De kostenontwikkeling van het voortgezet onderwijs ontleed

ESB Onderwijs

onderwijs

De kostenontwikkeling
van het voortgezet
onderwijs ontleed
In de periode na 2008 is in het voortgezet onderwijs een financieel
tekort ontstaan doordat de gerealiseerde uurlonen sneller stegen
dan de genormeerde uurloonkosten. Deze uitgaven zijn in de jaren
na 2010 weer in balans gebracht door met name op de personeelsinzet te besparen.

Lex Herweijer
Wetenschappelijk
medewerker Sociaal
en Cultureel Planbureau
Evelien Eggink
Senior wetenschappelijk medewerker
Sociaal en Cultureel
Planbureau
Evert Pommer
Senior wetenschappelijk medewerker
Sociaal en Cultureel
Planbureau

E

r is de afgelopen jaren veel belangstelling ge­
weest voor de financiële situatie van scholen in
het voortgezet onderwijs. Aanvankelijk trokken
vooral berichten over ‘rijke’ schoolbesturen en
hoge financiële reserves de aandacht (Commis­
sie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, 2009; Inspectie
van het Onderwijs, 2012), maar later richtte de berichtgeving
zich vooral op tekorten en financiële krapte in de sector. Op
verzoek van de Algemene Rekenkamer heeft het SCP met een
analyse van de uitgavenontwikkeling in het voortgezet onder­
wijs de oorzaken van de snelle omslag van overschotten naar
tekorten in beeld gebracht (Herweijer et al., 2014). In eerdere
analyses waren deze nog niet zichtbaar (Kuhry en Herweijer,
2012). Ook de wijze waarop de tekorten weer zijn weggewerkt
is onderzocht. Omdat er grote verschillen in financiële pres­
taties tussen schoolbesturen bestaan, is daarbij ook gekeken
naar de rol van bestuurskenmerken, zoals de omvang en het
onderwijsaanbod.
Stijging van zowel inkomsten als uitgaven

De uitgaven van het voortgezet onderwijs zijn sinds het eind
van de jaren negentig sterk gegroeid. Gecorrigeerd voor infla­
tie namen de uitgaven tussen 1998 en 2012 toe met gemid­
deld drie procent per jaar, in totaal een toename van vijftig
procent. Hier stond een vergelijkbare groei van de inkomsten
tegenover. Het leeuwendeel van de inkomsten is afkomstig van
de rijksoverheid (meer dan negentig procent). Sinds het eind
520

van de jaren negentig stelde de rijksoverheid extra middelen
beschikbaar voor uiteenlopende beleidsintensiveringen, zoals
een betere beloning voor leraren, een betere toerusting van
scholen en het bevorderen van de onderwijskwaliteit (Finan­
ciën, 2010). Hoewel schoolbesturen dus steeds meer te beste­
den hadden, belandde de sector in 2010 in de rode cijfers.
Om de achtergrond van het ontstaan van deze tekorten
inzichtelijk te maken, zetten we voor een reeks van jaren de
uitgaven af tegen het aantal leerlingen, de inzet van personeel,
de beloning van het personeel en de inzet van materiaal. Een
decompositie laat zien welk aandeel elk van deze factoren
heeft in de stijging van de uitgaven. De analyse is gebaseerd op
gegevens over leerlingen, personeel en uitgaven van het CBS.
Decompositie van uitgaven

Figuur 1 toont de ontwikkeling van de reële uitgaven van het
voortgezet onderwijs en de decompositie daarvan ten opzich­
te van het startjaar 1998. De reële uitgaven zijn tussen 1998 en
2012 met bijna vijftig procent gestegen. Het aantal leerlingen
kende met een groei van acht procent een veel gematigdere
ontwikkeling. Om recht te doen aan de inspanningen van de
sector, tellen we de leerlingen met een indicatie voor extra zorg
zoals leerwegondersteuning of een rugzakje zwaarder mee dan
anderen. Ook corrigeren we voor de mate waarin het de sector
lukt om leerlingen zonder vertraging naar een diploma te be­
geleiden, door leerlingen die blijven zitten of uitvallen minder
zwaar mee te wegen (Herweijer et al., 2014). De gewogen on­
derwijsdeelname nam sterker toe (+14 procent) dan het aan­
tal leerlingen (+8 procent), door een toename van het aantal
zorgleerlingen en een verbetering van de doorstroom.
De stijging van de reële uitgaven tussen 1998 en 2012
met bijna vijftig procent kan dus niet alleen verklaard worden
door een gestegen deelname (+14 procent), maar vooral door
gestegen uitgaven per deelnemer (+30 procent).
De hogere uitgaven per deelnemer hangen samen met
veranderingen in de arbeidsproductiviteit, ofwel de verhou­
ding tussen het aantal leerlingen en de inzet van personeel.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4692) 28 augustus 2014

