Ontwikkelingskroniek
De effectiviteit van Stabex
tijdens Lome I
DR. G. FABER*
Inleiding
In 1975 sloot de Europese Gemeenschap
(EG) met 46 ontwikkelingslanden in Afrika, het Caraibische gebied en de Stille
Oceaan (de ACS-landen) het eerste Verdrag van Lome. In 1980 werd het tweede
Verdrag van Lome van kracht, dat in belangrijke mate een voortzetting van het
eerste vormde. Een van de meest opvallende elementen van het eerste Verdrag vormde het stelsel ter stabilisering van exportontvangsten van de ACS-landen (Stabex),
dat werd begroet als een van de belangrijkste vernieuwingen van het associatiebeleid
van de EG.
In het scala van instrumenten van internationaal grondstoffenbeleid zoals internationale grondstoffenovereenkomsten, associaties van producentenlanden en de Compenserende Financieringsfaciliteit van het
IMF neemt Stabex een zelfstandige plaats
in 1). Het specifieke karakter van Stabex is
voor een deel te danken aan de omstandigheid dat het stelsel is afgesloten tussen
twee, in geografische zin beperkte, groepen
landen. Een ander onderscheidend kenmerk van Stabex is dat het stelsel alleen
voor bepaalde goederenstromen geldt.
In dit artikel staat de aard en de praktische werking van Stabex centraal. Daartoe
zal ik eerst kort uiteenzetten hoe Stabex
werkt, en vervolgens de resultaten van vijf
jaar werking laten zien. De vragen die ik in
dit artikel wil beantwoorden, zijn de volgende:
— leidt Stabex tot een effectieve stabilisering van de exportinkomsten van de betrokken landen?;
— draagt de manier van stabiliseren bij tot
het wegnemen c.q. verminderen van de
veronderstelde negatieve gevolgen van
de instabiliteit van exportopbrengsten?
De werkwijze van Stabex
Stabex is gericht op de stabilisatie van de
inkomsten uit export van individuele produkten (ruwe grondstoffen en grondstoffen
in een eerste fase van bewerking). In het
Verdrag worden 29 produkten genoemd.
Gedurende de looptijd van het Verdrag
werden acht produkten aan de lijst toegevoegd. Behalve ijzererts betreft het uitsluitend agrarische produkten 2). De GemeenESB 16-3-1983
schap wilde alle minerale produkten uitsluiten omdat de prijsvorming hiervan niet
op een wereldmarkt, maarbinnen verticaal
geTntegreerde, multinational ondernemingen (door middel van interne verrekenprijzen) plaatsvindt. Hierdoor zou een objectieve berekening van de uitkeringsbasis
onmogelijk worden. Bovendien zou Stabex
te veel gaan kosten bij het opnemen van
deze produkten 3). Het is inderdaad waar
dat multinationale ondernemingen bij de
handel in minerale grondstofFen een overheersende rol spelen. De suggestie dat op
andere wereldmarkten zoals op de wereldmarkten voor agrarische grondstofFen wel
steeds een situatie van volledige mededinging zou heersen, waardoor de prijzen de
relatieve schaarsteverhoudingen zouden
weerspiegelen, is echter onjuist. Ook voor
deze produkten treft men in veel gevallen
oligopolistische marktsituaties aan 4).
Het uitsluiten van mineralen brengt met
zich mee dat een aantal ACS-landen weinig of in het geheel geen baat zullen hebben
bij Stabex, terwijl zij wel met aantoonbaar
instabiele exportinkomsten kunnen worden geconfronteerd. Als koper bij voorbeeld wel in de lijst was opgenomen, dan
had men in 1975 en 1976 uitkeringen moeten doen voor dit produkt die alleen al de
totale beschikbare middelen voor die jaren
te boven waren gegaan 5). Dit toont wel
aan dat het toevoegen van mineralen aan
de Stabex-lijst inderdaad veel extra fondsen zou vergen. Het hanteren van de selectieve lijst sloot in 1977/1978 ongeveer40 a
50% van de uitvoer van de ACS-landen
naar de Gemeenschap (exclusief olie en
olieprodukten) uit van stabilisering 6).
