De lange golf in het ouderdomspensioen

De lange golf in het
ouderdomspensioen
De AOW staat onder druk. Deze hoeksteen van de verzorgingsstaat wordt steeds
moeilijker te handhaven naarmate door de vergrijzing steeds meer AOW-uitkeringen
moeten worden opgebracht door steeds minder premiebetalers. De dagen dat het
omslagstelsel wordt toegepast in de pensioensfeer, lijken dus geteld. De te verwachten
ontwikkelingen rond de AOW worden in dit artikel in historisch perspectief geplaatst.
Naar de mening van de auteur zou de vervanging van het omslagstelsel door het
kapitaaldekkingstelsel vrij pijnloos kunnen geschieden door geleidelijke beperking van
de AOW. Een noodzakelijke voorwaarde voor een probleemloze overgang is dat de
particuliere pensioenregelingen, waarin de AOW is ingebouwd, alle werkenden een
behoorlijk pensioen moeten bieden. Dat is echter nog lang niet het geval.

DRS. H.A.A. VERBON*
Inleiding
In vrijwel de gehele westerse weretd worden de algemene pensioenvoorzieningen met problemen geconfronteerd 1). In de Verenigde Staten uit zich dit doordat de premies, die daar niet jaarlijks worden aangepast zoals in Nederland, op den duur de uitkeringen niet meer zullen kunnen dekken, in Nederland doordat de premiepercentages
voor de AOW tot ongekende hoogten zullen stijgen 2). In
de Verenigde Staten zijn inmiddels in 1983 maatregelen
genomen die de crisis in ieder geval voor de eerstkomende
50 jaar hebben afgewend. Een van de opvallendste maatregelen daarbij is wel de verhoging op termijn van de pensioengerechtigde leeftijd. In Nederland gebeurt er (voorlopig) nog niets. Wetswijzigingen die een verlichting van de
toekomstige premielast kunnen impliceren, lijken niet in
zicht. Blijkbaar is de steun voor de AOW nog zo groot dat
toekomstige ontwikkelingen in dezen niet als een politieke
tijdbom worden gezien.
Toch ligt het zeer voor de hand dat op een kwade dag
een generatie van premiebetalers het tikken van deze bom
wel zal horen en over zal gaan tot het nemen van maatregelen. Het geheel afschaffen van de AOW kan bij voorbaat
niet worden uitgesloten. Zoiets zal niet als een ‘deus ex
machina’ uit de hemel neerdalen, maar zal het gevolg zijn
van een decennia durende verandering in de opvattingen
en gedragingen van de diverse generaties ten aanzien van
overheidspensioenstelsels. Wat dit aangaat kunnen de
huidige discussies over de betaalbaarheid van de AOW al
een vingerwijzing bevatten voor de toekomst.
Anderzijds gaat er van het bestaan van deze overheidspensioenstelsels natuurlijk ook een zelfstandige invloed uit op de besluiten die generaties ten aanzien van de
ouderdomsvoorziening nemen. Dit artikel poogt deze wederzijdse be’invloeding aan de hand van de evolutie van de
AOW in kaart te brengen. Hierbij zal mede gebruik gemaakt worden van recente onderzoeksresultaten waaraan
ook schrijver dezes heeft bijgedragen. Dit onderzoek bevindt zich op het terrein van de economische theorie van
de collectieve besluitvorming (‘public choice’). De public-choicebenadering blijkt zeer vruchtbaar te zijn bij de
verklaring van het gedrag in de collectieve sector 3) en ook
1C T 1OOC

toepassing op het terrein van de overheidspensioenen is
goed mogelijk.
Eerst wordt de AOW zoals die momenteel functioneert
besproken. Met name komt daarbij aan de orde in hoeverre het stelsel tot inter- of intragenerationele inkomensherverdeling kan leiden 4). Alvorens daarna over te gaan op
de toekomst van de AOW, wordt in algemene lijnen de geschiedenis van deze wet geschetst. Daarna komt aan de
orde wat voor visie men kan hebben op de AOW. De aangehangen visie zal blijken van fundamenteel belang te zijn
voor de toekomst van het stelsel.

De huidige situatie______________
In beginsel zit het Nederlandse stelsel heel eenvoudig in
elkaar. Alle ingezetenen van 15 tot 65 jaar zijn verzekerd
en zijn verplicht een bepaald premiepercentage (11,35 °/o
in 1986) te betalen over hun premie-inkomen. Dit premieinkomen is het bruto inkomen verminderd met voor de belasting aftrekbare kosten. Men is geen of minder premie
* Verbonden aan de vakgroep Micro-economie van de Faculteit der
Economische Wetenschappen van de Universiteit van Amsterdam.Het onderzoek waarvan verslag wordt gedaan in dit artikel maakt
dee) uit van het onderzoekprogramma Economische Politick en Belangentegenstellingen van de Universiteit van Amsterdam.
1) Voor een overzicht van deze problemen, zie J.J. Rosa(red), The
world crisis in social security, Parijs, 1982.
2) Zie hiervoor o.a. de berekeningen gemaakt door A.P. Huijser en
P.O. van Loo, Vergrijzing, pensioenen en contractuele besparingen,
Deventer, 1986.
3) Recent is in Nederland een nieuwe impuls gegeven aan deze onderzoeksbenadering door het proefschrift van F.A.A.M. van Winden,
On the interaction between the state and the private sector, Amsterdam, 1983.
4) Dit artikel beoogt geen cijfermatige resultaten te presenteren. Wat
de intragenerationele herverdeling betreft, kan wat dit aangaat verwezen worden naar H.A.A. Verbon, Wie betaalt de AOW in Nederland?
Maandschrift Economie, jg.49,1985, biz. 35-48. Voor de intergenerationele herverdeling in Nederland, raadplege men bij voorbeeld
J.H.M. Nelissen, De invloed van de Algemene Ouderdomswet op de
herverdeling van levensduurinkomen, Maandschrift Economie, jg. 50,
1986, biz. 410-428.
699

