De intelligence van
ambtenaren
Er was eens…. een ambtelijk apparaat. Het groeide en groeide, totdat het
op een gegeven moment uit zijn krachten was gegroeid. Het werd traag en
lui. Het ambtelijk apparaat zou echter
niet alleen lui, maar ook – als wij Van
Niekerk mogen geloven – dom zijn.
Ambtenaren zouden meer en meer bereid zijn om – in afwijking van de
bestaande theorie’- aan de realisering
van bezuiningen mee te werken 1).
Van Niekerk schaart zich daarmee in
het koor van goedgelovigen, dat van
mening is dat de mentaliteit van ambtenaren aan het veranderen is. Hij baseert zich daarbij op ,,een groot aantal
persoonlijke waarnemingen”, waarbij
hij onder meer verwijst naar de heroverweging. Afgaande op de ervaringen
die ik in de afgelopen jaren in het kader
van de heroverweging heb opgedaan,
ben ik van mening dat er geenszins
sprake is van een mentaliteitsverandering onder ambtenaren. De bereidheid
van ambtenaren om te bezuiningen is
mijns inziens meer schijn dan werkelijkheid.
Niskanen
Het gedrag van ambtenaren zou
zich, aldus Van Niekerk, tot voor kort
hebben gekenmerkt door een streven
naar budgetmaximalisatie. Hij baseert
zich daarbij – zonder daar overigens
naar te verwjzen – op de theorie van
Niskanen. De theorie van Niskanen
zou op haar beurt weer een verklaring
bieden voor de groei van de collectieve
uitgaven. Nu de collectieve uitgaven
voor het eerst in absolute zin zullen dalen, is het volgens Van Niekerk de
vraag of de traditionele veronderstelling ten aanzien van het gedrag van
ambtenaren nog wel houdbaar is. Het
werkt mijns inziens ten onrechte de indruk dat deze veronderstelling tot voor
kort houdbaar was, dat wil zeggen dat
deze veronderstelling empirisch werd
onderbouwd, althans empirisch niet
werd weergelegd 2).
Van empirisch bewijs van de veronderstelling dat ambtenaren naar budgetmaximalisatie zouden streven is,
voor zover ik heb kunnen nagaan, niet
of nauwelijks sprake. Het is wat dat betreft opvallend dat Niskanen geen enkele poging doet om zijn veronderstelling empirisch te onderbouwen. De
beschikbare empirische gegevens
hebben bovendien een gemengd karakter. Zo wordt de veronderstelling
dat ambtenaren streven naar budgetmaximalisatie ondersteund door een
onderzoek van Gist en Carter Hill 3),
maar wordt in een onderzoek van Ruttan een vraagteken geplaatst bij de effectiviteit van het streven van ambtenaren naar budgetmaxilisatie 4).
Voorts kan worden verwezen naar het
onderzoek van Sigelman, die – in tegenstelling tot de suggestie die Van
Niekerk wekt – tot de conclusie komt
dat de veronderstelling van Niskanen
,,faults as a descriptive generalization” 5). Een stapje verder gaat Staaf,
die concludeert dat ambtenaren niet
zozeer streven naar maximalisatie van
hun budget, als wel naar maximalisatie
van hun inkomen 6).
Daarnaast kan niet iedere ambtenaar worden aangemerkt als een ,,senior official of any bureau with a
separate identifiable budget” 7). Een
groot aantal ambtenaren die bij de heroverweging zijn betrokken, beschikt
niet over een eigen budget, al kan worden betoogd dat zij een ambtenaar met
een eigen budget vertegenwoordigen.
De heroverweging betreft bovendien
zowel ambtenaren die goederen en
diensten produceren, als ambtenaren
die de produktie van goederen en
diensten reguleren. De veronderstelling van Niskanen heeft echter alleen
betrekking op ambtenaren die goederen en diensten produceren.
Ten slotte dient te worden bedacht
dat de veronderstelling van Niskanen
1) N.C.M. van Niekerk, Budgettaire onzekerheid en begrotingsbesluitvorming, ESB, 15oktober 1986, biz. 1012 e.v.
2) Het suggereert tevens dat er een causale
relatie bestaat tussen het streven van ambtenaren naar budgetmaximalisatie en de groei
van de collectieve uitgaven en dat deze causale relatie omkeerbaar is. Het valt evenwel buiten het bestek van dit artikel om op deze
causale relatie in te gaan. Dat geldt ook voor
de verandering in het gedrag van politici, dat in
belangrijke mate bepalend is voor het gedrag
van ambtenaren.