In principe worden alleen de exportinkomsten uit export naar de EG gestabiliseerd. Dit ligt voor de hand omdat het systeem tussen de Gemeenschap en grondstoffenexporterende landen werd overeengekomen. In bijzondere gevallen wordt
echter de export naar alle bestemmingen in
de berekeningen betrokken (artikel 17.4).
Dit is het geval voor elf landen die voornamelijk naar andere landen dan de EG uitvoeren 7). Bovendien past de Europese
Commissie — het orgaan dat met de toepassing van het systeem is belast — dit artikel toe in die gevallen waarin de daling
van de inkomsten uit export naar alle bestemmingen kleiner is dan de daling uit export naar de Gemeenschap. De kleinste
van de twee dalingen vorrnt de basis voor
de uitkering.
Om voor een uitkering in aanmerking te
komen moeten twee drempels genomen
worden. In de eerste plaats is er de afliankelijkheidsdrempel. Deze houdt in dat in
het jaar voorafgaande aan het toepassingsjaar het produkt waarvoor een uitkering
wordt aangevraagd ten minste 7,5% van de
totale exportinkomsten moet hebben uitgemaakt (5% voor sisal en 2,5% voor de
minst ontwikkelde, niet aan zee grenzende
of insulaire ACS-landen) 8). Vervolgens
moet de fliictuatiedrempel worden gepasseerd. Deze houdt in dat de exportinkomsten in het toepassingsjaar ten minste 7,5%
beneden het referentieniveau moeten liggen. Voor de insulaire ACS-landen is dit
percentage weer 2,5 9). Het referentieniveau is een voortschrijdend gemiddelde
over de vier jaren voorafgaande aan het
toepassingsjaar. Het verschil tussen referentieniveau en werkelijke opbrengsten
vormt de basis voor de uitkering. Het is
duidelijk dat de berekening van het refe-
* De auteur is als wetenschappelijk medewerker
verbonden aan het Economisch Instituut en het
Europa Instituut van de Rijksuniversiteit
Utrecht. De auteur dankt drs. H. A. J. Coppens
voor zijn waardevolle opmerkingen bij een eerdere versie van dit artikel.
1) Zie bij voorbeeld J. D. A. Cuddy, Compensatory financing in the North-South dialogue: The
IMF and Stabex schemes, Journal of World
Trade Law, jg. 13, nr. 1, biz. 66 e.v. en J. W. A.
Vingerhoets, Ontwikkelingslanden als grondstoffene.xporteurs, Tilburg, 1982, biz. 346 e.v.
2) Aardnoten(produkten),
cacao(produkten),
koffie(produkten),
katoen(produkten),
coeos(produkten), palm-, palmnoten- en palmpitten(produkten), huiden, vellen en leder,
hout(produkten), verse bananen, thee, ruwe sisal
en ijzererts. In 1977 werd de lijst uitgebreid met
kruidnagelen, arabische gom, wol, mohair, pyrethrum, vanille en ilang-ilang. Vanaf 1978
wordt ook sesamzaad door Stabex gedekt.
3) Commissie van de EG, Comprehensive report
on the export earnings stabilisation system established by the Lome convention for the years 1975
to 1979, Commission StafTPaper, Brussel, 1981,
biz. 41 en 42.
4) Vingerhoets, op. cit., biz. 111 t/m 119. Voor
kofiie, cacao, rubber, jute, sisal, katoen en tropisch hout ,,is er in zekere zin — als men kijkt
naar het aantal marktpartijen aan weerszijden
van de markt — sprake van een bilateraal oligopolie, of lijkt het er althans op dat een dergelijke
marktstructuur aan het ontstaan is”, aldus Vingerhoets (biz. 113). Met uitzondering van rubber
en jute vallen deze produkten onder Stabex.
5) Berekening van het secretariaat van het Uemenebest. In: B. Persaud, Export earnings stabilisation in the ACP-EEC convention, in: F. Long
(red.), The political economy of EEC relations
with African, Caribbean and Pacific states, Oxford, 1980, biz. 100.
6) Commissie van de EG, op. cit., annex I, label
27. Het betreft een benadering omdat sommige
landen dekking hebben voor alle bestemmingen
en omdat een deel van de Stabex-produkten
wordt uitgesloten door de afhankelijkheidsdrempel.