verschuldigd als men een premie-inkomen heeft dat lager
is dan 160 °/o van de belastingvrije som. Aan de andere
kant van de inkomensschaal geldt een maximum premieinkomen van f. 63.750. Wie een premie-inkomen boven
deze grens geniet, hoeft over het meerdere geen premie af
te dragen.
Tegenover de plicht tot premiebetaling als er voldoende
inkomen aanwezig is, staat een uitkeringsrecht voor iedereen die de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt. ledere gehuwde van 65 jaar of ouder ontvangt een bedrag dat gelijk
is aan de helft van het netto minimumloon 5), terwijl een
ongehuwde 70 procent van het netto minimumloon ontvangt. Afgezien van uitkeringsverschillen die het gevolg
zijn van de vorm van het huishouden waartoe men behoort, is de uitkering voor iedere uitkeringstrekker derhalve gelijk. Daar het netto minimumloon in Nederland gekoppeld is aan de gemiddelde loonstijging, volgt de AOWuitkering wijzigingen in de algemene welvaart. De welvaartsvastheid van de AOW is bij de invoering in 1957 in de
wet vastgelegd, hoewel de koppeling aan het netto minimumloon pas in de jaren zeventig een feit werd.
De uitkeringen worden gefinancierd met een omslagstelsel, hetgeen, zoals bekend, impliceert dat de huidige premiebetalers de uitkeringen van de huidige gepensioneerden financieren. De AOW is een verzekering te
noemen gezien de impliciete veronderstelling van het stelsel dat de huidige premiebetalers een toekomstig recht op
uitkering hebben. In tegenstelling tot bij particuliere verzekermgen, echter, ligt de toekomstige uitkering niet vast,
maar kan door politieke beslissingen worden gewijzigd. In
het uiterste geval is het denkbaar dat een toekomstige generatie het stelsel afschaft. Voor het huidige functioneren
van de AOW alsmede de politieke steun die het stelsel momenteel krijgt, is de band die de huidige premiebetalers
veronderstellen tussen de door hen betaalde premies en
de door hen verwachte uitkeringen van belang, zoals we
nog zullen zien.
Aan de keuze van het omslagstelsel kunnen zowel economische als rechtvaardigheidsoverwegingen ten grondslag liggen. Rechtvaardigheid speelt een rol als het gewenst wordt geacht dat er een herverdeling plaatsvindt
van jongere naar oudere generaties. Een economisch motief om het omslagstelsel in te voeren kan bij voorbeeld zijn
dat deze financieringsmethode hogere opbrengsten op
betaalde premies genereert dan het kapitaaldekkingsstelsel. Zoals eenvoudig is aan te tonen, is deze opbrengst onder het omslagstelsel gelijk aan de som van de economische groei g en de bevolkingsgroei b. Onder het kapitaaldekkingsstelsel is de opbrengst uiteraard gelijk aan de
reele rentevoet r 6). Ten tijde van de invoering van de AOW
in 1957 was het omslagstelsel op grond van dit economisch motief gerechtvaardigd. Bijkomende voordelen van
het omslagstelsel zijn dat direct bij de invoering van het
stelsel pensioenen kunnen worden uitgekeerd, dat de uitvoering relatief eenvoudig is – er hoeft alleen geld
gesluisd te worden van goed herkenbare premiebetalers
naar gepensioneerden wier uitkeringsrecht vastligt 7) -,
terwijl bovendien geen omvangrijk fonds hoeft te worden
beheerd.
Een belangrijk kenmerk van het Nederlandse stelsel is
voorts dat de AOW in particuliere pensioenregelingen 8) is
ingebouwd. Nederlanders die via hun werkgever bij een
pensioenverzekering zijn aangesloten, krijgen na pensionering een aanvulling op hun AOW tot een bepaald percentage van het laatstverdiende inkomen. Er is bijgevolg
een volledige complementariteit tussen AOW-premies en
de premies voor de particuliere pensioenen. Deze complementariteit kan er voor zorgen dat de onvermijdelijke problemen die bij continuering van de AOW zullen gaan optreden enigszins gemitigeerd kunnen worden op de lange
termijn.
Als we het stelsel nader bezien, valt op dat het een
mengsel bevat van verzekerings-, en solidariteitselementen. Wat het verzekeringselement betreft, geeft het betalen van premies een (weliswaar niet contractueel vastgelegd) recht op uitkeringen 9). Bij de verhouding tussen uitkeringen en premies lijkt de solidariteitsgedachte door700

