De handelspolitiek in de
jaren dertig
A.van Schaik: Crisis en protectie onder Colijn; over economische doelmatigheid en maatschappelijke aanvaardbaarheid van de Nederlandse handelspolitiek in de jaren dertig. Proefschrift, VU Boekhandel, Amsterdam, 1986.
Sinds de oliecrises van 1973 en 1979
bestaat er veel belangstelling voor de
crisis in de jaren dertig en voor het interbellum als geheel. Reeds in de jaren
zeventig wezen historici er op, dat het
overwegend negatieve beeld van hettijdens het crisisdecennium gevoerde sociaal-economisch beleid – gepersonifieerd in Colijn – niet geheel terecht is.
Sindsdien is over diverse aspecten van
dit overheidsbeleid, die betrekking hebben op industrialisatie, werkloosheid,
economische orde, sociale zekerheid
en monetaire politiek, met vrucht geschreven1. Onze kijk hierop is nog meer
verbreed en verdiept door het proefschrift van Van Schaik, dat tot nu toe
overigens verrassend weinig aandacht
heeftgekregen.
De vrije markt
Het economised bestel in Nederland
herstelde zich na de eerste wereldoorlog weer in liberaal-kapitalistische
zin: de vrije ruilverkeersmaatschappij.
In het stelsel van de vrije markteconomie, dat de negentiende eeuw voor
ogen stond, waren het vrije initiatief van
producenten en consumenten en de
prijsvorming op de markt de enige factoren “waaromheen heel het economisch gebeuren zich groepeert”, zoals
de toenmalige rector-magnificus van de
Nederlandsche Handels-Hoogeschool
in Rotterdam, prof. mr. F. de Vries, het
tijdens het interbellum formuleerde2.
De coordinate van de economische
handelingen geschiedde vrijwel uitsluitend via het prijsmechanisme. Internationaal overheerste het economisch liberalisme dat vrijhandel in het banier
voerde. Ook in Nederland brak vanaf
het midden van de vorige eeuw een periode van vrijhandel aan. Arm aan
grondstoffen als Nederland was, was
het gebaat met vrijhandel om door export vreemde valuta te verdienen. De
overheid mengde zich in beginsel niet
in deze vrije markteconomie. Van volledige staatsonthouding was echtergeen
166
sprake. Reeds vanaf 1870, het ontstaan van de periode die Brugmans
“het moderne kapitalisme” noemt3,
nam het overheidsingrijpen in het sociaal-economisch leven toe, al was dat in
hoofdzaak gericht op de arbeids- en
woonomstandigheden van de verpauperde arbeidersklasse.
Werd in het algemeen van de zijde
van de overheid tot 1914 grote terughoudendheid betracht die getuigde van
vertrouwen in de marktwerking, in de jaren twintig won de gedachte veld dat er
een nieuwe organisatie van het economisch verkeer moest komen. De overheid beperkte zich voornamelijk tot het
scheppen van voorwaarden die de economische ontwikkeling bevorderden.
Wel werd met deArbeidswet (1919), de
Invaliditeits- en Ouderdomswet (1919)
en de oprichting van de Hoge Raad van
Arbeid (1920) gepoogd de scherpe kanten van het economisch liberalisme te
verzachten. Met de Ongevallenwet uit
1922. de Arbeidsgeschillenwet uit
1923. de CAO-wet uit 1927 en de Ziektewet uit 1929 werkte de overheid daarnaast aan een voorzichtige uitbouw van
het sociale-zekerheidsstelsel. Er kan
dus gesproken worden van een gematigd economisch liberalisme.
Aanpassing, ordening en steun
Na de beurskrach van 1929 en de
daarop volgende mondiale economische crisis veranderden de opvattingen
over de sociaal-economische politiek.
De economische depressie veroorzaakte een ernstige teruggang in produktie en werkgelegenheid, waardoor
de werkloosheid een desastreuze omvang bereikte. De regering, die de crisis een halt moest toeroepen, zag zich
genoodzaakt langs drie beleidslijnen
van de klassieke economische leerstellingen af te wijken: aanpassing, ordening en steun.