3) J.R. Gist en R. Carter Hill, The economic of
choice in the allocation of federal grants, Public Choice, Bureaucratic productivity; the case of agricultural research, Public Choice,
1980, biz. 541; biz. 72.
4) V.N. Ruttan Bureaucrat as budgetmaximixer: an assumption examined, Public Budgeting & Finance, 1986, biz. 57.
6) R.J. Staaf, The public school system of
transition: consolidation and parental choice,
in: T.E. Borchering (red.), Budget and bureaucrats: the sources of government growth, Duke University Press, Durham, 1977, biz. 138.
Overigens beschouwt Niskanen de conclusie
van Staaf als een onderbouwing van zijn veronderstelling. Zie W.A. Niskanen, Bureaucrats and politicians, Journal of Law and
Economics, 1975, biz. 618.
7) W.A. Niskanen, Bureaucracy and representative goverment, Adine Atherton, Chicago, 1971, biz. 22.
of zelfs het algemeen belang – zoals
door Weber wordt verondersteld omvatten 12). Ook het algemene belang kan in principe door het vergroten
van het budget worden gediend, hoewel het voor een ambtenaar vrijwel onmogelijk is ,,to act in the public
interest, because of the limit of information and the conflicting interest of
others, regardless of his personal motivations” 13). De nutsfunctie van ambternaren
omvat
evenwel
ook
onderdelen die niet door een vergroten
van het budget worden gediend. Deze
Niskanen herzien
zouden zelfs een betere verklaring
voor het gedrag van ambtenaren in
De veronderstelling van Niskanen Groot-Brittannie bieden 14). In dit veren zijn volgelingen is dan ook niet zon- band kunnen onder meer de
der concurrentie. In tegenstelling tot bestuurslasten en de werksfeer, die
hetgeen Van Niekerk suggereert, juist zouden toenemen resp. zou verbestaan er verscheidene andere ver- slechteren door een vergroting van het
onderstellingen over het gedrag van budget, worden genoemd.
ambtenaren 8). Zo wordt door Migue
Een ambtenaar wordt, aldus Jacken Belanger onderscheid gemaakt tus- son, dan ook voortdurend voor de afsen een discretionair en niet-discre- weging geplaatst of hij ,,should ….
tionair deel van het budget. Het maxi- strive for a larger budget which will inmaliseren van het niet-discretionaire crease his salary and his psychic incobudget boven het niveau dat is vereist me or should …. increase his ease of
om de vraag naar bepaalde goederen administration and his leisure through
of diensten te voldoen, heeft weinig a smaller budget 15). Op grond van dezin. Om die reden zal het streven van ze overwegingen verwachten Breton
ambtenaren, aldus Migue en Belan- en Wintrobe dat ,,careful empirical
ger, met name op maximalisatie van work would reveal that there is a great
het discretionaire budget zijn gericht deal of observable bureaucratic beha9). Op grond van deze overwegingen vior which is inconsistent with the hyheeft Niskanen zijn veronderstelling pothesis of budget maximalization”
dat ambtenaren streven naar budget- 16). In plaats van de veronderstelling
maximalisatie zo bijgesteld in die zin dat ambtenaren streven naar budgetdat de veronderstelling dat ambtena- maximalisatie, lanceren zij de veronren streven naar maximalisatie van derstelling dat ambtenaren een
hun budget sindsdien (1975) tevens de selctief gedrag ten toon spreiden.
veronderstelling dat ambternaren stre- Ambtenaren hebben, aldus Breton en
ven naar maximalisatie van budgetau- Wintrobe, de keuze ,,to be sometimes
tonomie (beschikkingsmacht) omvat efficient (cooperative collaborative)
10). Het streven naar maximalisatie and sometimes inefficient (uncooperavan budgetautonomie is dus niet, zoals tive, uncollaborative) in dealing with
Van Niekerk suggereert, nieuw.
their superiors” 17).
Voorts dient te worden bedacht dat
In het licht van de theorie van Breton
achter de veronderstelling dat ambte- en Wintrobe is een cooperatieve hounaren streven naar budgetmaximalisa- ding van ambtenaren ten opzichte van
tie een andere veronderstelling schuil de bezuinigingen, geenszins verwongaat, te weten dat ambtenaren – derlijk. Integendeel, het is mogelijk dat
tenslotte is ambtenaren niets mense- het streven naar nutsmaximalisatie in
lijks vreemd – streven naar nutsmaxi- tijden van bezuinigingen beter wordt
malisatie. Door Simon is evenwel gediend door een cooperatieve houbetoogt dat ambtenaren niet zouden ding, althans door de schijn te wekken
streven naar nutsmaximalisatie, maar van een cooperatieve houding, dan
naar ,,a course of action that is satis- door een niet-cooperatieve houding.
