Energiekroniek
Commissievoorstellen
De herstructurering van de
Europese begroting
DR. P. DANKERT*
Ook in het Europa van de Zes, zaliger
nagedachtenis, werd om inkomsten en
uitgaven van de Gemeenschap door de
lidstaten flink geknokt. In de tijd dat het
Europese eenwordingsideaal nog openlijk beleden werd bleven de centen centen. De begroting als zodanig stond echter minder in het middelpunt van de
financiele belangstelling dan we vandaag de dag gewend zijn. De Europese bewindslieden streden in die dagen
meer over de kosten van voorstellen voor
nieuw beleid en de baten van zulk nieuw
beleid voor elk van de afzonderlijke lidstaten. De begroting was verder voor de
boekhouders en er waren ministers van
Financien die de begrotingsbehandeling
rustig aan een staatssecretaris voor Europese Zaken overlieten. De grote slokop
van het Europese beleid, het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, werd aan
de ministers van Landbouw en aan de
Europese landbouwcommissaris overgelaten. Dat kon, omdat met name de
Westduitsers hun algemeen-economische voordelen uit het EG-lidmaatschap belangrijk genoeg achtten om de
Fransen, de Nederlanders en de anderen
hun kleinere begrotingsvoordelen uit
het Gemeenschappelijk landbouwbeleid
te gunnen. Met een Gemeenschapsbegroting die de 0,5% van het BNP van
de EG maar net te boven ging, was dat
voor de Duitsers ook best op te brengen.
Britse bijdrage
De eejste uitbreiding van de Gemeenschap, met Engeland, Denemarken en
lerland, leek geen wezenlijke verandering in die toestand te brengen. De
Denen en de leren haddden geen moeite
met het bestaande stelsel, zij kregen
geld toe. De Britten leken ervan uit te
gaan dat ze door het laag houden van
de landbouwprijzen hun netto bijdrage
aan de Gemeenschap binnen de perken
konden houden en, net als de Westduitsers, door hun grote nieuwe binnenmarkt ruimschoots gecompenseerd zouden worden voor de netto bijdrage in de
begroting. De Britse netto bijdrage steeg
in de jaren zeventig echter aanzienlijk
824
sterker dan was voorzien. Het Britse binnenlandse verzet tegen de Gemeenschap ook. De snelle stijging van de kosten van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid had met die ontwikkelingen
veel te maken. De Britse pers raakte geobsedeerd door de hoge kosten van de
produktiesectoren die in een structurele
overschotsituatie geraakten, zoals de
zuivelsector. Bovendien dreigde het betrekkelijk arme Engeland de Bondsrepubliek als netto betaler in te halen,
zelfs voorbij te streven, vanwege het
steeds grotere beslag dat de Duitse
boeren op de Brusselse vleespotten wisten te leggen. Nog onder Labour dwongen de Britten de Gemeenschap een
financieel mechanisme af, dat in geval
van ernstige scheefgroei in de relatie
tussen de Britse EG-bijdrage en het BNP
tot een terugbetaling aan het Verenigd
Koninkrijk zou leiden. Het financieel
mechanisme bevatte echter zo veel politick compromis dat het nooit in werking
is getreden. De Britse gram kon daardoor alleen maar groeien.
Het is niet zo verwonderlijk dat de
weinig op de EG gestelde premier
Thatcher, ditmaal zonder enige omzichtigheid, de netto-bijdragekoe opnieuw bij de horens vatte. Ze wou haar
geld terug. En ze kreeg het nadat ze twee
Europese Raden lang had duidelijk gemaakt dat anders aan een zeer ernstige
crisis in de Gemeenschap niet te ontkomen viel. Op 30 mei 1980 zetten de
oververmoeide ministers van Buitenlandse Zaken een regeling in elkaar die
de verdienste had de crisissfeer te verdrijven, maar verder aan de toekomst
van de Gemeenschap weinig bijdroeg.