Onder de dwang der omstandigheden ging de overheid over tot interventie in het economisch verkeer, niet op
grand van een planmatige aanpak van
de crisis, maar omdat het geloof in de
markt aan kracht had ingeboet. De jaren dertig luidden mede daardoor het
tijdperk van de ‘geleide economic’ in: de
overheid kreeg ruimere bevoegdheden
en de visie op de overheidstaak veranderde. De contractvrijheid werd ingeperkt doordat de overheid op een aantal markten ruilvoorwaarden aan partijen oplegde.
In ons land brak de economische crisis pas in 1930 in alle hevigheid los, de
landbouw werd toen door een prijsval
op de agrarische wereldmarkt getroffen
en de scheepvaart kreeg de gevolgen
van een ineenstorting van het wereldhandelsvolume te verwerken. In 1931
kwam ook de Industrie in het nauw. In
het kielzog van Engeland devalueerden
vele landen hun valuta. Daarmee werd
de gouden standaard losgelaten. Nederland deed daaraan niet mee, omdat
muntverzwakking tot duurdere import
zou leiden en dus de voordelen van de
verbetering van de concurrentiepositie
snelweertenietzoudenzijngedaan. De
Nederlandse markt dreigde echter met
goedkope goederen te worden overstroomd.
Om de gouden standaard te handhaven was evenwicht op de betalingsbalans geboden. Om ditte bereiken moesten de uitvoerprijzen en daarmee ook
de binnenlandse prijzen en produktiekosten omlaag. Dit beleid van aanpassing via prijsdeflatie had betrekking op
de prijzen van agrarische produkten, de
lonen, de salarissen van het overheidspersoneel, de werkloosheidsuitkeringen, de indirecte belastingen en de huren. Omdat dit beleid eerst op langere
termijn effect zou sorteren, moest daarnaast het levensvatbare produktiepotentieel door steunmaatregelen behouden blijven. Zo ontstond tevens een kor-
1. M.H.J. Dullart, Regel/ngofvrijheid;Nederlands economisch denken tussen de wereldoorlogen, proefschrift, Erasmus Universiteit
Rotterdam, 1984; F.G.W. Goudriaan, “Geeft
ons Nederlanders toch werk”; een literatuurstudie naar de bestrijding van de werkloosheid in de jaren dertig, ‘s-Gravenhage,
1986; R. Griffiths, The Netherlands and the
gold standard, 1931-1936; a study in policy
information and policy, Amsterdam, 1987;
P.E. de Hen, Actieve en re-actieve industriepolitiek in Nederland; de overheid en de Nederlandse Industrie in de jaren dertig en tussen 1945 en 1950, Amsterdam, 1980; P.W.
Klein en G.J. Borger (red.), De jaren dertig;
aspecten van crisis en werkloosheid, Amsterdam, 1979; R. Kloosterman, Werkloosheid in Nederland, 1920-1965, Utrecht,
1985; L.A. van der Valk, Van pauperzorg tot
bestaanszekerheid; armenzorg in Nederland, 1912-1965, Delft, 1986.
2. F. de Vries, Regeling of vrijheid, in: Jaarboek der Nederlandse Vereeniging voor
Hooger Handelsonderwijs (Nederlandse
Handelshogeschool), 1934/1935, biz. 88.
3.1.J. Brugmans, Paardekracht en mensenmacht; sociaal-economische geschiedenis
van Nederland, 1975-1940, Leiden, 1983.
r
te-termijnbeleid van ordening en steun
aan landbouw, veeteelt (in- en uitvoermonopolies, afzetgaranties door menggeboden en prijsgaranties door teeltbeperking), aan de scheepvaart (via kredietverlening) en aan industrie en middenstand.
