De financiering van
overheidsinvesteringen (I)
In het artikel ‘De financiering van de
overheidsinvesteringen in de jaren negentig’ in ESB van 14 juni 1989 wijst
Lemstra op het belang van structuurversterkende overheidsinvesteringen. Hij
gaat vooral in op de vraag hoe de rijksoverheid dergelijke investeringen kan financieren. Hij komt tot twee concrete
aanbevelingen:
-openigetermijn (medio jaren negentig) toepassing van de gulden financieringsregel;
– op korte termijn publiek-private financiering van infrastructurele investeringen, met een andere toepassing van
de debudgetteringsregel.
Alvorens op die aanbevelingen in te
gaan nog een opmerking. Op tal van
plaatsen verbreedt Lemstra zijn betoog
tot alle overheidsinvesteringen. Dat acht
ik geen goede zaak. Zalm heeft overtuigend aangetoond dat het niet zinvol is
om beleidsaanbevelingen te formuleren
voor een zo heterogene uitgavenpost als
overheidsinvesteringen1.
Lemstra’s aanbevelingen
Een centrale rol in Lemstra’s betoog
speelt zijn pleidooi voor het hanteren van
een andere begrotingsnormering, te weten de gulden financieringsregel; in de
gedachtengang van Lemstra gaat deze
samen met een gescheiden gewone
dienst (consumptieve uitgaven) en kapitaaldienst (kapitaaluitgaven).
Over de wenselijkheid van zo’n alternatieve begrotingsnormering kan lang
gediscussieerd worden. Het is duidelijk
dat Lemstra er een aanzienlijk positievere visie op na houdt dan de Studiegroep
Begrotingsruimte, waar hij aan refereert.
Zonder nu uitvoerig op alle pro’s en contra’s van voor- en tegenstanders in te
gaan, meen ik wel de volgende karakterisering te mogen geven. Mijns inziens
zijn de sceptic! niet overtuigd van de allocatieve voordelen van een gewone
dienst/kapitaaldienstnormering, en uiterst bezorgd over het mogelijke misbruik
van die normering, met name in verband
met het afbakeningsprobleem en de afschrijvingsproblematiek. Voorstanders
daarentegen menen dat het misbruik wel
valt in te tomen door goede afspraken en
wettelijke regelingen, terwijl zij juist grote
waarde hechten aan de (nuns inziens)
allocatieve verbeteringen die zo’n normering met zich brengt. Lemstra neigt tot
dit laatste standpunt.
Wanneer ik het betoog van Lemstra
goed tot mij laat doordringen, dan bekruipt mij sterk het gevoel met een tweeslachtig verhaal te maken te hebben. Die
ESB 5-7-1989
tweeslachtigheid gaat zover, dat zij voor
mij tegelijkertijd een goede illustratie is
van mijn scepsis ten aanzien van de gewone dienst/kapitaaldienstnormering.
Aan de ene kant bevat Lemstra’s betoog op tal van plaatsen duidelijke pleidooien voor een Verantwoord’ budgettair
beleid. Dat is positief te waarderen. Zo
stelt hij: “Daarbij gelden een gezonde
ontwikkeling van de overheidsfinancien
(…) als randvoorwaarden”.
Ook doet Lemstra een mijns inziens
niet overtuigende poging om tot een afbakening van de kapitaaldienst te komen. Maar die passages komen in een
eigenaardig daglicht te staan, wanneer
we de paragraaf over publiek-private financiering bezien. Omdat Lemstra onderkent dat er voorlopig geen extra geld
te halen valt uit de kapitaaldienstgedachte, oppert hij het idee om vormen van publiek-private financiering te stimuleren
en tegelijkertijd de debudgette-ringsregel te herdefinieren. Dit laatste element
nu, het herdefinieren van de debudgetteringsregel en derhalve van het genormeerde financieringstekort, is wat ik een
‘budgettaire vluchtweg’ in optima forma
zou willen noemen. Simpel gezegd is het
recept van Lemstra: als je meer activiteiten wilt doen dan toegestaan is binnen
het budgettaire kader, dan pas je de definitie van het budgettaire kader enigszins aan, waardoor alles in een keer wel
kan. Lemstra doet zelfs geen poging om
de definrtieverandering inhoudelijkte onderbouwen, behalve dan dat hij alvast
een voorschotje lijkt te nemen op de later in te voeren gewone dienst/kapitaaldienstnormering. Daarbij merk ik nog op
dat, als er al een inhoudelijk argument
zou zijn voorde definitiewijziging, tegelijkertijd ook de genormeerde tekortwaarde zou moeten worden aangepast. Per
slot van rekening mag het rijk zich niet rijker rekenen via definitiewijzigingen.
Al met al meen ik dat hier sprake is van
een voorstel dat weer eens een illustratie is van de vindingrijkheid die toeslaat
wanneer er sprake is van budgettaire
krapte. Alle reden ook om niet al te veel
vertrouwen te hebben in een verantwoord gebruik van de gewone dienst/kapitaaldienstnormering. Het verleden is
daarvan trouwens ook al een heel goede illustratie, zoals Stevers in een uitvoerige en gedetailleerde historische beschouwing heeft laten zien2.