slaggevend, omdat de premies wel, maar de uitkeringen
niet aan het premie-inkomen zijn gerelateerd. Er kan dus
binnen een generatie inkomen worden herverdeeld over
de tijd van mensen met hoge naar mensen met lage inkomens. Dit is echter niet noodzakelijk het geval als men ook
naar de tijd kijkt gedurende welke men in het arbeidsproces is ingeschakeld. Mensen met hoge inkomens hebben
veelal gedurende langere tijd onderwijs genoten en zullen
dus later tot de arbeidsmarkt toetreden dan mensen met
een laag inkomen. Deze laatste categorie werkenden betaalt bijgevolg over langere tijd premies dan de eerste categorie 10). De verzekeringsgedachte is hier dus niet
noodzakelijk doorbroken.
Anderzijds is het uitkeringsrecht niet per se afhankelijk
van de vraag of men al dan niet premies heeft betaald. Ook
zij die ouder zijn dan 65 jaar, maar niet of in geringe mate
premies betaald hebben, kunnen recht op een uitkering
doen gelden. Zij zullen een uitkering ontvangen als het niet
betalen van premies het gevolg is geweest van het ontbreken van (voldoende) inkomen of/en omdat men niet in het
arbeidsproces ingeschakeld is geweest. Er zal dus sprake
zijn van herverdeling van levensinkomen van werkenden
naar niet werkenden en van gezinnen met tweeverdieners
naar gezinnen waar een individu het inkomen binnenbrengt 11).
Het dient te worden benadrukt dat voor intertemporele
herverdeling van inkomen binnen een generatie het omslagstelsel als financieringsmethode niet noodzakelijk is.
Een zelfde mate van herverdeling kan ook met het kapitaaldekkingsstelsel worden bereikt 12). Om herverdeling
tussen generaties mogelijk te maken, is uiteraard toepassing van het omslagstelsel wel noodzakelijk. Het omslagstelsel houdt per definitie een overdracht van huidige werkenden naar de huidige gepensioneerden in. Dit betekent
5) Dit leidt dus tot problemen als de jongere partner nog geen 65 jaar
oud is en geen eigen inkomen verwerft, omdat in dat geval het inko-

men van het desbetreffende echtpaar onder het bestaansminimum
zakt. Als oplossing hiervoor worden toeslagen gegeven gekoppeld
aan een inkomenstoets. Deze weinig elegante oplossing, ingevoerd in
1986, heeft de uitvoerbaarheid van het stelsel bemoeilijkt. Zie daarover W. Velema, Hoe Suurhoffs erfgoed verkwanseld wordt, Intermediair, 13 maart 1985, biz. 1-8.
6) Als b + g > r, zeggen we dat aan de Aaron-conditie is voldaan. Zie
hierover H.A.A. Verbon, De financiering van de AOW, Maandschrift
Economie, jg. 48, 1984, biz. 140-155.
7) Zoals in noot 5 werd betoogd, is hier sinds 1986 enige verandering
in gekomen. Niet in alle landen is de premie-uitkeringsstructuur zo

eenvoudig als in Nederland. Zie J.J. Rosa, op.cit., voor een vergelijking van de verschillende systemen.
8) Hierbij zijn inbegrepen de collectief geregelde pensioenverzekeringen die gelden voor ambtenaren en werknemers in het bedrijfsleven. Omdat de desbetreffende werknemers verplicht zijn aan deze

regelingen deel te nemen, rekenen sommige leerboeken (b.v. B.
Compayen en R.H. van Til, De Nederlandse economie, deel 4, de Miljoenennota, Groningen, 1985, biz. 41) deze regelingen tot de collectieve sector. Dit lijkt mij onjuist, daar werknemers in staat zijn zich aan
de voorziening te onttrekken.
9) Hoewel dit verzekeringselement beter negatief geformuleerd kan
worden: het niet betalen van premies terwijl men daar wel toe in staat
was (bij voorbeeld tijdens een buitenlands verblijf), impliceert een verlies aan uitkeringsrechten.
10) Dit kan er in extreme gevallen zelfs toe leiden dat er een pervers
herverdelingseffect optreedt, zie H.A.A. Verbon, Measuring the
redistributive impact of public pensions, De Economist, jg. 133,1985,
biz. 87-98.
11) Deze laatste vorm van herverdeling is nog van meer belang geworden door de ‘individualisering’ van de uitkeringsrechten welke in
1985 gestalte heeft gekregen. Voor 1985 had de gehuwde vrouw geen
eigen uitkeringsrecht. In het kader van de Derde Richtlijn van de Europese Gemeenschap is deze lacune in de wet opgeheven. Tegenover
de individualisering van uitkeringsrechten, zo was de opvatting in poli-

tiek Den Haag, moest ook een individuele premieplicht staan. Dat dit
vrij bizarre en nauwelijks te rechtvaardigen herverdelingseffecten bin-

nen een generatie tot gevolg kan hebben is na enig nadenken duidelijk. Maar niemand heeft blijkbaar het juiste tegenargument kunnen
vinden, gezien het vrijwel ontbreken van oppositie tegen het idee van
individuele premieplicht.
12) Zie H.A.A. Verbon, On the independence of financing methods
and redistributive aspects of public pension plans, Public Finance, jg.
40, 1985, biz. 280-290.