Onderwijs ESB

Ook veranderingen in het uurloon en in de inzet van materiële middelen spelen een rol. De ontwikkeling van het uurloon
heeft in de eerste jaren een geringe opwaartse invloed op de
reële uitgaven, vanaf 2009 is deze invloed echter veel groter.
De uitgaven voor materiaal namen tussen 2008 en 2009 sterk
toe omdat scholen toen financieel verantwoordelijk werden
voor de aanschaf van schoolboeken voor hun leerlingen. Ver­
der zien we dat de arbeidsproductiviteit vanaf 2010 aanzien­
lijk is toegenomen, waardoor de totale uitgaven van 2010 op
2011 zijn afgenomen.

Personeelsuitgaven

De sterk stijgende uurlonen in de jaren na 2008 – de periode
waarin financiële problemen ontstonden – vragen om nadere
aandacht. Hierbij is de ontwikkeling van de uurlonen in rela­
tie tot de gemiddelde personeelslasten (GPL) van belang. De
gemiddelde personeelslast is een normbedrag voor het salaris
dat jaarlijks door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap wordt vastgesteld.

Verschillen per periode

In figuur 1 is al zichtbaar dat de ontwikkelingen in het tijdvak
1998–2012 niet gelijkmatig zijn verlopen. Daarom is de groei
van de reële uitgaven aan het voortgezet onderwijs in tabel
1 weergegeven voor verschillende periodes. De ontwikke­
ling van het uurloon is daarbij verder uitgesplitst in een effect
van de ontwikkeling van de contractlonen en een effect van
de verschuivingen in de samenstelling van het personeel. Een
verschuiving van goedkoop naar duur personeel, bijvoorbeeld
doordat meer leraren in een hogere schaal worden geplaatst,
heeft hogere uurlonen tot gevolg.
Tussen 1998 en 2003 namen de reële uitgaven jaarlijks
met 4,2 procent toe, deels door een toegenomen onderwijs­
deelname. Belangrijker was echter de toename van de reële
uitgaven per leerling, met name veroorzaakt door een hogere
inzet van personeel per onderwijsdeelnemer. Verschuivingen
tussen goedkoop en duur personeel hadden een dempende
invloed op de uitgaven. Het aandeel (goedkoper) onderwijs­
ondersteunend personeel is in deze periode namelijk gestegen
(Stamos, 2014) .
Tussen 2003 en 2007 namen de uitgaven minder sterk
toe, slechts met 2,1 procent per jaar. De stijging van de uit­
gaven in deze periode kan bovendien grotendeels verklaard
worden door een toegenomen onderwijsdeelname (1,4 pro­
cent per jaar).
Van 2007 tot 2010 namen de reële uitgaven weer sterk
toe (jaarlijks met 4,1 procent) door stijgende reële uitgaven
per leerling. Er werd meer uitgegeven aan materiaal, de reële
contractlonen namen toe, er werd meer personeel ingezet en
er was een verschuiving van goedkoop naar duur personeel.
Deze verschuiving hangt samen met het beleid gericht op
betere beloning van leerkrachten en meer doorstroom naar
hogere salarisschalen, conform het Actieplan Leerkracht van
Nederland (OCW, 2007; Tweede Kamer, 2013).
De periode 2010–2012 geeft een heel ander beeld. On­
danks een toenemende onderwijsdeelname, daalden de reële
uitgaven. Omdat er in 2010 tekorten waren ontstaan, moest
de sector de uitgaven namelijk terugdringen en per leerling
minder uitgeven. Dit is bereikt door een verminderde inzet
van personeel per onderwijsdeelnemer, een daling van de re­
ële contractlonen als gevolg van de nullijn van het kabinet,
en een daling van de uitgaven voor materiaal. Dit alles com­
penseert de blijvende opwaartse effecten van verschuivingen
van goedkoop naar duur personeel, en de effecten van de ver­
grijzing van het personeel. Dit laatste kan een opwaarts effect
hebben op de uitgaven aangezien ouder personeel veelal een
hoger salaris heeft, en gebruik kan maken van de zogenoemde
BAPO-regeling, waarbij ouderen minder kunnen werken
maar grotendeels wel doorbetaald worden.
Jaargang 99 (4692) 28 augustus 2014