Het Verenigd Koninkrijk kreeg in 1980
en 1981 circa twee derde van zijn netto
bijdrage terug en een continuering van
de regeling voor 1982 werd niet uitgesloten. Een deel van de terugbetaling
werd gerealiseerd door een aangepast
financieel mechanisme, een groter deel
ging onder het mom van een speciale
EG-bijdrage aan de Engelse regionale
politick bijna even rechtstreeks naar de
Britse schatkist terug. Margaret Thatcher had een aardig succes geboekt in
haar weinig communautaire streven naar
een ,,juste retour”.
De Raad van 30 mei 1980 liet het daar
niet bij. Aan de Commissie werd opgedragen voor eind juni 1981 voorstellen
te doen om het Britse probleem door
middel van structurele veranderingen in
de begroting op te lossen en te voorkomen dat nieuwe ,,onaanvaardbare”
situaties zouden ontstaan 1). Op dat
mandaat van 30 mei heeft de Europese
Commissie op 24 juni 1981 gereageerd.
De opdracht van de Raad werd niet uitgevoerd. Dat kon ook niet, omdat het
een onmogelijke opdracht was. De
Commissie moest:
a. voorstellen uitwerken die vanaf 1982
het ontstaan van ,,onaanvaardbare”
situaties zouden uitsluiten;
b. oplossingen zoeken door structurele
veranderingen van de begroting;
c. de grondbeginselen van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid onverlet
laten; en
d. binnen de 1% van de (eigen) BTWmiddelen blijven.
De Raad wist op 30 mei al dat alsjede
Commissie a, b en c opdraagt, d met
geen mogelijkheid te realiseren zou zijn,
zowel vanwege de reeds hoge graad van
uitputting van de beschikbare BTWmiddelen, als vanwege het feit dat het
Gemeenschappelijk landbouwbeleid op
70% van het budget beslaglegt. Bovendien is het een illusie te menen dat per
1982 onaanvaardbare situaties, wat dat
woord ook mag inhouden, voorkomen
kunnen worden. Ook bij ingrijpende hervormmgen blijven overgangsoplossingen onvermijdelijk. De kern van het
Commissievoorstel is dan ook de 1%grens te doorbreken en voor het Verenigd Koninkrijk een overgangsoplossing te zoeken. De zwakte van het
Commissievoorstel zit in die kern: nergens wordt aangegeven hoe vanuit de
huidige situatie dat doel van doorbreking van de 1%-grens kan worden bereikt, noch hoe de tijdelijkheid van een
nieuwe Britse regeling te garanderen is.
De kracht en de zwakte van de Commissievoorstellen is dat ze niet over de
begroting gaan, maar over het Europese
beleid in het algemeen; ook over het
beleid dat niet in begrotingstermen kan
worden vertaald, maar wel wezenlijk is
voor de bereidheid van lidstaten om een
EG-opstelling te kiezen die wat breder is
dan premier Thatchers ,,I want my
money back”. Het mededingingsbeleid is
in de economische omstandigheden van
vandaag wat dat betreft van bijzonder
belang. Probleem is dat de benadering
van de Commissie zeer algemeen blijft.
In de eerste elf van de vijfentwintig
* Vice-voorzitter van het Europees Parlement.
I) Zie Bulletin CE 5, 1980, biz. 9 en 10,
par. 7 en 8.
ag/na’s van het Commissiestuk wordt
Thorniaanse stijl aangegeven hoe de
ommissie zodanig kan handelen ,,dat
fde Gemeenschap voor de volkeren van
FEuropa de meest gewettigde hoop be[lichaamt om de toekomst te kunnen
beheersen en te kunnen ombuigen”.