Ook in een ander opzicht zit er een zekere tweeslachtigheid in Lemstra’s betoog. Op biz. 574 betoogt Lemstra dat bij
een voortgaande reductie van het financieringstekort tot 3 a 4% ni aan het einde van de komende kabinetsperiode, in
de loop van de jaren negentig de invoering van een gewone dienst en kapitaal-
dienst haalbaar moet zijn en dat dan via
herschikking van uitgaven zo’n 3 a 4% ni
kan worden besteed aan overheidsinvesteringen. De crux van de aangehaalde zin zit hem in de woordjes “via herschikking van uitgaven”. Lemstra erkent
hiermee terecht – maar naar mijn smaak
veel te impliciet – dat je, ook in de door
hem bepleite normering, op de consumptieve uitgaven moet bezuinigen om
ruimte te creeren voor overheidsinvesteringen. Ter toelichting: niet alleen moet
eerst het financieringstekort (huidige raming voor 1990:5 1/4% ni) in Lemstra’s
optiek worden teruggedrongen tot 3 a
4% ni3, maar Lemstra’s plaatje sluit alleen maar als er daarenboven een herschikking plaatsvindt van consumptieve
uitgaven naar investeringsuitgaven ter
grootte van al snel circa / 10 miljard. Immers, de huidige investeringsuitgaven
van het Rijk belopen zeker niet meer dan
zo’n 1 a 2% ni, terwijl Lemstra van 3 a 4%
uitgaat. Een noodzakelijke herschikking
derhalve ten koste van consumptieve uitgaven van circa 2% niofte wel circa/ 10
miljard. Maar juist daar heeft tot nu toe
het probleem gelegen: de politick heeft
in de afgelopen jaren niet voldoende willen bezuinigen op de consumptieve uitgaven. En dat politieke probleem verandert niet als we een ander soort begrotingsnormering gaan hanteren. De door
Lemstra bepleite verandering van de begrotingsnormering verandert immers
niets aan de – voor velen – pijnlijke consequentie dat er eerst / 10 miljard moet
worden bezuinigd op de consumptieve
uitgaven. Lemstra onderkent dit wel, zo
blijkt uit de aangehaalde zin, maar trekt
daar geen duidelijke conclusies uit.
Illustratief in dit verband is dat Lemstra
eigenlijk nergens in zijn artikel echt ingaat op het feit dat het, onder welke begrotingsnormering dan ook, uiteindelijk
altijd een kwestie is van kiezen tussen
verschillende mogelijke overheidsuitgaven. Het zou bij voorbeeld aardig zijn geweest om eens een kritische afweging te
maken tussen de extra milieu-uitgaven in
het kader van het Nationaal Milieuplan
en de extra investeringen die Lemstra
thans – opnieuw op het VROM-terrein bepleit. Of tussen deze laatste investeringen en de diverse subsidieregelingen
in de woningbouw (toevallig ook VROM).
Slot
De kem van mijn bezwaartegen Lemstra’s betoog is dat hij wel concreet praat
1. G. Zalm, De mythe van de overheidsinvesteringen, Bestuur, nr. 1., 1986.
2. Zie Th.A. Stevers, Begrotingsnormering
1814-1939, Economisch- en sociaal-historisch jaarboek, 39e deel, Den Haag, 1976.
3. pverigens acht ik reductie van het financieringstekort tot structureel 3 a 4% ni aan
de erg magere kant. De Studiegroep Begro-
tingsruimte adviseert een reductie tot 2,25 a
3,25% ni in 1994, en signaleert dat ook daarna nog een verdere reductie nodig zal zijn.
657
over extra overheidsinvesteringen zonder tegelijkertijd even concreet te spreken over bezuinigingen op consumptieve uitgaven, terwijl deze in beide soorten
begrotingsnormering nodig zijn. Het keuzeprobleem is uiteindelijk een politiek
probleem. Dat probleem wordt niet kleiner wanneer we de wijze van begrotingsnormering wijzigen. Die weg loopt dus
dood. Lemstra onderkent dat mijns inziens ook wel, maar gaat er niet op in.
Liever slaat hij een budgettaire vluchtweg in (het veranderen van de definitie
van debudgetteringen en daarmee van
het financieringstekort), in plaats van de
‘koninklijke weg’ te volgen. Die koninklijke weg houdt in dat we duidelijk maken
dat de structuur van de overheidsuitgaven verbetering behoeft, door op consumptieve uitgaven te bezuinigen, waar-
door er extra ruimte ontstaat voor bepaalde structuurversterkende overheidsinvesteringen. De koninklijke weg
is ook heel goed begaanbaar bij de huidige wijze van begrotingsnormering4. De
komende kabinetsformatie biedt direkt al
die gelegenheid. Het komt dan aan op
kiezen, niet op herdefinieren.
R.IJ.M. Kuipers
De auteur is Directeur Begrotingszaken op
het Ministerie van Financier). Het artikel is op
persoonlijke titel geschreven.
4. In tqekomstige miljoenennota’s zal een
duidelijker accent worden gelegd op de economische classificatie van uitgaven, dus ook
van consumptieve vs. investeringsuitgaven.