Decompositie van de ontwikkeling van de reële
uitgaven in het voortgezet onderwijs, 1998–20121
60

figuur 1

In procenten

50
40
30
20
10
0
-10

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1998-2003

2003-2007

Gewogen deelname
Materiële middelen
Uurloon
Totale uitgaven

2007-2010

2010-2012

Personeel/leerling ratio

1
Het gaat hier om de bijdrage van elke component aan de uitgavenontwikkeling. Een toenemend aantal
leerlingen per fte, ofwel een toenemende arbeidsproductiviteit, leidt dan tot een daling van de uitgaven.

Bron: Herweijer et al., 2014

Decompositie gemiddelde jaarlijkse groei
van de reële uitgaven van het voortgezet onderwijs
1998–2012, in procenten

tabel 1

19982003
Onderwijsdeelname

1

Reële uitgaven per leerling1

20072010

20102012

19982012

4,2

Reële uitgaven

20032007
2,1

4,1

-0,8

2,9

1,4

1,4

–0,2

0,6

0,9

2,8

0,7

4,4

–1,4

1,9

effect verhouding
personeel/leerlingen

1,7

0

1

–1,7

0,5

effect reële contractlonen2

0,8

0,1

1,4

–0,3

0,6

–0,7

0

0,7

1,5

0,1

0,6

1,3

–0,8

0,6

effect verschuiving
samenstelling personeel
effect materiaal
1
2

0,8

Deelname en leerlingen gecorrigeerd voor zorgleerlingen en doorstroom.
Zowel wijzigingen in het cao-loon als wijzigingen in de werkgeverspremies komen in de contractuele
loonkostencijfers tot uiting. We beschikken alleen over een loonkostenindex voor de sector onderwijs in
zijn geheel, en niet over een aparte index voor de sector voortgezet onderwijs.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Bron: Herweijer et al., 2014

521

ESB Onderwijs

In het begin van de waarnemingsperiode lopen genor­
meerde en gerealiseerde uurlonen gelijk op, maar in 2001,
2002 en 2004 zijn de gerealiseerde uurlonen duidelijk ach­
tergebleven bij de genormeerde uurlonen (figuur 1). Scholen
hebben de extra ruimte die de stijgende normbedragen lever­
den blijkbaar gebruikt om extra personeel aan te trekken en
niet om de salarissen te verhogen: de verhouding personeel/
leerlingen loopt immers op. In de overige jaren lopen genor­
meerde en gerealiseerde uurlonen grosso modo gelijk op, tot
2009. Daarna stijgen de gerealiseerde uurlonen sneller dan
de genormeerde uurlonen. Scholen komen daardoor tekort
op de uurloonkosten. Zij hebben deze tekorten, blijkens de
dalende verhouding personeel/leerlingen, vooral opgevangen
door vermindering van het personeel (figuur 1). Dit is dus het
omgekeerde van de beweging in de jaren 2000–2002.
Voor het ontstaan van uurloontekorten in de periode
2009–2012 kan een aantal redenen worden aangevoerd, waar­
van het effect moeilijk is te kwantificeren. Zo was voor 2010 in
de cao een salarisstijging van drie procent overeengekomen, maar
de overheid hanteerde vanaf dat jaar de nullijn. Andere mogelijke
verklaringen zijn de hoger dan verwachte ontwikkeling van de
werkgeverspremies, de maatregelen om de werkdruk van leraren
te verlichten en om startende leraren te ontzien, en salarismaatre­
gelen uit bijvoorbeeld het Actieplan leraar voor Nederland. Ook
de oplopende kosten van de eerder genoemde BAPO-regeling,
dragen bij aan het ontstaan van de uurloontekorten.