7) Burundi, Ethiopie, Guinee-Bissau, Rwanda,
Swaziland, Kaap-Verdie, Komoren, Lesotho,
West-Samoa, de Seychellen en Tonga.
8) In Lome II bedragen deze percentages resp.
6,5 en 5 en 2.
9) In Lome II bedragen deze percentages resp.
6,5 en 2.
251
rentieniveau van cruciale betekenis is. Het
voordeel
van
de
gehanteerde
berekeningsmethode is de betrekkelijke
eenvoud. Hier staat tegenover dat de methode geen rekening houdt met de ontwik-
keling van de prijzen die de ACS-landen
voor hun invoer moeten betalen. Bij gelijkblijvende nominate exportinkomsten leidt
een stijging van het invoerprijspeil tot een
vermindering van de reele exportinkomsten (de inkomensruilvoet daalt). In een
dergelijk geval bestaat er geen recht op een
uitkering. omdat Stabex niet is gericht op
indexatie van exportinkomsten. Dit kan
betekenen dat over een langere periode een
geleidelijke daling van de reele exportinkomsten kan plaatsvinden zonder over-
schrijding van de fluctuatiedrempel. Een
lagere fluctuatiedrempel zou dit probleem
tweede Verdrag van Lome is de besteding
van de uitkeringen iets meeromlijnd, maar
nog steeds behouden de ACS-landen een
grote mate van vrijheid in de besteding: de
transfers moeten worden gebruikt voor het
in stand houden van de financiele stromen
in de betrokken sector of, ten einde diversificatie te stimuleren, naar andere geeigende sectoren worden geleid en worden
gebruikt voor economische en sociale ontwikkeling (artikel 23.2 Lome II). De Commissie zou nog veel verder willen gaan in
het inperken van de bestedingsmogelijkheden van het ontvangende land, omdat volgens de Commissie de hoofddoelstelling
van Stabex het stabiliseren van de ..cash
flow” van de getroffen sector zou moeten
zijn 13). Dit is een fundamenteel punt
waar ik iets dieper op zou willen ingaan.
voor een deel kunnen oplossen.
De werkelijke uitkering behoeft niet in
alle gevallen gelijk te zijn aan het verschil
Het karakter van Stabex
tussen werkelijke opbrengsten en referentieniveau. Er kunnen reducties op de transferbasis worden toegepast indien de betrokken ACS-staat een handelspolitiek heeft
gevolgd die de uitvoer naar de EG negatief
heeft beinvloed of indien in de handelsstromen aanzienlijke wijzigingen zijn opgetre-
den (art. 19.4). Reducties zijn toegepast bij
daling van het aandeel van de Gemeenschap in de totale export van het betrokken
produkt en bij gestegen binnenlands verbruik in het ACS-land. De reducties vin-
Zoals gezegd heeft een daling van exportinkomsten verschillende negatieve gevolgen. Op macro-economisch niveau verslechtert de betalingsbalans en verminderen de overheidsinkomsten (door daling
van de inkomsten uit exportbelasting en
directe belastingen opgebracht door de getroffen producenten en, in bepaalde gevallen, door daling van de rendementspositie
van de inkooporganisaties in het producerende land). Op micro-economisch niveau
den plaats in overleg tussen de Commissie
zien producenten hun omzet dalen waar-
en het betrokken ACS-land. Stabex verliest
dan een deel van zijn automatisme. Het
overleg kan het karakter van onderhandelen aannemen. Hetzelfde doet zich voor bij
de vergelijking van het statistisch materiaal
dat de Commissie voor de uitkeringen noper bron aanzienlijke verschillen vertonen 10).
Over de uitkeringen behoeft geen rente
betaald te worden. De minst ontwikkelde
door werknemers ontslagen, onderhoud
verminderd en investeringen worden uitgesteld.
