc kasplafonds dan ook ,,symptoombestrijding” 27).

waarbij terecht (waarschijnlijk als understatement bedoeld)
wordt opgemerkt dat de indruk bestaat dat men nog onvoldoende is ingespeeld op de nieuwe wijze van ramen van de

Mogelijkheid d is zo mogelijk nog belangrijker. Dit wordt

uitgaven. Na zo’n jaar of vijf experimenteren zou men anders

helaas nog steeds, m.n. buiten het Ministerie van Financien,
onvoldoende onderkend. De financiele informatievoorzie-

verwachten en dus komt dan als vanzelf de presumptie van
onwil bij de departementen naar voren. Ten einde daarin toch

ning, i.h.b. het tijdig beschikbaar zijn van financiele gegevens
ten behoeve van de besluitvorming, laat in Nederland, zeker

verbeteringen aan te brengen, wordt het instrument van de
kasplafonds nader uitgediept en aangescherpt. Heel ,,vrien-

in vergelijking met andere Europese landen, te wensen over.
Het moet dan ook toegejuicht worden dat daarop in deze
Miljoenennota zo expliciet gewezen wordt.
Ook met betrekking tot de begrotingsprocedure wordt een
aantal verbeteringen geintroduceerd, die door Le Blanc de
,,hink-stap-sprong-procedure” werden gedoopt 28). Daarbij
wordt reeds aan het begin van het jaar voorafgaand aan het
begrotingsjaar een kwantitatief kader vastgesteld met een

delijk” merkt de Miljoenennota daarover op dat de waarde
van de kasplafonds ,,mede is gelegen in de opwekking van het
bewustwordingsproces ten aanzien van het belang van goede

gedrag van sectorministers en hun ambtenaren bepalen,
brengt echter met zich dat goede kasramingen alleen via
,,straffen” en ,,prikkels” kunnen worden gerealiseerd. Het

noodgedwongen voorlopig karakter. Zo wordt vroegtijdig

stringent toepassen van kasplafonds kan als zodanig dienen.

een ‘indicatie verkregen van de eventuele noodzakelijke
ombuigingen. Die aanpak staat of valt vanzelfsprekend met
de gekozen uitgangspunten van de trendmatige groei.
,,Het behoudend vaststellen van deze uitgangspunten,……
is zeker in de huidige omstandigheden van doorslaggevende
betekenis voor de zin van de eerste fase van de
begrotingsvoorbereiding” 29). De suggestie om nog wat
krapper te gaan zitten en bewust een reserve in te bouwen die
aangewend kan worden om tegenvallers op te vangen, lijkt
daarbij op het eerste gezicht verstandig. Zoiets lukt echter

Dit belangwekkende hoofdstuk van de Miljoenennota
overziende moet geconcludeerd worden dat onder leiding van
de nieuwe directeur-generaal van de rijksbegroting een aantal
belangrijke zaken met betrekking tot begrotingsvoorbereiding en -uitvoering wordt aangepakt. Het succes van deze
aanpak zal overigens in belangrijke mate worden bepaald
door de vraag in hoeverre de begrotingsdiscipline en (nauw
daarmee samenhangend) de positie van de minister van
Financien wordt versterkt. Is dat niet het geval dan zal het
met veel van de voorstellen gaan zoals met het structurele
begrotingsbeleid: met de mond beleden, maar in de praktijk

alleen maar wanneer de departementen ondanks hun kennis

niet of onvoldoende toegepast.

of het vermoeden van het bestaan van zo’n reserve, toch

Een toetssteen voor de realiseerbaarheid van een aantal
van de voorstellen kan ook gevonden worden in hetgeen bij
de begroting 1982 is toegepast. Immers, anders dan veelal
wordt gedacht, vergroot de demissionaire status van het kabinet, juist de mogelijkheid om alle losse einden eens goed aan
elkaar te knopen. In de slotparagraaf zal de Miljoenennota
1982 daarop beoordeeld worden.

Terecht wordt in de Miljoenennota daarover opgemerkt

kunnen worden gehouden de opgelegde ombuigingen te
concretiseren. En dat vereist een buitengewoon strakke
discipline en een zeer sterke positie van de minister van
Financien en zijn ambtelijk apparaat. Die is er vooralsnog
niet, maar zou bereikt kunnen worden door een financieel
kernkabinet.
Met betrekking tot de laatste fase van de begrotingsvoorbereiding, t.w. de parlementaire behandeling, worden voorstellen gedaan die lijken te sporen met de hiervoor geschetste
aanbevelingen. Het in de Miljoenennota opgenomen kader
zou bij de algemene beschouwingen, al dan niet na amendering, expliciet moeten worden aangenomen door het parle-

ment als kader waarbinnen de behandeling van de
ontwerpbegrotingen in principe zal moeten plaatsvinden.
Wanneer bepaalde wijzigingen met belangrijke financieeleconomische repercussies, die men bij de afzonderlijke begrotingsbehandeling zou willen aanbrengen, niet in dat kader