• Maar het blijft bij een hoop hoop en
verpJichtend nummer. AIs middelen of
instrumenten somt de Commissie op:
— een prijsbeleid, dat een pryshie’rarchie naderbij brengt die een beter
evenwicht tussen de verschillende
takken van produktie waarborgt en
een prijsniveau dat dichter tegen nog
Griekenland, maar ook het Verenigd
Koninkrijk en lerJand met hun betrekkelij’k grote aandeel in deze fondsen, zullen
grosso modo de door de Commissie
voorgestelde weg wel kunnen volgen en
te vaak teleurgesteld zijn. Bovendien, in
aanzit;
— een afstemming van de garanties in
alle sectoren op communautaire produktiedoelstellingen;
onder omstandigheden bereid zijn de
daarvoor noodzakelijke extra eigen middelen ter beschikking te stellen. (Al tijdens het overleg tussen Raad en Parlement over de begroting 1982, eind juli
in Brussel, was, voor het eerst, duidelijk
merkbaar dat wat hen betreft de 1%-
die eerste elf pagina’s komt de Commis-
— een verbeterde kwaliteitscontrole en
barriere genomen kan worden.) De
sie geen stap verder dan de gemiddelde
versterkte communautaire controle
moeilijkheid voor de Commissie zal zijn
Europarlementarier, die al meer dan
op het beheer van de EOGFL-
de Benelux, Denemarken en vooral de
twee jaar dit soort boodschappen niet
is het er wel over eens dat het Europese
Monetaire Stelsel verder ontwikkeld
uitgaven;
— een actiever en meer op specifieke
regie’s toegespitst landbouwstructuurbeleid als integrerend onderdeel
Bondsrepubliek zover te krijgen. In
Bonn wordt dezer dagen elk dubbeltje
omgedraaid en is de offerbereidheid
minimaal. Dat komt niet alleen door de
meet worden, dat energiepolitiek en de
van een nieuw regionaal beleid.
de stand van de jongste Eurobaro-
meters geeft wel aan dat de volkeren
van Europa daarin de afgelopen jaren al
meer in de media kwijtraakt. ledereen
te stabiliseren wereldmarktprijzen
ontwikkeling van nieuwe technologieen
binnenlandse problemen, ook het feit
dat mevrouw Thatcher de Duitse schat-
hoog op de Europese prioriteitenlijst
Het ligt voor de hand te verwachten
kist in 1981 en 1982 zo’n f. 2,5 mrd.
moeten staan, dat er van een actieve
dat in de door landbouwcommissaris
extra kost — gevolg van het akkoord
economische politick op EG-niveau geen
sprake is en dat het regionale en het
sociale beleid van de Gemeenschap niet
alleen meer middelen vereisen maar
vooral echt gemeenschapsbeleid moeten
Dalsager te ontwikkelen voorstellen
van 30 mei — heeft de EG bij de Duitse
voor de verschillende marktordeningen
vooral sprake zal zijn van verder gaan
burger niet populairder gemaakt. Daar
komt bij dat in Bonn terecht geklaagd
op reeds ingeslagen wegen: betere prijs-
wordt over het toenemend protectionis-
hierarchie en meer aansluiting bij we-
me van tal van lidstaten. Ten slotte heeft
men dan ook nog de eigen staalindustrie
moeten subsidieren omdat een aantal
EG-partners hun subsidiepolitiek niet
kan beeindigen.
De Commissie heeft zeer wel begrepen
worden. Daarvoor zijn concrete beleids-
reldprijzen voor granen, alsmede een
voorstellen nodig, waar de Raad niet
bij voorbaat nee tegen zegt. Die voorstellen bevat het Commissiestuk niet; ze
worden op zijn best voor een niet al
kwantumpolitiek met een of andere vorm
van medeverantwoordelijkheidsheffing
voor zuivelprodukten. Het ligt ook voor
de hand dat het moeilijk zal blijven de
te verre toekomst aangekondigd.
ministers van Landbouw verder die weg
Ook met betrekking tot het Gemeen-
schappelijk landbouwbeleid, de Britse
bijdrage en de 1%-BTW-grens komt de
Commissie niet met uitgewerkte voor-
op te krijgen.
Heel wat meer voeten in de aarde zal
het nog hebben de door de Commissie
terecht bepleite gelijkberechtiging tussen
dat je met een document over de begroting alleen in Bonn weinig verder komt.
