De kunst van het dereguleren
In het Amerikaanse Journal of Economic Literature
verscheen onlangs een overzichtsartikel, waarin de
ervaringen in zeven sectoren van de Amerikaanse
economic met deregulering op een rijtje worden
gezet1. In het artikel gaat de auteur Clifford Winston
voor Amerika na in hoeverre de voorspellingen van
economen over de verwachte welvaartstoename
door deregulering van markten worden bevestigd
door empirisch onderzoek achteraf. Waar hadden
zij het bij het rechte eind en wat zagen zij over het
hoofd?
In 1977 werd nog 17% van het Amerikaanse bnp
geproduceerd in volledig gereguleerde sectoren,
onder meer het bankwezen, de luchtvaart, het transport, de spoorwegen, de telecommunicatie, de kabeltelevisie en energie. Het motief voor deze regulering
was voornamelijk de bescherming van de consument. Met name de angst voor misbruik van natuurlijke monopolies enerzijds of de schade voor consumenten door ruineuze concurrentie anderzijds waren
in een aantal sectoren redenen voor strikte regulering
van prijzen alsmede voor beperkingen ten aanzien
van markttoe- of uittreding.
Vanaf de jaren vijftig en zestig werd echter duidelijk dat de kans op misbruik van schaalvoordelen afnam, naarmate de concurrentiepositie meer en meer
wordt bepaald door de snelheid waarmee innovaties
worden doorgevoerd. Voor zover regulering de ondernemingsschaal en -activiteiten beperkt, zijn daar
ook kosten aan verbonden in termen van gemiste
innovatie- en differentiatiekansen. Bovendien zette
regulering krachtige industriele lobbygroepen aan
tot het bedingen van gunstige marktcondities, ook
indien op deze manier inefficienties konden worden
doorberekend aan de consument. Van grote invloed
op de deregulering, tot slot, was de gedachte van
Baumol, dat marktdisciplinering met strikte regelgeving van de overheid helemaal niet nodig is, als er
voldoende dreiging is van potentiele concurrenten.
Door vrije concurrentie verwachtten economen per
saldo een aanzienlijke verbetering van de efficientie
van ondernemingen.
Sinds de jaren zeventig zijn bovengenoemde sectoren fors gedereguleerd. Ceteris paribus, blijkt in de
gedereguleerde sectoren gezamenlijk inderdaad een
omvangrijke welvaartswinst (ca. $ 40 mrd. per jaar)
te zijn behaald ten opzichte van de situatie waarin de
regulering zou zijn gehandhaafd. Zoals voorspeld is
de consument er op vooruit gegaan, zonder dat producenten of de werkgelegenheid er (per saldo) onder
te lijden hebben gehad. In het algemeen daalden de
prijzen, de kosten eveneens.
Toch zijn er na de feitelijke ontwikkelingen een
aantal zaken aan het licht gekomen, die niet waren
voorzien. Ten eerste blijkt de economische wetenschap te worden verrast door belangrijke dynamische
effecten als logistieke of operationele innovaties in
het produktieproces, die voor de consument zowel
ESB 17-11-1993
positief als negatief kunnen uitpakken. Zo ontstonden er in de luchtvaart veel grotere winsten dan
verwacht door de ontwikkeling van efficientere
vervoerswijzen, waarin sommige luchthaven een
knooppuntfunctie gingen vemillen (z.g. hubs). Deze
systemen bevorderden tevens de concentratie van
luchtvaartmaatschappijen, waardoor een deel van
de welvaartswinst al snel door de producenten werd
terugveroverd. Er zijn dus ‘rest-oneffenheden’ in de
markt, die steeds weer uitgebuit zullen worden, tenzij
er echt geen restricties zijn op toetreding.
Ten tweede bleken (achteraf) partieel opgestelde
dereguleringsprogramma’s ook voor verrassingen te
zorgen. Soms bleek de relevante markt meer te omvatten dan de gedereguleerde markt. Voor het luchttransport bleek deregulering van de luchtvaartmaatschappijen alleen onvoldoende. Congestie op de
niet-gedereguleerde populairste luchthavens zorgde
immers voor onverwachte welvaartsverliezen. Aanvullende deregulering, namelijk het verhandelbaar
maken van landingsrechten, had dit kunnen voorkomen.
Evenzo werd in de spaarbanksector wel het beleggingsbeleid geliberaliseerd, waardoor spaarbanken
een betere afweging konden maken tussen risico en
rendement, maar bleef het risico van insolventie
grotendeels in handen van de toezichthouder en
daarmee uiteindelijk van de belastingbetaler. Bij de
spaarbanken waren economen echter niet in staat te
voorspellen dat falend toezicht in combinatie met
‘moral hazard’-problemen uit hoofde van officiele
depositoverzekeringen de belastingbetaler zouden
opzadelen met een strop van $ 150 mrd. Dat wil niet
zeggen dat deregulering een onjuiste strategic was,
maar wel dat begeleiding ervan te wensen over liet.
Of zoals een van de onderzoekende economen het
uitdrukt: “economic deregulation itself was basically
sound”.
Ervaringen met deregulering in de VS leren dat
verrassingen zowel ten voordele als ten nadele van
de consument niet uitgesloten zijn. De welvaartswinsten hadden in ieder geval aanzienlijk hoger uit
kunnen vallen als de deregulering zorgvuldiger was
doordacht. Deregulering als zodanig is niet genoeg;
de kunst is het ook goed te doen.
T.P. van Walderveen
1. Clifford Winston, Economic deregulation, days of reckoning for microeconomists, The Journal of Economic Literature, September 1993, biz. 1263-1289. Zie ook: Heavens! Deregulation works, The Economist, 6 november 1993, biz. 98.
1049