niet automatised dat het levensinkomen van de huidige
generatie van AOW-gerechtigden automatisch een stijging ondergaat door het stelsel. Deze generatie heeft immers zelf in het verleden ook premies betaald die (in contante waarde) de huidige uitkeringen precies zouden kunnen compenseren. Het is echter ook duidelijk dat de eerste
generaties die uitkeringen ontvangen in het geheel niet of
slechts gedurende korte tijd premies hebben bijgedragen.
Deze generaties ontvangen een ‘windfall gain’ door de invoering van het omslagstelsel. Deze meevaller zal pas verdwenen zijn als de gepensioneerde generaties tijdens hun
werkzame (even de gehele verzekeringsperiode van 50
jaar doorlopen hebben 13). In dit geval is het stelsel voldragen. Maar ook als het stelsel voldragen is, kunnen generaties voordeel van het omslagstelsel hebben, nl. als de
Aaron-conditie b + g > r geldt.
Het grote probleem waar vrijwel alle met het omslagstelsel gefinancierde overheidspensioenen aan lijden, is dat
de Aaron-conditie niet langer geldt en ook de eerstkomende 50 jaar waarschijnlijk niet meer zal gelden gezien de te
verwachten vergrijzing van de bevolking en de zeer onzekere vooruitzichten ten aanzien van de economische
groei. Toekomstige werkende generaties zijn dan de ‘verliezers’ van het omslagstelsel in de zin dat de contante
waarde van de door hen betaalde premies de contante
waarde van de uitkeringen zal overtreffen. Het is niet onaannemelijk dat dit verlies in de toekomst op verzet van de
kant van de premiebetalers zal stuiten en wellicht zal leiden tot een verlaging van de uitkeringen. Maar als dat zo
is, is de huidige generatie van werkenden ook al een verliezende generatie. Als momenteel al valt te voorzien, dat de
toekomstige AOW-uitkering van hen die nu werken lager
zal zijn dan de huidige uitkering, kan het verzet tegen het
stelsel zich terug in de tijd naar het heden spoeden. De politieke druk om het stelsel op een of andere wijze te herzien, kan dan al heel snel toenemen.
Alvorens echter op mogelijke toekomstige consequenties in te gaan, behandelen we in de volgende paragraaf
eerst de geschiedenis van de AOW. De geschiedenis van
het stelsel is belangrijk, omdat deze wellicht ook indicaties
kan geven over de te verwachten toekomstige ontwikkeling.

De geschiedenis

____

In de vorige eeuw overheerste, mede onder invloed van
de klassieke economie, het principe dat de overheid zich
zoveel mogelijk dient te onthouden van ingrijpen in individueel gedrag. Voor het terrein van de ouderdomsvoorziening impliceerde dit met name dat werkenden zelf voor
hun toekomst dienden te zorgen. Wie over inkomen wilde
beschikken op het moment dat de mogelijkheid om te werken door ouderdom zou zijn weggevallen, moest zich verzekeren tegen ouderdom. Particuliere verzekeringsmaatschappijen bestonden er echter nauwelijks, zodat of
besparingen op eigen inkomen of een vroegtijdige dood de
ouderdomsproblemen zouden kunnen vermijden.
De laatste ‘oplossing’ is uiteraard eeuwenlang het
meeste toegepast. Omdat de gemiddelde levensverwachting erg laag lag, kon er nauwelijks sprake zijn van een bejaardenprobleem. De weinigen die het geluk hadden een
hoge leeftijd te bereiken, konden eenvoudig binnen de
bestaande samenlevingsverbanden worden onderhouden. Voor de industrialisatie functioneerden families of
groepen als gilden in feite als verzekeringsmaatschappijen 14).
Familie- of groepssteun komt doorgaans neer op een
ouderdomspensioenverzekering gebaseerd op het omslagstelsel, hoewel het natuurlijk mogelijk is dat door
besparingen een buffer voor moeilijke tijden wordt gevormd. Evenals bij de AOW zijn hier intergenerationele
overdrachten niet op contractuele overeenkomsten gestoeld. Bij de AOW is er de overheid die de werkende generatie kan dwingen de benodigde premies af tedragen. In
een familieverband is het niet op voorhand duidelijk dat
1 f\

rj

1 r\f\f\

een ouder en hulpbehoevend individu over voldoende
machtsmiddelen beschikt om de jongere leden te kunnen
dwingen hem te onderhouden. Binnen deze kring zal de intergenerationele inkomensoverdracht daarom (mede) afhangen van het vertrouwen bij gevers tezijnertijd ook op
steun te kunnen rekenen.
Door de industrialisatie en de daarmee gepaard gaande
urbanisatie werden familie- en groepsbanden losser. Het
vertrouwen dat een generatie in een volgende generatie
kan stellen, zal ondermijnd raken als individuen zich niet
langer aan een groep verbonden voelen. Het is duidelijk
dat als de binding van individuen aan groepen verzwakt,
dergelijke instituties niet langer als onderlinge verzekeringsmaatschappijen gebaseerd op het omslagstelsel
kunnen fungeren. Door het wegvallen van de mogelijkheid
van groepsverzekering konden individuen zich alleen nog
maar binnen het gezin waarborgen verschaffen. Het gezin
als eenheid is echter te klein om een voldoende risicospreiding te garanderen. Dit leidde er in de negentiende
eeuw toe dat met name de arbeider, wiens enige bestaansmogelijkheid bestond in het verrichten van arbeid, de risico’s van het (lang) leven ongedekt moest dragen.
De consequenties die dat met zich meebracht werden
op den duur maatschappelijk onaanvaardbaar bevonden.
Wellicht mede onder invloed van de totstandkoming van
de wettelijke ouderdomsverzekering in Duitsland onder
Bismarck in 1889, werd in dat zelfde jaar in het Nederlandse parlement voor het eerst aandacht aan de ouderdomsverzekering besteed. Dit leidde tot het instellen van de
commissie-Rochussen, die in 1894 het instellen van een
ouderdomsverzekering voor arbeiders bepleitte. In die tijd
werden ouderdoms- en invaliditeitswetten veelal in een
adem genoemd. Ook was men het er over eens dat dergelijke regelingen een verplichtend karakter dienden te dragen, mede met het oog op het mislukken van vrijwillige regelingen in omringende landen. Deze verplichte verzekering diende door premies te worden gefinancierd, waarbij
de premie voor de helft door de werkgevers en voor de
helft door de werknemers zou moeten worden betaald. In
beginsel gold als uitgangspunt dat de arbeider zelf voor
zijn toekomst dient te zorgen, maar dat de overheid hem
deze verplichting oplegt, omdat de arbeider zelf in gebreke
zou blijven bij een vrijwillige verzorging van de oude dag.
Het zou nog tot 1919 duren voor onder minister Aalberse
(RKSP) een ouderdomswet zou worden ingevoerd. Deze
wet garandeerde aan arbeiders in loondienst die tijdens
hun werkzame leven premies hadden betaald, een uitkering van drie gulden per week na hun 65-ste levensjaar.
Een wet die unanieme steun genoot, zoals dat later met de
AOW het geval zou zijn, was zij zeker niet. Diverse bepalingen in de wet waren voorwerp van discussie in de StatenGeneraal. Een strijdpunt betrof het feit dat alleen arbeiders
verzekerd waren. Dit impliceerde uiteraard dat andere
groepen, uitgezonderd de werkgevers, niet verantwoordelijk gehouden werden voor de oplossing van het ouderdomsprobleem. Een ander daarmee samenhangend
strijdpunt richtte zich op het verzekeringskarakter van de
wet. In feite legde de wet aan arbeiders de verplichting op
om zelf te sparen voor hun oude dag 15). Met name de
sociaal-democraten verzetten zich hier tegen en waren
voorstander van een staatspensioen, waarvan de kosten
uit de algemene middelen zou moeten worden gefinancierd. Zij waren dus tevens (impliciet) voorstander van het
omslagstelsel. In 1913 strandde in het parlement de eerste
poging tot het invoeren van een staatspensioen. Dit
staatspensioen beoogde een ouderdomsrente te verschaffen aan die arbeiders die op grond van het feit dat tijdens hun leven een ouderdomsverzekering had ontbro13) Voor Nederland zal zich dat dus voor het eerst in 2007 voordoen.
14) Dit geldt ook voor de primitiefste samenlevingen, zie hiervoor
R.A. Posner, A theory of primitive society, with special reference to
law, Journal of Lam and Economics, jg. 23, 1980, biz. 1-53.