Handelspolitiek
De maatregelen die in het voorgaande zijn genoemd, vallen binnen het
prijsinstrumentarium. Zij werden geflankeerd door een additioneel instrumentarium, de handelspolitiek, die door
Van Schaik wordt geanalyseerd. Het
verloop van het buitenlandse handelsverkeer was bepalend voor de lopende
rekening van de betalingsbalans. De
binnenlandse markt moest worden afgeschermd en het was van belang de
nationale exportbelangen te verdedigen. Aanvankelijk beperkte Nederland
zich tot kwantitatieve barrieres tegen
overmatige invoer. De economische
nood moest wel hoog gestegen zijn, aldus Van Schaik, als vrijhandelsnatie
Nederland, onderdenoemer’steun’, tegen buitenlandse concurrenten protectiemaatregelen trof in de vorm van invoercontingentering en later van tariefpolitiek, die immers inbreuken betekenden op de vrijheid van het Internationale handelsverkeer.
De auteur behandelt de handelspolitiek vanuit twee aspecten. Enerzijds
gaat hij na of de regulering van de buitenlandse handel heeft bijgedragen tot
verwezenlijking van de doelstellingen
van het crisisinterventiebeleid. Anderzijds tracht hij een verklaring te geven
voor de verregaande overheidsbemoeienis die in de liberale economie
van het traditioneel vrijhandelsgezinde
Nederland onder het regime van confessionele bewindslieden op Economische Zaken gaandeweg gestalte
kreeg. Het ene aspect heeft betrekking
op de economische doelmatigheid van
de handelsbelemmeringen onder handhaving van de gouden standaard, het
andere betreft de maatschappelijke
aanvaardbaarheid van overheidsinterventie in de economische orde in het algemeen en in het buitenlandse handelsverkeer in het bijzonder.
Doelmatigheid
Het accent van deze studie ligt op het
onderzoek naar de doelmatigheid van
de gevoerde handelspolitiek. Dit soort
onderzoek is boeiend, maar allerminst
eenvoudig. Indien het al mogelijk is de
effecten van het onderzochte beleid te
onderscheiden, dan nog dient rekening
te worden gehouden met de invloed
ESB 10-2-1988
daarop van andere beleidsvariabelen.
Wat zijn, met andere woorden, de beleidseffectiviteitscriteria ?
De auteur toetst de gevoerde handelspolitiek aan de destijds gestelde
doeleinden, verwoord in een viertal ministeriele nota’s. Het doel was door volume- en prijspolitiek de produktie en
werkgelegenheid in bepaalde bedrijfstakken te behouden. Voorwaarde
was wel, dat het hoofddoel van het crisisbeleid, de neerwaartse prijsaanpassing, door de protectiemaatregelen onaangetast bleef. Om de effecten van
deze handelspolitiek duidelijk te kunnen vaststellen, zou eigenlijk onderzocht moeten worden hoe bij afwezigheid daarvan het economisch proces in
de desbetreffende bedrijfstakken zou
zijn verlopen, de zg. ‘counterfactual
analysis’. De auteur neemt hiervan uitdrukkelijk afstand, omdat – zoals hij terecht opmerkt – de geschiedenis zich
niet onder gemanipuleerde omstandigheden laat herhalen. In navolging van
de toenmalige minister Steenberghe
kiest hij voor kwantificering onder voorbehoud.
Allereerst volgt een analyse van de
effectiviteitsvraag in engere zin. Onderzocht wordt wat in de gereguleerde bedrijfstakken de concrete effecten van de
handelspolitiek zijn geweest op de buitenlandse handelsparticipatie (de ‘handelspositie’ genoemd) en op de economische resultaten (de ‘performance’).
Hieraan vooraf gaat een beschrijving
van de inhoud van de handelspolitiek beperkt tot invoercontingentering en tariefbepalingen – en het handelsverloop.
Tot harde conclusies leidt deze analyse niet. Van een ondubbelzinnig verband tussen de gevoerde handelspolitiek en de handelspositie van de desbetreffende bedrijfstakken is geen sprake.