Het is waarschijnlijk daarom dat onder
meer het mededingingsbeleid en de han-
bouw te bereiken. Niet alleen financieel,
delsbelemmeringen bij het mandaat gesleept zijn. In Bonn lijkt men niet diep
onder de indruk zolang de Commissie-
dat op deze terreinen, aangevuld met
maar ook organisatorisch vergt dat in-
voorstellen betekenen dat nog dieper in
voorstellen tot hervorming van het
spanningen die nog moeilijk zijn te over-
de beurs getast moet worden. En daar
Regionaal en het Sociaal Fonds, op kor-
zien. De ernstige sociale onrust in Zuid-
komt het toch wel op neer.
te termijn initiatieven kunnen worden
verwacht. Ook hier echter is meer
detaillering nodig om te kunnen beoordelen of de Commissie met een pakket
Frankrijk mag als bewijs dienen dat de
mediterrane landbouw het ook zonder
De voor uitvoering van de Commissievoorstellen noodzakelijke BTW-verho-
een Spaans lidmaatschap van de Gemeenschap met de huidige zwakke
ging, een punt waarmee die voorstellen
staan of vallen, is er dan ook nog lang
niet. Het vermoeden rijst dat de Brus-
stellen. Wel is de benadering zoveel
concreter dat aangenomen mag worden
van voorstellen op deze punten voldoende stuwkracht kan ontwikkelen om de
1%-grens te doorbreken en de herstructurering van de hoofdmoten van het
bestaande beleid af te dwingen.
de mediterrane en de noordelijke land-
marktverordeningen niet redt. De communautaire programma’s voor de mediterrane gebieden, die de Commissie voor
eind 1982 wil voorleggen, zullen niet
alleen met die toestand en met de Spaanse toetreding rekening moeten houden,
maar ook met de effecten op de han-
selse commissarissen, onder aanvoering
van het Britse duo, om de zaak wat te
versnellen een aanpak van het Britse
vraagstuk hebben gesuggereerd, die
eventueel los zou staan van de overige
voorstellen. Dit is echter in Denemar-
De landbouwvoorstellen bevatten,
delsrelaties met belangrijke leveranciers
ken al met dreigementen van veto’s be-
van sterk concurrerende produkten, zo-
Landbouw
antwoord. Zo’n vaart zal het niet lopen.
als Tunesie, Marokko en Israel.
met uitzondering van een aanloopje
Op zich is het een aardige gedachte
het vooral door de landbouwpolitiek
veroorzaakte Britse probleem met land-
naar een gedeeltelijk door de Gemeenschap te financieren inkomenssubsidie
Verhoging BTW-grens
bouwgeld op te lossen. De Commissie
voor kleine boeren, weinig nieuws.
Ze bouwen vooral voort op het eerder
door landbouwcommissaris Gundelach
Het aangekondigde program van de
Commissie kan, wat de noordelijke
is er niet voor, ze geeft de voorkeur
aan een verhoging van de BTW-afdracht.
Mocht dat echter niet lukken, dan be-
ontwikkelde beleid, dat in de Raad wel
landbouw betreft, op termijn tot bezuini-
op bijvalsbetuigingen maar nauwelijks
op politieke steun mocht rekenen.
gingen leiden. Maar de mediterrane gebieden zullen een groter beslag op de
Algemeen wordt gesteld dat ,,die combiworden gezocht welke tegen de laagste
middelen leggen, en dat geldt ook voor
de Sociale en Regionale fondsen, die de
afgelopen jaren weliswaar flink in be-
kosten beantwoorden aan de doelstellin-
tekenis zijn toegenomen, maar nog steeds
gen van het Verdrag”. Gezien de onderlinge strijdigheden van nogal wat van
verre van voldoende zijn om een effectief
regionaal beleid in de EG te kunnen
die doelstellingen is dat een tot weinig
verwezenlijken.