Stabex heeft een gemengd karakter; het
systeem grijpt op beide niveaus aan. Enerzijds werkt het systeem met geldstromen
naar overheden, die deze fonden naar eigen
inzicht kunnen besteden. Hierdoor worden
betalingsbalans en overheidsinkomsten
verbeterd. Bovendien heeft Stabex geen directe invloed op het marktgebeuren. An-
landen ontvangen de uitkeringen als gift,
derzijds is het systeem gebaseerd op indivi-
terwijl de overige landen binnen vijf jaar
tot terugbetaling dienen over te gaan voor
zover de referentiewaarde per eenheid produkt lager is dan de werkelijke waarde per
eenheid in een bepaald jaar en indien de
geexporteerde hoeveelheid naar de EG ten
minste even groot is als de referentiehoeveelheid (art. 21) 11).
duele produkten. Daardoor bestaat de mogelijkheid dat een uitkering plaatsvindt als
de totale exportinkomsten van het land
niet zijn gedaald, en de belastinginkomsten
evenmin. De werkwijze van Stabex maakt
het systeem daarom minder geschikt als
macro-economisch
stabilisatie-instrument. Dit verklaart het streven van de
Commissie (en andere in de Gemeenschap)
om Stabex meer micro-economisch op te
zetten, namelijk door de regeringen te ver-
dig heeft. De statistische opgaven kunnen
Het betrokken ACS-land ontvangt de
uitkering in harde valuta en kan deze naar
eigen goeddunken aanwenden. Wel moet
het land jaarlijks aan de Commissie over
het gebruik rapporteren. De ACS-landen
wensen een zo groot mogelijke mate van
bestedingsvrijheid. De Commissie had bij
de onderhandelingen over Lome I voorgesteld om, voordat tot uitkering zou worden
overgegaan, met het ontvangende land een
overeenkomst af te sluiten waarin zou worden aangegeven hoe het geld zou moeten
worden gebruikt. De Commissie dacht
hierbij aan de volgende doeleinden: stabilisatie van de binnenlandse producentenprijs van het betrokken produkt, verbetering van de concurrentiepositie van het
produkt en diversificatie van de economic 12). De ACS-landen hebben op dit
punt duidelijk hun zin gekregen. In het
252
plichten de fondsen naar de getroffen sectoren te loodsen. De producenten in die
sectoren zouden dan de rentabiliteit van
hun activiteiten beter gewaarborgd zien.
Het is echter zaak te bedenken dat Stabex
dan op indirecte wijze de markt gaat bei’nvloeden, omdat de producenten, ondanks
gedaalde inkomsten uit de markt, toch
prikkels ontvangen om hun produktie uit
te breiden of in stand te houden. De veel
geroemde markt-neutrale werking van Stabex gaat dan gedeeltelijk verloren. Tevens
worden hierdoor de producenten in ACSlanden bevoordeeld boven producenten
van hetzelfde goed in andere landen.
Het is bovendien de vraag of een puur
micro-economische opzet van Stabex wel
wenselijk is. De overheid van een ontwikkelingsland kan gerechtvaardigde redenen
hebben om een uitkering niet door te slmzen naar een sector die met dalende exportinkomsten te maken heeft (of had). In het
kader van het nationale ontwikkelingsbeleid is de getroffen sector wellicht aangewezen om in te krimpen terwijl andere sectoren voor uitbreiding in aanmerking komen. De Stabex-uitkering kan voor een
deel van de benodigde financiele middelen
voor het herstructureringsbeleid zorgen.
Een andere mogelijkheid is dat de getroffen
sector de besparingen moet opleveren
waarmee de ontwikkeling van andere delen
van de economie wordt gefinancierd. De
Stabex-uitkering kan dan worden gezien
als een (gedwongen) besparing door de sector in kwestie die de overheid in het kader
van de nationale ontwikkelingsstrategie elders kan inzetten.
Ten slotte dient bedacht te worden dat
veel ontwikkelingslanden hun producenten van agrarische exportgewassen (met
name koffie en cacao) afschermen van de
prijsontwikkelingen op de wereldmarkt
door de aankoop (tegen vaste prijzen) van
het aanbod van de lokale producenten op
te dragen aan ,,marketing boards” of aan
staatsbedrijven. Enkele francofone landen
in Afrika ten zuiden van de Sahara kennen
stabilisatiekassen ten behoeve van prijsstabilisering van exportgewassen. In de gevallen dat de binnenlandse producent op zo’n
manier van de wereldmarkt is afgeschermd, zullen dalingen van exportinkomsten, die zijn veroorzaakt door prijsdalingen op de wereldmarkt, geheel of gedeeltelijk worden gedragen door het aankooporgaan of de stabilisatiekas, en indirect
door de schatkist.