Een vergelijking tussen de contingenteringsgraad in de bedrijfstakken (al of
niet in combinatie met tariefprotectie)
en hun aandeel in de buitenlandse handel toont dit aan. Groeisectoren als de
metaal en de chemie, die als bedrijfstakken hun aandeel in de in- en uitvoer
vergrootten, blijken zwak gecontingenteerd en genoten tariefprotectie. Krimpsectoren als ‘de voedingsmiddelenindustrie en de textielnijverheid waren
juist sterkgecontingenteerd en genoten
eveneens tariefprotectie. Een stijgend
respectievelijk dalend aandeel in de
buitenlandse handel kan derhalve samengaan met een verschillende volume- en/of prijsprotectie.
Ook tussen de handelsparticipatie
van gereguleerde bedrijfstakken en hun
bedrijfsresultaten bestaat geen duidelijk verband. Van Schaik maakt aannemelijk dat niet zonder meer mag worden
afgegaan op het gepresenteerde cijfermateriaal in de ministeriele verslaggeving. Hij kampt echter met cijferdeficientie. Voor het interbellum zijn nauwe-
lijks statistieken beschikbaar die zich
voor deze bedrijfstaksgewijze analyse
lenen. De aangelegde maatstaven voor
de beoordeling van de bedijfsresultaten
zijn daardoor beperkt tot werkloosheid,
toegevoegde waarde, faillissement en
daglonen. De enige bevinding is, dat
het in economische zin goed ging in bedrijfstakken met een klein aandeel in de
buitenlandse handel (chemische en
textielindustrie), waarvan de markten in
toenemende mate van het buitenland
werden afgeschermd. Het afschermende handelsbeleid heeft derhalve, aldus
Van Schaik, de groei van de produktiecapaciteitbevorderd en als zodanig een
positief effect gesorteerd. Deze conclusie is echter op een beperkt aantal bedrijfstakstudies gebaseerd en zou beslist door meer onderzoek onderbouwd
dienen te worden. Gelet op het bevredigende verloop van het saldo op de lopende rekening is deze conclusie echter aannemelijk.
Vervolgens dienen we nog even stil
te staan bij de effectiviteitsvraag in ruimere zin. Is de handelspolitiek dienstbaar geweest aan het hoofddoel van
hetcrisisbeleid: aanpassing van prijzen
(prijsdef latie) tot behoud van de gouden
standaard? Anders gesteld: hebben de
kwantitatieve barrieres tegen overmatige invoer afbreuk gedaan aan de nagestreefde prijsverlaging? Barrieres tegen
de invoer beperken immers de prijsverlagende invloed daarvan op binnenlandse produkten.
Een indicatie – meer niet – kan worden gevonden in een vergelijking tussen het prijsverloop van gecontingeerde en niet gecontingeerde artikelen.
Een indicatie slechts, omdat behalve de
contingentering tegelijkertijd vele andere maatregelen de prijzen beihvloedden. Meer dan de indruk dat de bij de
contingentering betrokken goederen
minder in prijs zijn gedaald dan zonder
protectie het geval zou zijn, kan niet
worden verkregen. Met deze indruk bevinden we ons – niettegenstaande de
clausules van de auteur – op een glibberig pad. Gesteld wordt namelijk, dat
de handelspolitiek de beoogde prijsdeflatie heeft vertraagd. Het onderzoekspad wordt nog moeilijker begaanbaar
als de schrijver nagaat of de getemperde prijsdaling, die ten gevolge van protectie verondersteld wordt te zijn opgetreden, de koopkracht van de consument nadelig heeft bei’nvloed. Met inventief gebruik van gebrekkig cijfermateriaal komt hij overigens tot de conclusie dat het handelsbeleid het koopkrachtbehoud niet in de weg heeft gestaan. De invloed van het handelsbeleid op de koopkracht van de consument wordt naar onze mening niet aangetoond, zodat deze analyse – hoe
waardevol ook op zichzelf – aan beantwoording van de gestelde effectiviteitsvraag geen bijdrage levert.