naties (van instrumenten), PD) moeten
ESB 26-8-1981
Frankrijk,
Italic en
veelt ze die weg toch aan. In het ,,Verslag
van de Commissie over het Mandaat van
30 mei 1980″ staat het zo: ,,Voor het
geval dat niet tijdig de nodige besluiten
zouden worden genomen om nieuwe
middelen beschikbaar te stellen door de
afschaffing van de 1%-limiet voor de
BTW-middelen en de ontwikkeling van
de begroting zulks zou vereisen, zou de
Commissie zich kunnen voorstellen dat,
825
bij wijze van aanvullende regeling, een
beroep wordt gedaan op de solidariteit
Tabel 1. Netto soldi van de bijdragen van de lidstaten (in miljoenen ECU); voorlopige cijfers
van de lidstaten die het meeste voor-
deel hebben bij het gemeenschappelijk
V66r Britse compensatie
landbouwbeleid, ten opzichte van hun
1980
1981
1980
1981
– 1.580
– 1.750
-2.140
– 1.989
– 609
+ 122
+ 814
+ 629
+ 183
+ 325
+ 228
+ 287
-2.300
– 1.640
+ 430
+ 950
+ 640
+ 240
+ 400
+ 230
+ 320
Britse partner. Dit zou in de praktijk
kunnen betekenen dat de compensatie
door alle lidstaten, behalve het Verenigd Koninkrijk, wordt geflnancierd
door middel van een vermindering van
de bedragen die zij van de Gemeenschap ontvangen. Deze verminderingen
zouden dan moeten worden berekend op
Belgif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Nederland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
+ 480
+ 1.000
+ 650
+ 280
+ 500
+ 250
+ 330
Na Britse compensatie
+
+
+
+
+
+
+
730
60
800
635
200
400
245
280
grond van de bedragen die zij van de
Gemeenschap ontvangen uit hoofde van
de EOGFL-Garantie. Bij de vaststelling
van – de verminderingspercentages zal
rekening moeten worden gehouden met
de in dit verslag voorgestelde beleids-
koers, volgens welke het beleid van de
Gemeenschap in de eerste plaats de solidariteit van de rijkere landen ten aanzien
van de armere landen (met name lerland, Griekenland en Italic) moet stimuleren”. ,,De Commissie is van oordeel
enig inzicht in de netto posities van de
verschillende lidstaten. Al eerder is in
dit weekblad betwijfeld of die cijfers
verwachten dat de Duitse regering alles
zal doen om de Commissie-uitspraak,
de situatie juist weerspiegelen. Omdat
andere cijfers ontbreken en de Commissie ermee werkt kan het geen kwaad ze
dat de rijkere landen een extra duit in het
Britse zakje moeten doen, zo te buigen
dat dit met name geldt voor de rijke
verdieners aan het Landbouwfonds,
toch te hanteren. In de opsomming van
Denemarken en Nederland en verder
lidstaten is Griekenland niet opgenomen
otndat het ten tijde van de overeenkomst van 30 mei 1980 nog geen lid van
de Gemeenschap was en daarom van
voor Belgie en Luxemburg. Politick is
voor zo’n stellingname ook buiten de
Bondsrepubliek wel steun te mobilise-
ten worden beperkt maar wel voldoende
medefinanciering van de Britse regeling
ren. Van Nederlandse zijde is al voorzichtig gesteld dat men niet tegen extra
zou moeten zijn om de resultaten van
de door haar voorgestelde nieuwe beleidskoers te realiseren” 2).
is vrijgesteld.
Met wezenlijke veranderingen in die
situatie is op basis van het huidige Ge-
inleveren is, maar bezwaar heeft tegen
de door de Commissie gekozen benadering. In Denemarken wordt eenvoudig-
dat de duur van de maatregel zou moe-
De besluiten over de afschaffmg van
de 1%-BTW-limiet kunnen, gezien de
bezwaren van enkele leden van de
Raad daartoe nu besluiten en gezien
de tijdrovende nationale ratificatieprocedures, al niet meer tijdig genomen
worden om de Britse bijdrage met eigen
middelen na 1983 te financieren 3). In
de begroting 1983 is ook al geen ruimte
als besloten wordt het akkoord van
30 mei voor een in beginsel al overeen-
gekomen derde jaar te laten gelden. De
door de Commissie gesuggereerde ruimte binnen de 1% is er dus niet; die boven
de 1%-limiet lijkt sowieso te laat be-
schikbaar te komen. De oplossing ligt
dus in additionele nationale bijdragen.
Met enig eufemisme noemt de Commissie dat ,,aanvullende maatregelen”.
meenschapsbeleid in de komende jaren
zekere stabilisatie van de Britse netto
bijdrage zal optreden. De netto ontvangers van nu blijven netto ontvangers,
met kans op positieverbetering voor enkele van hen.