Derhalve kan worden geconcludeerd dat
Stabex als macro-economisch stabilisatieinstrument niet optimaal is opgezet, terwijl
het niet wenselijk is Stabex een puur micro-economische opzet te geven. omdat dit
in strijd kan komen met het ontwikkelingsbeleid van de ontvangende landen en/of
met de wijze waarop de goederen in het
binnenland voor export worden opgekocht.
Stabex in de praktijk
Wat is de praktische betekenis geweest
van vijf jaar Stabex? Gedurende het eerste
Verdrag van Lome was er in totaal een bedrag beschikbaar voor Stabex van ERE 380
10) De statistieken kunnen aanzienlijke onderlinge verschillen vertonen. Zie: Comments on
the operation of the export earnings stabilization
system (Stabex). Report adopted by the court of
auditors of the EC on 19 July I979,bz. 4a.
11) In Lome II werd de periode verlengd tot 7
jaar en de voorwaarde toegevoegd dat het verschil tussen referentieniveau en de werkelijke opbrengst ten minste 6,5 procent moet zijn. Terugbetaling vindt dan in 5 jaar plaats, te beginnen 2
jaar nadat de terugbetalingsverplichting is vastgesteld.
12) Commissie van de EG, op. cit., biz. 20.
13) Idem, biz. 70 en 71.
‘
j
–
mln. verdeeld over vijf jaarlijkse tranches.
Daarnaast was er ERE 20 mln. beschikbaar voor de afhankelijke overzeese landen
en gebieden. In totaal werd er in deze periode bijna ERE 390 mln. uitgekeerd. Van
dit bedrag ging 67% als gift naar de minst
ontwikkelde ACS-landen, hetgeen een bevredigende verdeling genoemd kan worden. In totaal werden er 123 uitkeringen
verricht. Over de beschouwde periode ontvingen 22 ACS-landen geen uitkering, terwijl zes landen 34% van de uitkeringen
kregen. Voor deze zes landen betekenden
de uitkeringen een forse financiele injectie:
de uitkeringen bedroegen voor deze zes
landen tussen de 66 en 116% van de voorlopige toewijzingen die zij uit het vierde
Europese Ontwikkelingsfonds (EOF IV)
ontvingen. Vier van deze landen behoorden tot de groep minst ontwikkelde ACSlanden 14). De concentratie op produkten
lag veel hoger. Van het uitgekeerde bedrag
vond 77% plaats ten behoeve van vier produkten 15).
Om meer inzicht te krijgen in het functioneren van Stabex ben ik voor de tien
grootste ontvangers 16) nagegaan wat de
betekenis van de uitkeringen is geweest ten
opzichte van de ontwikkeling van de exportinkomsten. Het onderzoek werd op
twee niveaus uitgevoerd: voor de totale ex-
portinkomsten en voor de betrokken produkten. Hierbij heb ik steeds de uitvoer
naar alle bestemmingen genomen, in afwijking van de Stabex-methode die in principe alleen de inkomsten uit export naar de
EG in de berekeningen betrekt. Ik heb dit
gedaan om de betekenis van Stabex voor de
betrokken landen te kunen aangeven. Deze
landen en producenten hebben te maken
met fluctuerende opbrengsten en de daaruit voortvloeiende negatieve gevolgen, ongeacht de bestemming van de uitvoer.
gen. De uitkeringen hadden hier een
sterk stabiliserende werking, want gemiddeld bedroeg de uitkering 76% van
de daling van de exportinkomsten 19);
— van deze zeven gevallen was de uitkering in vier gevallen groter dan de daling van de totale exportopbrengsten,
en trad dus een zekere mate van overcompensatie op;
— in een geval (Benin, 1979) waren de totale exportopbrengsten niet bekend.
Uit de gevonden resultaten komt duidelijk naar voren dat Stabex als macro-economisch stabilisatie-instrument inderdaad
niet goed functioneert. Als de Stabex-regels
worden toegepast op het niveau van de totale exportinkomsten, dan blijkt dat de tien
grootste ontvangers in 21 van de 29 gevallen een of meer overbodige uitkeringen
hebben ontvangen, omdat de totale exportinkomsten in het jaar van toepassing boven
het referentieniveau lagen.