167
Maatschappelijke
aanvaardbaarheid
Hoewel het voorgaande op zichzelf
al voor een proefschrift als dit voldoende zou zijn, onderzoekt Van Schaik tevens in hoeverre deze handelspolitieke
overheidsinterventie maatschappelijk
werd geaccepteerd in wisselwerking
met de gepercipieerde doelmatigheid
van dat interventiebeleid. De gevoerde
handelspolitiek bleek op een breed
maatschappelijk draagvlak te kunnen
steunen. Economische nood breekt
hier kennelijk ideologische stellingnamen. Hoog in het vaandel gedragen
vrijhandelsprincipes worden opzij gezet. De toegepaste handelsprotectie
genoot ruime steun bij zowel parlement
(de confessioneel-liberale regeringspartijen en sociaal-democraten) als bij
organisaties van werkgevers en werknemers. Blijkbaar werden de effecten
ervan, gerelateerd aan het eigenbelang, positief beoordeeld. Maatschappelijke aanvaardbaarheid en economische doelmatigheid zijn derhalve nauw
met elkaar verweven. Het onderzoek
kan op dit punt trouwens nog worden
verdiept als te zijner tijd ook het archief
van het liberate Verbond van Nederlandsche Werkgevers (VNW), dat helaas nog niet voor wetenschappelijk onderzoek toegankelijk is, kan worden benut.
Via de analyse van het maatschappelijk draagvlak geeft dit proefschrift
ook meer zicht op de grondtoon van het
economisch handelen, de sociaal-psychologische faktor: houding en mentaliteit. Enerzijds getuigt het sociaal-economisch beleid van conservatisme en
traditionalisme, beheerst door de leidende bourgeoisie, een soort vastberadenheid en puriteinse strakheid die in
de volksaard verankerd liggen en in Colijn gepersonifieerd worden4. Deze starheid is er mede debet aan, dat er onvoldoende oog bestaat voor de economische en sociale noden. Anderzijds ontstaat in de periode 1930-1940, door
Brugmans gekarakteriseerd als het
nieuwe kapitalisme, de aanzet tot een
aktieve welvaartspolitiek. De ervaring
uit de jaren dertig heeft volgens Joh. de
Vries vooral op langeretermijn vruchten
afgeworpen, toen het in de jaren vijftig
en later tot een gemengd economisch
systeem kwam . De aktieve overheidsfunctie zoals die voor de tweede
wereldoorlog op economisch gebied
ontstond, niet planmatig ontworpen
maar onder de dwang der omstandigheden tot stand gekomen, bleef beperkt
van aard.
168
Slotopmerkingen
Niet alle onderzoeksresultaten kunnen hier worden besproken. Vermeldenswaard is nog de bevinding, dat tijdens de crisisjaren sprake was van een
veredelingstendens in de Nederlandse
nijverheid, die tot uitdrukking kwam in
een relatieve invoerstijging van grondstoffen en een geringere uitvoer van
eindprodukten. Dit is een voortzetting
van de door I.J.Brugmans geconstateerde industrialisatie tussen 1900 en
1930, door Van Schaik herindustrialisatie genoemd.
De opvatting, dat de devaluatie van
1936 het falen van het crisisbeleid markeert en dat dit falen mede aan de gevoerde handelspolitiek is te wijten, is
betwistbaar. Zoals Van Bochove e.a.recentelijk hebben aangetoond, lijkt de
devaluatie eerder een negatief effect te
hebben: een diepe recessie, terwijl
daarvoor de economische groei reeds
was hersteld. Aannemelijk is de stelling,
dat de handelspolitiek in economisch
opzicht doelmatig is geweest doordat zij
bijdroeg aan het behoud van de industriele produktiecapaciteit en aan de versterking van de positie van de Nederlandse producenten op de binnenlandse markt.