15) Ook de werkgevers droegen weliswaar een deel van de premie
bij, maar in economische zin hoeft dat geen enkele betekenis te hebben als de werkgever in staat zal zijn deze premie via verlaging van
het netto loon op de arbeider af te wentelen.

ken, geen recht op uitkering hadden opgebouwd. In beperkte vorm werd er echter wel een ouderdomsrente ingevoerd. Ouden van dagen van 70 jaar en ouder kregen recht
op een rente van twee gulden per week, waarvoor ze geen
premie hadden betaald.
Na de tweede wereldoorlog verschuift de rechtsgrond
van de sociale verzekering van het zogenaamde beroepsnaar het sociale risico met als consequentie het benadrukken van het belang van volksverzekeringen. In die opvatting paste het ouderdomspensioen voor iedereen. Een
eerste aanzet daartoe was de Noodwet Ouderdomsvoorziening (1947/1948). Deze regeling verschafte een uitkering aan mannelijke en ongehuwde vrouwelijke Nederlanders wier inkomen beneden een bepaalde grens lag.
In 1952 verscheen de nota inzake de toekomstige
ouderdomspensioenen. Hierin werd wat het uitkeringsrecht betreft geen onderscheid gemaakt tussen loontrekkenden en zelfstandigen. De uitkering zou op het bestaansminimum gericht moeten zijn. Voor de financiering
werd de voorkeur uitgesproken voor een ‘gematigd’ omslagstelsel, waarbij de premie over werkgevers en werknemers zou worden verdeeld, terwijl zelfstandigen deze premie zelf zouden moeten opbrengen. Op 10 maart 1954 verscheen het advies van de SER met betrekking tot de definitieve ouderdomsvoorziening. In dit advies zijn alle elementen van de huidige AOW-wetgeving aanwezig. Met name
de welvaartsvastheid van de uitkeringen werd hier voorgestaan, terwijl ook het voorgestelde premieregime en de
financiering door middel van het omslagstelsel tot op de
dag van vandaag is gehandhaafd.
De keuze voor het omslagstelsel en derhalve tegen het
kapitaaldekkingsstelsel is in het SER-advies uitgebreid
gemotiveerd. Een eerste argument betrof de deflatoire invloed op de economie die van fondsvorming bij het kapitaaldekkingsstelsel zou uitgaan. De omvangrijke toename
van de besparingen zou niet noodzakelijk een evenredige
verhoging van de investeringen in het (even roepen en

De AOW: garantie voor een onbezorgde oude dag?
702

voorts de geld- en kapitaalmarkt verstoren. Ten tweede zal
als de fondsvorming eenmaal voltooid is, dit fonds ongewijzigd blijven voortbestaan en heeft dan ten behoeve van
de ouderdomsverzekering geen functie meer te vervullen.
Premiebetaling en uitkering worden dan namelijk onder
het kapitaaldekkingsstelsel identiek aan premiebetaling
en uitkering onder het omslagstelsel. Een volgend bezwaar gold het beheer van het vermogen, dat naast de
bestaande voorzieningen in verband met premieheff ing en
uitkeringen extra kosten met zich meebrengt. Bovendien
zou de verantwoordelijkheid voor het doen van risicodragende investerigen in de handen worden gelegd van een
orgaan dat hiervoor niet geschikt is.
Al deze bezwaren wegen, naar het oordeel van de Raad,
voldoende op tegen het voornaamste bezwaar van het omslagstelsel, namelijk dat de jaarlijkse last er van, gezien de
toenemende verhouding van het aantal bejaarden ten opzichte van het aantal actieven, in de toekomst zal stijgen.
De uitkeringen krachtens de AOW werden bij het in werking treden van de wet beschouwd als een bodempensioen. Voor aanvulling zouden particuliere pensioensvoorzieningen zorg moeten dragen. De AOW-uitkeringen dienden voorts welvaartsvast gemaakt te worden door deze te
binden aan een index van de regelingslonen. Toen na enige jaren echter bleek dat particuliere pensioenregelingen
niet in voldoende mate gerealiseerd werden, werd alle
aandacht gericht op het optrekken van de AOW tot het sociale minimum en op de vraag hoe de gelijkheid van AOWuitkering en sociaal minimum gehandhaafd kan blijven (de
koppelingsproblematiek). De discussies daaromtrent zijn
afdoende door De Korte 16) samengevat. Het zij hier
slechts vermeld dat de facto in 1973 de netto AOW-uitkering gelijk is geworden aan het netto minimumloon, mede omdat door een wettelijke noodmaatregel de (uitslui16) M. de Korte, De netto-netto problematiek, Openbare Uitgaven, jg.
7, 1975 biz. 2-10 en biz. 79-94.