Er bestaan grote verschillen in financiële prestaties tus­
sen schoolbesturen. De verwachting was dat de kenmerken
van schoolbesturen zouden kunnen bijdragen aan een ver­
klaring van deze verschillen en aangrijpingspunten zouden
kunnen bieden voor verbeterde financiële prestaties in het
voortgezet onderwijs. Maar het bestaan en ontstaan van fi­
nanciële problemen bleek niet duidelijk samen te hangen
met kenmerken van de besturen zoals het onderwijsaanbod,
de omvang of de denominatie. Andere mogelijkheden om de
financiële prestaties van het voortgezet onderwijs te verbete­
ren betreffen de wijze van bekostiging. Deze sluit volgens de
Algemene Rekenkamer (2014) niet goed aan bij uitgaven­
ontwik­ elingen waarop besturen zelf geen invloed kunnen
k
uitoefenen. Hierbij beperkt de regelgeving de mogelijkheden
voor besturen om flexibel te reageren op tegenvallende ont­
wikkelingen. Vereenvoudig van de bekostigingssystematiek
en een betere aansluiting op feitelijke kostenpatronen zou
daarom efficien-cywinst kunnen opleveren. Een complicatie
daarbij is, dat besturen niet altijd tijdig zicht hebben op de
middelen waarop zij aanspraak kunnen maken omdat de rijks­
bijdrage pas in het voorjaar vaststaat. Ook worden soms extra
middelen pas na de zomer toegekend voor de uitvoering van
nieuw beleid. Ten slotte zijn door een verdere verzakelijking
en professionalisering in de bedrijfsvoering nog verbeteringen
mogelijk. Dat laat onverlet dat bijzondere omstandigheden
een grote rol zullen blijven spelen bij de financiële prestaties
van scholen en besturen in het voortgezet onderwijs.

Bestuurskenmerken bieden geen verklaring

Hoewel de sector als geheel in 2010 met tekorten kampte, wa­
ren er ook besturen met overschotten. Analyses op het niveau
van schoolbesturen (Herweijer et al., 2014) laten zien dat de
tekorten zich niet beperkten tot besturen van een bepaalde
omvang, tot besturen met een smal of juist breed aanbod van
soorten onderwijs, of tot besturen van een bepaalde denomi­
natie (openbaar, rooms-katholiek, protestants-christelijk et
cetera). Andere, niet onderzochte kenmerken en omstandig­
heden zijn waarschijnlijk belangrijker voor het verklaren van
de verschillen tussen besturen.

Literatuur
Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (2009) Financieel beleid van onderwijsinstellingen, Versie 1.2.
Ministerie van Financiën (2010) Rapport brede heroverwegingen. 6.

Conclusie

522

Productiviteit onderwijs. Rapport op www.overheid.nl.

Zowel de inkomsten als de uitgaven van het voortgezet on­
derwijs zijn sterk toegenomen in de periode 1998–2012. Met
het oog op beleidsintensiveringen en extra taken stelde de
overheid per leerling steeds meer middelen beschikbaar, en de
uitgaven namen evenredig toe.
Toch ontstond in 2010 een financieel tekort doordat
de gerealiseerde uurlonen sneller stegen dan de genormeerde
uurlonen. Er is weliswaar door de overheid budget ter be­
schikking gesteld om de beloning van leerkrachten te ver­
beteren, maar de uitgaven per fte namen sterker toe dan de
inkomsten toelieten, mede als gevolg van een cao die in 2010
niet aansloot op de voor dat jaar geboden loonruimte.
Vanwege dit tekort en de achterblijvende inkomsten uit
rijksbijdragen in 2010, moesten de uitgaven worden aangepast.
Het jaar 2010 werd een keerpunt: in de jaren 2010–2012 na­
men de reële uitgaven per leerling jaarlijks af met 1,4 procent.
De uitgaven zijn vooral teruggebracht door de personeelsinzet
te verminderen en door te besparen op materiaal. Hierdoor
wist de sector in 2012 weer uit de rode cijfers te komen, on­
danks een verdere toename van de uitgaven per personeelslid.

Herweijer, L., E. Eggink, E. Pommer en J.-J. Jonker (2014) Leergeld.
Veranderingen in de financiële positie van het voortgezet onderwijs en verschillen tussen schoolbesturen. SCP-publicatie 2014(16).
Inspectie van het Onderwijs (2012) Onderzoek naar de financiële positie van schoolbesturen in po en vo naar aanleiding van de Commissie
Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Kuhry, B. en L. Herweijer (2012) Voortgezet onderwijs. In: Kuhry,
B. en F. de Kam (red.) Waar voor ons belastinggeld? Prijs en kwaliteit
van publieke diensten. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau,
59–87.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007) Actieplan
leerkracht voor Nederland. Den Haag: Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen.
Stamos (2014) Werkgelegenheid in fte, naar functie (%), in voortgezet
onderwijs. Document op www.stamos.nl, april.
Tweede Kamer (2013) Beleidsdoorlichting actieplan leerkracht van
Nederland (2007–2012). Bijlage bij Wetenschapsdoorlichting Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. 31511(10).

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4692) 28 augustus 2014