Toepassingen van het door de Commissie voorgestelde correctiemechanisme voor EOGFL-ontvangsten leidt, met
handhaving van het financieel mechanisme van 30 mei 1980, niet tot een
wezenlijk ander beeld. Toepassing van
het EOGFL-Garantiemechanisme zoals
door de Commissie beschreven, dus enkel door het hanteren van de relatie
landbouwaandeel/ nationaal inkomen,
leidt bij een benutting van het mechanisme tot 75% (circa 2 mrd. ECU bruto;
1,2 mrd. ECU netto) tot de volgende
cijfers (label 2).
Herstructurering
Hoeveel de Commissie het Verenigd
Koninkrijk na 1981 of 1982 terug wil
betalen wordt, als zoveel, in het ,,Ver-
Tabel 2. Netto soldi 1982 (miljoenen
ECU) en netto soldi 1982 bij toepassing
landbouwmechanisme voor 75% + financieel mechanisme a)
slag” niet duidelijk. ,,Een vrij ruime
1.900
2.300
compensatie (….) voor een referentieperiode- van verscheidene jaren” is alles
wat officieel naar buiten komt 4).
Onofficieel is te horen dat het voorgestelde mechanisme in 1982 maximaal
1,6 mrd. ECU zou kunnen opbrengen,
maar dat de Commissie zou willen voorstellen slechts 75% of 1,2 mrd. ECU aan
het Verenigd Koninkrijk toe te kennen,
2.431
767
tali* ………………..
+
+
750
280
+
735
250
+
+
Beleidspakket
De kritiek is terecht. De herstructu-
reringsoperatie was bedoeld om van het
Britse probleem af te komen. Gezien de
tijdsdwang dreigt het „ Verslag” erechter
toe te leiden, dat eerst opnieuw de Britse
problematiek tijdelijk, maar wel apart,
geregeld wordt en dat pas daarna, op
basis van concrete Commissievoorstellen aan het eigenlijke werk kan worden
begonnen. Het ware beter geweest als de
Commissie een samenhangend pakket
beleidsvoorstellen had ingediend dat een
stevige aanzet had gegeven tot een wat
rechtvaardiger verdeling van begrotingslusten en -lasten. Zo’n pakket, dat bezuinigingen op de landbouwuitgaven ten
behoeve van het welvarende noordelijke
deel van de Gemeenschap had gecombineerd met versterking van het regionaal
en het sociaal beleid, en daarmee ook
de richting van een oplossing voor het
Britse vraagstuk had kunnen aangeven,
biedt meer openingen voor een doorbreking van de BTW-limiet en een in de
tijd beperkt arrangement voor het Verenigd Koninkrijk dan de nu gekozen
350
benadering. Het gevaar dat er geen
Britse oplossing komt omdat dat het
a) Schattingen.
ervan uitgaande dat het op 30 mei 1980
ingestelde financieel mechanisme blijft
voortbestaan. De netto bijdrage voor
het VK in 1982 wordt momenteel ge-
De Bondsrepubliek wint dus weinig
bij de verandering van systeem. De commentaren in Bonn op de Commissie-
schat op een bedrag tussen de 2,3 en
voorstellen waren dan ook nogal zuur.
2,6 mrd. ECU.
Onderstaande cijfers (tabeJ 1) geven
In het licht van eerdere uitspraken van
de Bondskanselier mag men dan ook
826
weg met een veto gedreigd.
niet te rekenen. Verwacht wordt dat een
2) Par. 44 en 45 op biz. 23 van Com (81)
300 def.
3) Zie Financiele Driejaarshypothesen 198284, bijlage I, biz. 1161 e.v. in Voorontwerp
Algemene Begroting van de Europese Gemeenschappen voor 1982, afd. Commissie,
deel 7B.
4) Zie noot 2, par. 42.
enige is wat volgens de Commissie echt
en eerst moet komen, is ree’el. Het gevaar
i dat er na een eventuele Britse oplossing
een hele tijd helemaal niets meer ge-
beurt nog reeler. Vandaar dat de Commissie er goed aan doet voorlopig maar
met te veel met de Raad af te spreken
en de tijd te gebruiken om nog deze
herfst dat samenhangend pakket op
tafel te leggen. Oat was het deel van de
opdracht van 30 mei 1980 waar zelfs
de Europese Commissie zich aan had
kunnen houden.
P. Dankert
ESB 26-8-1981