(foto: Ad Visual)

tend) AOW-trekkers werden vrijgesteld van het afdragen
mn loonbelasting. De aanpassing van de AOW-uitkering
geschiedde vooralsnog op basis van de bruto ontwikkeling
van het minimumloon. Door het afwijkende belasting- en
premieregime voor loontrekkenden resp. bejaarden bleef
echter de mogelijkheid van afwijkingen van de netto-nettohoppeting intact, zodat tijdelijke verhogingen (of verlagingen) van de AOW-uitkeringen dienden te worden ingevoerd.
Eerst in 1979 werd de netto-nettokoppeling wettelijk
vastgelegd. Volgens het huidige systeem wordl het netto
niveau van de AOW gelijkgesteld aan het netto minimumloon, waarna, gegeven het fiscale regime, het bruto niveau
wordt berekend. De technische uitwerking van het een en
ander vindt men in een SER-advies uit 1979 17).

Overdracht of verzekering
Zoals we hebben gezien, is een van de discussiepunten
rood de ouderdomswet de vraag geweest of het door de
overheid verschafte pensioen als een staatspensioeh of
ate een verzekering moet worden beschouwd. Hoewel de
discussie na de invoering van de AOW enigszins is verstomd, is de vraag nog steeds actueel. Bovendien zal,
mijns inziens, deze vraag onvermijdelijk weer opduiken als
de druk op het stelsel in de (al dan niet nabije) toekomst
toeneemt – wat onvermijdelijk is. In de literatuur is veel aandacht besteed aan de implicaties van de beide visies op
het stelsel 18). Onder andere zal de aangehangen visie bepalend zijn voor de politieke steun die het stelsel in de toekomst zal ondervinden.
De twee visies kunnen namelijk tot geheel verschillende
conclusies leiden ten aanzien van de houdbaarheid van
het stelsel. Zo beschouwen aanhangers van de staatspensioenvisie de ouderdomspensioenen op gelijke wijze als
andere overdrachten in de sfeer van de sociale voorzieningen. Het recht op het ontvangen van dergelijke overdrachten is niet afhankelijk van geleverde prestaties in het verleden, maar dient bepaald te worden op grond van de huidige economische mogelijkheden. Aanhangers van de verzekeringsvisie, daarentegen, beschouwen het betalen van
premies als het opbouwen van een recht op een toekomstigeuitkering.
Welke yisie is nu inherent aan de AOW? Allereerst zij opgemerkt dat het gebruik van het omslagstelsel in principe
in overeenstemming is met de staatspensioenvisie. Toch
herinnert het heffen van geoormerkte AOW-premies aan
de verzekeringsvisie. Het voortdurend optrekken van de
urtkeringshoogte sinds de invoering van de AOW zou,
daarentegen, weer kunnen voortkomen uit de staatspensioenvisie, aangezien deze verhogingen veelal werden gerechtvaardigd door een verwijzing naar de inkomenspositie van de ouderen 19). Ook de roep om fiscalisering van
de premies, die soms opklinkt in de discussie, verwijst duidelijk naar de staatspensioenvisie. Het valt overigens ook
weer niet te ontkennen dat de verzekeringsvisie een grote
rol heeft gespeeld bij de vrij grote populariteit die het stelsel in ieder geval tot voor kort genoot 20). Als men immers
premies betaalt in de zekerheid dat daar in de toekomst
uitkeringen tegenover staan, zal men dat met meer genoegen doen dan wanneer die zekerheid er niet is. De verzekeringsvisie verschaft die zekerheid. Deze steun is echter
afhankelijk van de vraag of de Aaron-conditie geldt. Als deze conditie niet geldt, en het omslagstelsel dus niet intertemporeel efficient is, zal de werkende generatie, aannemende dat deze generatie de verzekeringsvisie aanhangt
en niet altruistisch is met betrekking tot de ouderen, het
pensioenstelsel niet langer steunen.
Elders heb ik echter de hypothese opgeworpen dat als
het pensioenstelsel lang genoeg in werking is, als het stelsel door het omslagstelsel gefinancierd wordt en als de
Aaron-conditie blijft gelden, generaties zich kunnen gedragen alsof ze de staatspensioenvisie aanhangen 21). In
dat geval dragen werkende generaties achtereen de beschikking over consumptiegoederen over aan gepensio1C_7_1QQC