zouden passen zou het totaalkader weer expliciet aan de orde
moeten worden gesteld. Naar mijn mening is dit een uitste-

kend voorstel dat onmiddellijke invoering verdient. Daarbij
zou de hiervoor opnieuw geintroduceerde ABC-Commissie

een belangrijke rol moeten spelen.
In hoofdstuk 4 wordt vervolgens uitgebreid aandacht gegeven aan de heroverwegingsprocedure. Eenenandermaakteen
zeer deskundige en uitgewogen indruk waarbij ook expliciet
aan de mogelijkheid van het inschakelen van onafhankelijke
deskundigen of instituten wordt gedacht zij het dat dit nog
niet verder is dan het stadium ,,Het is te overwegen . . . 30).
Fase II van de heroverwegingsexcercities wordt daarmee
gestart zonder dat overigens goed duidelijk wordt hoe die fase
II zich verhoudt tot fase I. Daarvoor moet kennelijk kennisgenomen worden van het samenvattend eindrapport met
betrekking tot de heroverwegingen waarin ook concreet is
aangegeven welke oriderdelen van de begroting inde tweede
fase aan de orde komen 31). De betekenis van de gehele
heroverwegingsprocedure staat of valt overigens met het
gebruik dat door het nieuwe kabinet van de reeds nu bereikte
resultaten bij de op te stellen begroting zal worden gemaakt.
Hoofdstuk 4 wordt besloten met een uitvoerige beschrijving van beheersingsinstrumenten van de kasuitgaven tijdens
de uitvoering van de begroting. De weerbarstige problematiek
rond artikel 12 Comptabiliteitswet (de overloop) en rond de
raming van de buitenlijnse betalingen wordt helder geschetst

1014

kasramingen bij de departementen” 32).
De hiervoor gegeven omschrijving van de factoren die het

Miljoenennota 1982 en de begrotingsdiscipline
Ondanks het feit dat 1981 ,,een absoluut record op het
terrein van de budgettaire aanpassingen was” 33) (in de eerste

maanden van 1981 z.g. anticiperende maatregelen als verplichtingenstop, kasplafonds enz.; in maart 1981 een pakket
van neerwaartse beleidsaanpassingen ad f. 2,5 mrd. met versterkte doorwerking naar 1982; april 1981 eerste voorjaarsnota en juni de bijgestelde voorjaarsnota) is het resulterende
financieringstekort voor 1981 zodanig dat voor 1982 nog
weer f. 4,5 mrd. moet worden omgebogen. Na volledige
afboeking daarvan resulteert overigens nog een financieringstekort van 6,5%. Daarbij is een trendmatige groei van
1% van het nationaal inkomen verondersteld. Overigens is
ombuigen Van ca. f. 4,5 mrd. in de collectieve sector in een
jaar een nieuw record. Dat moge op zich zelf tot vreugde

stemmen, het doet evenwel bange vermoedens m.b.t. de
realiseerbaarheid daarvan ontstaan. Ombuigen is immers in

de praktijk nogal moeilijk gebleken 34).

26) Miljoenennota 1982, biz. 53.
27) Dr. L. J. C. M. le Blanc, Miljoennota 1982, rede voor F. van
Lanschot bankiers, 15 September 1981.
28) Idem, biz. 3.

29) Miljoenennota 1982, biz. 46.
30) Idem, biz. 50.

31) Heroverwegingen, samenvattend eindrapport: Rijksbegroting,

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16625, nr. 2.
32) Miljoenennota 1982, biz. 55.
33) Le Blanc, op. cit., biz. 2.
34) Voor een overzicht daarvan zie Th. A. J. Meys en G. Zalm,
Overheidshuishouding en volkshuishouding op de drempel van de
tachtiger jaren, in: G. M. J. Veldkamp (red.), De economie en het

sociale zekerheidsbeleid, Deventer 1980, biz. 23.

Naast de f. 4,5 mrd. blijkt nog ca. f. 0,5 mrd. nodig te zijn

Slechts 60% van de benodigde uitgavenombuigingen op

aan ombuigingen ter compensatie van de zogenoemde ,,addi-

de begroting in enge zin wordt aldus concreet gemaakt. Maar

tionele problematiek 1982″ die o.a. bestaat uit — naar ik
begrijp —:
— niet doorgevoerde ombuigingen op het terrein van de
sociale zekerheid, gezondheidszorg en arbeidsvoorwaarden voor de collectieve sector;
— hogere uitgaven van het rijk; waar tegenover
— hogere niet-belastingmiddelen staan van ca. f. 300 mln.

daarmee is het verhaal helaas niet af. Want er lag nog een
,,vuiltje” van een f. 0,5 mrd. uit de bijgestelde voorjaarsnota.
Die moet ook nog concreet gemaakt worden, maar was voorlopig in mindering gebracht op de aanvullende post voor
loon- en prijsbijstelling over 1982. Blijkensde Miljoenennota
zal over de verdeling daarvan over de begrotingshoofdstukken (zelfs die is nog niet aangegeven) en de concrete invulling
daarvan in het najaar worden beslist.
Vervolgens rijst de vraag hoeveel van de toegedachte