De auteur heeft zijn onderwerp diepgaand behandeld en zijn analyse ondersteund met veel – met vasthoudendheid en vindingrijkheid verzamelde economische data. Bovendien heeft hij
geput uit een rijke verscheidenheid aan
archiefmateriaal. Tevens levert dit boek
een belangrijke bijdrage tot een genuanceerde visie op het crisisinterventiebeleid en loopt het afs zodanig in de pas
met de visie van Klein, die er al in 1973
op wees dat het gevoerde aanpassingsbeleid wel degelijk tot aktieve regeringssteun heeft geleid, zij het dat er
sprake was van een overweldigende
G. Reuten: The money expression
of value and the credit system. Research memorandum 8718, Economische Faculteit, Universiteit van Amsterdam, 1987
C.L.J. van der Meer: Employment
and labour input in Dutch agriculture 1849-1986. Research memorandum
221, Instituut voor Economisch Onderzoek, Rijksuniversiteit Groningen,
1987.
P.S. Zwart, R.R. van den Heuvel en
E.h. Weyenberg: Een inventarisatie
van gegevensbestanden in Nederland, gericht op industriele bedrijven. Research memorandum 223, Instituut voor Economisch Onderzoek,
Rijksuniversiteit Groningen, 1987.
druk der omstandigheden waarvoor de
regering aarzelend, tegenstribbelend
welhaast, zwichtte.
Historisch-wetenschappelijke
arbeid, zoals door Van Schaik verricht,
lijkt op een legpuzzel, waarbij minutieus
stap voor stap elk onderdeel in het grotere geheel wordt ingepast. Aan de nadelen van deze werkwijze – uitvoerigheid, detaillisme en herhaling – weet hij
niet altijd te ontkomen. Zijn onderzoek
is niettemin een belangrijke aanwinst.
Het geeft een goed inzicht in het sociaal-economisch beleid van de jaren
dertig. Dit boek kan tevens het onderzoek naar andere aspecten – scheepvaart, landbouw, middenstand, huisvesting en openbare werken – stimuleren.
J.H. J. van den Heuvel
J.G.S.J. van Maarseveen
De auteurs zijn respectievelijk hoogleraar
politicologie aan de Vrije Universiteit Amsterdam en werkzaam bij het Centraal Bureau
voor de Statistiek. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
4.1. Schoffer, Weten we ze nog wel, die jaren dertig, in: Klein en Borger (red.), op. cit.,
biz. 209-227.
5. Joh. de Vries, De twintigste eeuw, in: J.H.
van Stuijvenberg (red.), De economische
geschiedenis van Nederland, Groningen,
1977, biz. 291/292.
6. C.A. van Bochove, G.P. den Bakker en
Th. A. Huitker, Macro-economische ontwikkelingen, 1921-1939 en 1969-1985; een
vergelijking op basis van herziene gegevens
voor het interbellum, CBS, ‘s- Gravenhage,
1987, biz. 12.
7. P.W. Klein, Depressie en beleid tijdens de
jaren dertig, in: J. van Herwaarden (red.) Lot
derhistorie, Rotterdam, 1973. Zieook: H.W.
von der Dunk, Conservatisme in vooroorlogs
Nederland, in: C.B.Wels (red.), Vaderlands
verledenin veelvoud, deel 2, ‘s-Gravenhage
1980, biz. 253-276.
T. Junius: Fixed primary inputs,
mark-up pricing and duality in inputoutput analysis. Research memorandum 224, Instituut voor Economisch
Onderzoek, Rijksuniversiteit Groningen, 1987.
S.K. Kuipers en B. Boertje: De
vraag naar liquiditieten in Nederland,
1964-1984. Research memorandum
225, Instituut voor Economisch Onderzoek, Rijksuniversiteit Groningen,
1987.
E. Koelink en L. Westermann: Che-
byshev Measure for the deviation
from linearity. Research memorandum 222, Instituut voor Economisch
Onderzoek, Rijksuniversiteit Groningen, 1987.