neerde generaties. De verzekeringsvisie die oorspronkelijk tot deze overdrachten leidde, raakt langzamerhand op
de achtergrond. ledere generatie wordt er beter van en
men gaat denken dat overdrachten aan ouderen erbij horen, ofte wel men wordt uit gewoonte altruist 22). Het is
aannemelijk dat deze gewoonte niet terstond verdwijnt als
de Aaron-conditie omslaat. De steun voor een met het omslagstelsel gefinancierd ouderdomspensioen zal in ieder
geval tijdelijk in stand blijven ook als dit stelsel intertemporeel inefficient wordt. De gewoonte om de ouderen te ondersteunen door middel van het omslagstelsel zal dan
slechts geleidelijk slijten.
Afschaffing van het omslagstelsel ten gunste van het kapitaaldekkingsstelsel gebeurt bijgevolg niet in een keer,
maar in stappen, waarbij de kosten van deze overgang
over diverse generaties worden gespreid. Het is zelfs
denkbaar dat het omslagstelsel tot in lengte van dagen gehandhaafd blijft, ondanks het feit dat opeenvolgende generaties meer consumptiemogelijkheden tijdens him leven zouden verkrijgen als zij de intergenerationele overdrachten zouden staken en over zouden gaan op een kapitaaldekkingsstelsel.
Uit het voorgaande kunnen een paar interessante conclusies getrokken worden. In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat tijdens de introductie van de AOW aan
de Aaron-conditie was voldaan dank zij de uitbundige economische groei en de snel groeiende bevolking in die dagen. Onder deze omstandigheid zou het aanhangen van
de verzekeringsvisie de nodige steun voor het omslagstelsel genereren. Zoals we gezien hebben, bevat de AOW diverse verzekeringselementen, terwijl bovendien de AOW
als een volksverzekering werd gepresenteerd. Zowel de
aanhangers van de verzekeringsvisie als de voorstanders
van een staatspensioen konden zich derhalve met het
voorgestelde stelsel verenigen. De unanieme steun die
het stelsel van de aanvang af genoot, was dus niet
verwonderlijk.
Een tweede conclusie is dat de verzekeringsvisie op dit
moment niet bevorderlijk is voor het voortbestaan van het
stelsel, omdat de Aaron-conditie niet langer geldt 23). Alleen de presentatie van de AOW als een overdrachtsstelsel naar de oudere generatie kan de AOW (voorlopig) redden. Deze opvatting begint ook meer en meer een belangrijk element in de politieke discussie te worden. Recente
bevriezingen in de uitkeringen zijn gerechtvaardigd door
te verwijzen maar de relatief gunstige koopkrachtontwikkelingen van de uitkeringsgerechtigden in de afgelopen
tien jaar. Een dergelijke redenering stemt uiteraard niet
overeen met de verzekeringsvisie volgens welke uitkeringen dienen te worden gerelateerd aan betaalde premies
en niet aan relatieve koopkrachtontwikkelingen.

17) SER, Advies inzake de aanpassingsmechanismen van minimumloon en sociale uitkeringen, 15 oktober 1979.
18) Zie L.G. Thompson, The social security reform debate, Journal of
Economic Literature, jg. 21, 1983, biz. 1425-1467, M.E. Manser,

Historical and political issues in social security financing, in: F. Skidmore, Social security financing, Cambridge (Mass.), 1981, en H.A.A.
Verbon, Altruism, political power and public pensions, te verschijnen
mKyklos, 1986.
19) Bedacht dient echter ook te worden dat de keuze van het omslagstelsel automatisch impliceert dat politieke steun voor het verho-

gen van uitkeringen veelal gevonden zal kunnen worden. Zie H.A.A.
Verbon en F.A.A.M. van Winden, Public pensions and political
decision-making, De Economist, jg. 133, 1985, biz. 527-544.
20) Voor de steun die het stelsel genoot, zie G.J. van ‘t Bind en C.A.
de Kam, Heroverwegingen van bezuinigingen op publieke uitgaven,
ESB, 27 april 1982, biz. 296-301.

21) H.A.A. Verbon, The res and evolution of public pension schemes,
te verschijnen in Public Choice, 1986.
22) Deze wat vaag klinkende formulering kan geheel in termen van
nutsfuncties worden gegoten. Waar het feitelijk op neerkomt is dat
voor de bepaling van de omvang van het overheidspensioen het op
den duur niet uitmaakt of de werkende generaties (aannemende dat
zij de besluiten dienaangaande nemen) alleen rekening houden met

nun eigen nutsfunctie of ook met die van de ouderen.