Van de te vinden f. 5 mrd. moet f. 1.140 mln. binnen de
rijksbegroting in enge zin gevonden worden waarvan overigens ruim f. 330 mln. aan niet-belastingmiddelen. Wanneer de
hardheid van de invulling van de resterende krappe f. 800
mln. op de rijksbegroting in enge zin, symptomatisch zou zijn
voor het totaal van de ombuigingen, dan staat het er slecht
voor. Dan zal ook hetgeen in hoofstuk 4 wordt voorgesteld,
grotendeels theorie blijken te zijn. De geloofwaardigheid van
een en ander wordt door de toepassing voor de begroting
1982 niet bevorderd. Ondanks de beschikbaarheid van reeksen van ombuigingsmogelijkheden als resultaat van de heroverwegingsprocedure (tot in totaal zelfs f. 25 mrd., zie biz.

gen op de begroting:
— uit de voorjaarsnota
f. 403 mln.
— uit de bijgestelde voorjaarsnota van
f. 24 mln.
— volgens de Miljoenennota 1982 nog eens extra f. 216 mln.

48/49 van de Miljoenennota), wordt van de kleine f. 800 mln.

en Ruimtelijke Ordening iets gedaan te zijn dat als ,,dood-

die rechtstreeks op de begroting gevonden moet worden
slechts f. 430 mln. (concreet) ingevuld. Laconiek wordt in de
Miljoenennota meegedeeld: ,,Voorhands is derhalve vol-

zonde” moet worden bestempeld in het kader van de spelregels van het begrotingsbeleid. Wat is namelijk gebeurd?
Vijfduizend woningen worden ,,eenmalig” niet uit het budget
maar rechtstreeks op de kapitaalmarkt gefinancierd. Op
transactiebasis is daarmee ca. f. 0,5 mrd. gemoeid. Voor 1982
levert dat een ,,ombuiging” op van f. 126 mln. voor het
Ministerie van VRO. Vanuit de spelregels gezien en als
ombuiging ten behoeve van de vermindering van het financieringstekort, is dat bedrag pure lucht, ,,toverij” zo men wil.
Vanuit de optiek van de begrotingsdiscipline is het daarbij
extra ernstig dat dit niet heimelijk gebeurt, maar dat men zich
zeer bewust is van wat men doet blijkens de toevoeging: ,,In
het licht van de conclusies van de Studiegroep Begrotingsruimte dient op grond van deze maatregel de omvang van
het aanvaardbare structurele financieringstekort pro tanto in
neerwaartse zin te worden bijgesteld” 36). Wanneer het feitelijke tekort zover afwijkt van het structured aanvaardbare
(waarvan overigens niemand meer weet hoe groot dat nu
precies mag zijn) is deze erkenningeen loze kreet.
Er is naar mijn idee nogal opportunistisch geopereerd bij
de invulling van de ombuigingen. Dat daarvan geen disciplinerende werking uitgaat spreekt voor zich. Enjuist daaraanis
behoefte, willen de verbeteringen van het voorgestelde instrumentarium effect kunnen hebben en wil consistentie worden
behouden met dat bekende andere discipline-argument, t.w.

staan met een negatieve aanvullende post” 35). (Dat er ook
nog f. 75 mln. aan niet-belastingmiddelen moet worden aangeduid ter completering van de ruim f. 330 mln. extra nietbelastingmiddelen laat ik maar voor wat het is.)

ombuigingen op het begrotingshoofdstuk- Onderwijs en
Wetenschappen concreet zijn of worden gemaakt. Voor

Onderwijs en Wetenschappen staan de volgende ombuigin-

totaal

f. 643 mln.

Als klapstuk blijkt voor de begroting van Volkshuisvesting

het niet rechtstreeks lenen in het buitenland.
Wil men niet alleen lippendienst bewijzen aan de voornemens die in hoofdstuk 4 van de Miljoenennota 1982 worden
geschetst en wil er een zodanige daling van het financieringstekort optreden dat de structureel aanvaardbare omvang van
het financieringstekort weer een echte doelstelling kan worden, dan zal men geen genoegen mogen nemen met vooruitschuiven van begrotingsposten en andere technische trues.
Blijft de vraag waarom een en ander dan toch zo gedaan
wordt. Hetantwoord kan niet gevonden worden in de Miljoenennota. Weliswaar wordt expliciet erkend dat het terugdringen van de overheidsuitgaven zo moeilijk is, maar waarom dat
zo is, blijft onbesproken. Het antwoord moet m.i. gevonden
worden in de factoren die ik in de tweede en derde paragraaf

van dit artikel heb besproken. Dat wordt geaccentueerd
wanneer ter zelfder tijd in de Miljoenennota wordt aangegeven dat er voor ruim f. 25 mrd. aan concrete ombuigingsmogelijkheden ter tafel ligt.
Th. A. J. Meys

35) Miljoenennota 1982, biz. 72.

36) Miljoenennota 1982, biz. 77.

ESB 14-10-1981

1015