factory or ‘good enough” 11). Hij ge- Het spoort ook beter met een andere
bruikt daarbij de term ‘satisficing’, veronderstelling ten aanzien van het
hetgeen een contaminatie van ‘satis- gedrag van ambtenaren, te weten dat
factory’ and ‘sufficient’ is. De veron- zij risico’s vermijden. Het streven van
derstelling dat ambtenaren zouden ambtenaren is er mijns inziens op gestreven naar nutsmaximalisatie is, vol- richt om te ‘scoren’ en wanneer dat
gens Van Niekerk, dan ook discutabel. een positieve opstelling ten opzichte
De wijze waarop hij met die veron- van de bezuinigingen vereist dan zulderstelling omgaat, is echter nog dis- len zij een cooperatieve houding aancutabeler, met name waar hij nemen. Achter deze cooperatieve
nutsmaximalisatie verengt tot maxima- houding gaat echter vaak een minder
lisatie van het individuele nut of eigen cooperatieve houding schuil. Ambtebelang. Zoals Van Mierlo in reactie op naren mogen wellicht lui zijn, maar
Pen heeft betoogd, behoeft het nut van dom zijn zij niet. Zij plegen uiteraard
een ambtenaar niet samen te vallen niet openlijk verzet. In het jargon wordt
met diens eigenbelang in termen van dat ‘killing by kindness’ genoemd.
inkomen, status e.d. De nutsfunctie
van ambtenaren kan zowel diens eigenbelang, als het belang van anderen
is ontwikkeld in en voor een tijd van
economische groei. Het is de vraag of
deze ook opgaat in tijden van bezuinigingen. Op zich kan worden geargumenteerd dat het streven naar bugetmaximalisatie zich in tijden van bezuinigingen manifesteert in het voorkomen van aanslagen op dat budget,
doch dit verklaart niet waarom ambtenaren een bijdrage aan de realisering
van bezuinigingen leveren.
346
De moraal
De moraal van het verhaal is dat
ambtenaren weliswaar een cooperatieve houding ten opzichte van de bezuinigingerjtentoonspreiden, maar dat
deze cooperatieve houding meer
schijn dan werkelijkheid is. Het gedrag
van ambtenaren in Frankrijk is in dit
verband illustratief. Deze waren, aldus
Alberts, waarschijnlijk, zelfs hoogstwaarschijnlijk, intelligent genoeg om te
begrijpen dat zij hun machtpositie het
best konden behouden door zich loyaal op te stellen. ledere ambtenaar
kende zijn positie, gedroeg zich daarnaar en probeerde deze te verbeteren
en nodigde daarom zijn meerdere en
diens echtgenote van tijd tot tijd op een
maaltijd, bij voorkeur in een niet al te
slecht restaurant 18). En het ambtelijk
apparaat leefde nog lang en gelukkig.
F.K.M. van Nispen
Universitair decent beleidsontwikkeling en analyse aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. De auteur is D.J. Kraan en J.G.A. van
Mierlo erkentelijk voor hun commentaar op
een eerdere versie van dit artikel.
8) Zie voor een recent overzicht Ch. Rowley
en R. Elgin, Towards a theory of bureaucratic
behavior, in: D. Greenaway en G.K. Shaw, Public choice, public finance and public policy,
Basil Blackwell, Oxford, 1985.
9) J.L. Migue en G. Belanger, Towards a general theory of managerail discretion, Public
Choice, 1974, biz. 45/46.
10) Niskanen, op.cit.
11) H.A. Simon, Administrative behavior: a
study of decisionmaking processes in administrative organization, The Free Press , New
York, 1976 biz. XXIX.
12) J. Pen, Slechte mensen, Openbare Uitgaven, 1985, biz. 38-40 alsmede J.G.A. van Mierlo, Echte public choice, Openbare Uitgaven,
1985, biz. 150. Vergelijk tevens de ‘mixedmotivated bureaucrat’ van A. Downs, Inside
bureaucracy, Little Brown and Company,
Boston, 1967, biz. 88.
13) Niskanen, op.cit., biz. 39.
14) M. Kogan, An over-simplified model, in:
W.A. Niskanen, Bureaucracy: servant or
master? (lessons from America), Instute of
Economic Affairs, Londen, 1973, biz. 79.
15) P.M. Jackson, 7776 political economy of
bureaucracy, Allan, Oxford, 1982, biz. 133.
16) A. Breton en R. Wintrobe, The equilibrium
size of a budgetmaximizing bureau: a note on
Niskanen’s theory of bureaucracy, Journal of
Political Economy, 1975, biz. 205.