Trends en perspectief
De ontwikkelingen rond de ouderdomspensioenen in
Nederland is exemplarisch voor vele pensioenstelsels in
de westerse wereld. We vatten deze trend in deze paragraaf kort samen en proberen enige tentatieve uitspraken
te doen over de toekomstige ontwikkeling.
Van oudsher werden ouderen door de groep waarin individuen verbleven verzorgd. De groep functioneerde als
onderlinge verzekeringsmaatschappij voor het risico van
de ouderdom. In feite werd het omslagstelsel toegepast:
de ouderen werden verzorgd uit de consumptiegoederen
die terzelfdertijd werden geproduceerd. Hoewel dus deze
vorm van pensionering niet contractueel was vastgelegd,
was er wel sprake van een impliciete afspraak tussen generaties. Intergenerationele overdrachten als oplossing
van het ouderdomsprobleem waren zeker in primitieve samenlevingen vrijwel de enig mogelijke oplossing, omdat
de mogelijkheid voor het uitstellen van consumptie (oftewel voor sparen) door de gebrekkige conserveringsmethoden vrijwel niet aanwezig was.
Dit veranderde met de industriele revolutie, maar ook de
binding van individuen aan groepen veranderde door de
urbanisatie die het gevolg was van de industrialisatie. Urbanisatie maakte sociale controle binnen groepen moeilijker; individuen konden zich aan de (impliciete) dwang van
de groep onttrekken. Het gevolg daarvan was nu dat de
groep niet langer als een verzekering kon functioneren en
het individu voor de bescherming tegen risico teruggeworpen werd op zich zelf of ten hoogste het gezin waarin men
verbleef. Door het ontbreken van de mogelijkheid tot risicospreiding konden bejaarden die niet langer tot werken in
staat waren, onder het meest minimale bestaansminimum
terechtkomen, waarbij alleen liefdadigheid of de bedeling
voor enige verlichting kon zorgen. Deze situatie werd uiteindelijk maatschappelijk onaanvaardbaar bevonden tegen het eind van de negentiende eeuw. Hierbij was de wetgeving in Duitsland onder Bismarck het lichtend voorbeeld.
Nadat eerdere pogingen tot wetgeving in het Nederlandse parlement gestrand waren, werd ten slotte in 1919 de
eerste Ouderdomswet in Nederland, aangenomen. Deze
wet voerde een verplichte verzekering in voor arbeiders in
loondienst. De uitkeringen waren gelijk aan een nominaal
en niet gemdexeerd bedrag en werden gefinancierd volgens het kapitaaldekkingsstelsel. Na de tweede wereldoorlog kwam er grote nadruk te liggen op het invoeren van
volksverzekeringen. De AOW is daar een voorbeeld van.
De grootste verschillen tussen de AOW en de vooroorlogse ouderdomswetten zijn dat onder de AOW alle ingezetenen verzekerd zijn, dat bij de AOW het omslagstelsel wordt
toegepast en dat de AOW-uitkeringen welvaartsvast zijn.
Tot zover de geschiedenis. Kunnen we ook iets zeggen
over de toekomst van de AOW? In ieder geval impliceren
procjecties van de bevolking tot in de volgende eeuw dat,
onder overigens gelijkblijvende omstandigheden, de premiepercentages ver zullen oplopen. Het rendement op de
betaalde premies zal voor toekomstige generaties ver onder het rendement op particuliere besparingen komen te
liggen. Onvermijdelijk zal dit feit de politieke steun voor het
stelsel uithollen. De tijd dat het stelsel unaniem door de bevolking werd gesteund zal dan ook de eerstkomende tachtig jaar niet weerkeren. Waartoe dit zal leiden, is niet met
zekerheid te zeggen. Enerzijds hangt dit af van de houding
van de jongeren tegenover de ouderen en anderzijds van
de mate waarin de ouderen in staat zijn nun kwantitatieve
overwicht in politieke macht om te zetten. Als de ouderen
daar niet of slechts in geringe mate in slagen, dan is het in
het uiterste geval denkbaar dat op een zeker moment de
AOW in een klap wordt afgeschaft. Waarschijnlijker lijkt,
daarentegen, de in de vorige paragraaf besproken mogelijkheid dat in dat geval de AOW geleidelijk wordt afgebroken, zodat het verlies aan uitkeringsrechten over verscheidene generaties wordt gespreid.
Wat betekent dit voor de Nederlandse situatie? Allereerst dient te worden bedacht dat de AOW is ingebouwd
704

in de particuliere pensioenregelingen. Een dating van de
AOW betekent dan, aannemende dat het verloren deel van
het particuliere pensioen dat resulteert uit de verlaging
van de AOW weer gecompenseerd 24), een verhoging van
de door de werkenden te betalen premies op nun eigen
pensioenvoorziening. Met andere woorden, de totale premielast voor de gemiddelde premiebetaler zal niet veel
veranderen door de geleidelijke afschaffing van de AOW.
Wat er in feite gebeurt is dat het omslagstelsel in fasen
wordt vervangen door het kapitaaldekkingsstelsel. Aannemende dat particuliere pensioenregelingen voor iedere
werkende een behoorlijk pensioen opleveren 25), zullen
ook de uitkeringsrechten gemiddeld niet veel veranderen.
Terwijl er gemiddeld weinig veranderingen zullen optreden in premielasten en uitkeringsrechten kunnen er wel
verschuivingen tussen individuen optreden. Dit is het gevolg van het feit dat de AOW mede intertemporele inkomensherverdeling binnen generaties als doel heeft, terwijl
dat bij particuliere pensioenregelingen in beginsel niet het
geval is. De herverdelende working van pensioenregelingen zal dus verminderen door de geleidelijke overgang
van het omslagstelsel naar het kapitaaldekkingsstelsel.
Als we tot slot de gehele ontwikkeling overzien, dan zien
we een merkwaardige cyclus optreden in de financiering
van de ouderdomsvoorziening. Aanvankelijk was er (noodgedwongen) sprake van een omslagstelsel. Na de industriele revolutie is er een tendens naar een collectieve en
verplichte verzekering gebaseerd op het kapitaaldekkingsstelsel. Na de tweede wereldoorlog wordt het kapitaaldekkingsstelsel vervangen door het omslagstelsel.
Het is niet onwaarschijnlijk dat in de toekomst de beweging weer de andere kant op zal gaan: een geleidelijke beweging van het omslagstelsel in de richting van het kapitaaldekkingsstelsel en tegelijkertijd een vervanging van
het collectieve door het particuliere deel in de
pensioenuitkering.

H.A.A. Verbon
23) Uiteraard is het onzeker of in de toekomst de Aaron-conditie weer
zal omslaan. De vooruitzichten met betrekking tot de economische
groei zijn met name zeer ongewis. Wel lijkt het zeer aannemelijk dat

de eerstkomende 50 jaar de bevolking niet zal groeien en wellicht
zelfs dalen.
24) Deze compensatie levert uiteraard allerhande technische proble-

men op. Voor het gemak neem ik aan dat deze problemen oplosbaar
zijn.

25) Het zij wellicht overbodig te vermelden dat aan deze voorwaarde
nu nog niet voldaan is. Ik hoef slechts te refereren aan het probleem
van de pensioenbreuk.