17) A. Breton en R. Wintrobe, The logic of bureaucratic conduct: an economic analysis of
competition, exchange and efficiency in private and public organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 1982, biz. 31.
18) A. Alberts., Inleiding tot de kennis van de
ambtenaar, Van Oorschot, Amsterdam 1986,
biz. 100.
Naschrift
Van Nispen geeft een waardevolle
aanvulling op een van de onderdelen
van mijn betoog, namelijk het deel dat
betrekking heeft op de veronderstelde
verandering in het budgettaire gedrag
van ambtenaren. Jammer is echter dat
uit de reactie van Van Nispen gemakkelijk de indruk zou kunnen ontstaan
dat mijn atikel van oktober 1986 uitsluitend gaat over de rol van ambtenaren
in de begrotingsbesluitvorming. Mijn
betoog strekte evenwel veel verder. Ik
heb veranderingen geconstateerd in
het budgettaire gedrag van alle deelnemers in de besluitvorming over de
rijksbegroting, dus ook van politici en
van belangengroepen. Vooralleduidelijkheid voeg ik daar nog aan toe dat
het budgettaire gedrag van de te onderscheiden actoren mijn inziens een
sterke onderlinge samenhang kent.
Een gemeenschappelijke achtergrond
van die attitudewijziging schuilt – denkt
ik – in de veranderde voorkeuren van
de Nederlandse bevolking ten aanzien
van de rol van de overheid in het algemeen en het gewenste niveau van
overheidsuitgaven in het bijzonder.
Sedert het midden van de jaren zestig
spreekt een steeds groter deel van de
bevolking zich uit voor een verlaging
van het uitgavenniveau. In 1983 vond
63% van een representatieve steekproef uit de Nederlandse bevolking dat
de overheidsuitgaven omlaag zouden
moeten. In 1967 was dat 22% 1).
Het budgettaire gedrag van ambtenaren kan alleen goed worden beoordeeld in de ruimere context van de
besluitvorming over de rijksbegroting
2). Het gedrag van ambternaren is in
hoge mate afhankelijk van de lijnen die
in de politiek worden uitgezet en politici, op hun beurt, zijn per definitie gevoelig voor de voorkeuren van kiezers
en belangengroepen. In dit geheel van
vervlechtingen is het empirisch vaststellen van gedragsveranderingen een
hachelijke onderneming. Ik ben de
eerste die erkend dat mijn beschrijving
van het budgettaire gedrag net zo speculatief is als die van de door Van
Nispen genoemde auteurs. Maar toch,
met zorgvuldig waarnemen en een
beetje nadenken kun je de werkelijkheid dicht benaderen.
Voor zover het gaat om de rol van de
ambtenaren denk ik dat Van Nispens
conclusie nauwelijks verschilt van mijn
waarneming. Ambtenaren werken
meer dan in het verleden mee aan het
realiseren van bezuinigingen. Het stellen van de vraag welke diepere motieven daaraan ten grondslag liggen is
interessant, maar doet weinig af aan
de geconstateerde gedragsverandering.
Overigens betreur ik het wel dat Van
Nispen in mijn artikel aanleiding vindt
om te beweren dat ik ambtenaren dom
zou vinden. Misschien ben ik dom,
maar in de korte passages over ambtenaren in mijn artikel heb ik juist gewezen op het profijt dat overheidsdienaren kunnen hebben van het verlenen
van medewerking aan bezuinigingsoperaties. Is de directeur-generaal voor
het hoger onderwijs dom als hij beweert dat het onderwijsbeleid aan effectiviteit zou kunnen winnen als het
aantal ambtenaren op het Ministerie
van O & W zou verminderen? Of zou hij
met een dergelijke uitspraak misschien zijn invloed (willen) vergroten?
Het zou pas echt dom zijn als je als
ambtenaar geen oog zou hebben voor
legitieme politieke doelstellingen die
de wil van de kiezers weerspiegelen.
N.C.M. van Niekerk
1) Zie SCP, Sociaal en Cultureel Rapport
1986, Rijswijk, September 1986, biz. 358.
Overigens is het percentage na 1983 weer gedaald. In 1986 vindt 47% van de ondervraagden dat de uitgaven omlaag moeten, 11% dat
de uitgaven omhoog moeten en 43% vindt dat
de uitgaven moeten blijven zoals zij zijn.
2) Zie N.C.M. van Niekerk, Changes in budgetary behavior and the consequences for public
management, voordracht voor een internationaal colloquium op 16 en 17 februari 1987 te
Neuchatel, Zwitserland.