Om het beeld te completeren heb ik in
plaats van het referentieniveau van de totale opbrengsten, de exportopbrengsten
van het jaar voorafgaande aan het toepas-
singsjaar genomen. Dan blijkt dat er van de
29 gevallen 14 maal een of meer overbodige uitkeringen plaatsvonden, waarmee bijna 35% van het totale aan de tien uitgekeerde bedrag was gemoeid. Bij deze berekeningsmethode is de relatieve overcompensatie in de genoemde gevallen echter
veel groter: de uitkering bedroeg gemiddeld 67% van de stijging van de exportinkomsten 20). De zojuist getrokken conclusie betreffende het macro-economische
functioneren van Stabex wordt derhalve
met deze methode bevestigd.
Micro-economische effectiviteit
Het onderzoek werd voortgezet op het
Macro-economische effectiviteit
De tien onderzochte landen ontvingen
tijdens Lome I een bedrag van bijna ERE
271 mln. aan uitkeringen, hetgeen bijna
72% was van het totaal aan de ACS-landen
uitgekeerde bedrag. In de eerste plaats heb
ik onderzocht wat per land de betekenis is
geweest van de jaarlijks in totaal ontvangen uitkeringen door dit bedrag te relateren
aan de totale exportopbrengsten (alle goederen en alle bestemmingen). De tien landen ontvingen 29 maal een of meer uitkeringen. Als deze 29 gevallen worden afgezet tegen de totale exportopbrengsten dan
blijkt het volgende:
— in 21 gevallen waren de totale exportopbrengsten in het jaar waarop de uitkering betrekking had, hoger dan het
referentieniveau 17) van deze opbrengsten; bij deze uitkeringen ging het om
55,5% van het totaal aan de tien uitgekeerde bedrag. Gemiddeld genomen bedroeg de uitkering ruim 20% van de stijging van de exportopbrengsten (weer
ten opzichte van de referentieni-
veaus)18);
— daarnaast kwamen er zeven gevallen
voor waarin de totale exportopbrengsten beneden de referentieniveaus laESB 16-3-1983
niveau van de individuele produkten van
de Stabex-lijst. Om de effectiviteit van Stabex op dit niveau te meten heb ik de individuele uitkeringen van de tien grootste
ontvangers geplaatst tegen de achtergrond
van de ontwikkeling van de exportopbrengsten van het betrokken produkt naar
alle bestemmingen. De tien landen ontvingen 45 maal een uitkering tijdens Lome I.
Vergelijking van de exportopbrengsten in
het jaar van toepassing met het referentieniveau geeft de volgende resultaten:
— in vijf gevallen was er geen sprake van
een daling van de exportopbrengsten
naar alle bestemmingen. Dit is een opmerkelijke uitkomst, omdat de Commissie de transfer steeds beperkt tot de
daling van de exportopbrengsten naar
alle bestemmingen wanneer deze kleiner is dan de daling van de exportopbrengsten verkregen uit export naar de
Gemeenschap. Een mogelijke verklaring voor deze vreemde uitkomst is gelegen in onzekerheden en onnauwkeurigheden van het statistisch materiaal.
De Commissie moet zeer snel werken:
ongeveer zeven a acht maanden na afloop van het toepassingsjaar moet de
uitkering plaatsvinden. Het is de vraag
of de juiste exportstromen op een derge-
lijk korte termijn exact kunnen worden
vastgesteld 21). Voor dit onderzoek heb
ik voornamelijk gebruik gemaakt van
de FAO Trade Yearbooks. Voor jaren
waarover zowel gegevens van de FAO
als de EG (Eurostat) bekend zijn, dekken de gegevens elkaar in hoge mate.
Het blijkt dat voorlopige en zelfs definitieve opgaven in een bepaald FAO
Yearbook soms in latere Yearbooks
worden aangepast. Dit is bij voorbeeld
het geval voor Benin, dat drie van de
vijf overbodige uifkeringen ontving;
— in 40 gevallen lagen de exportinkomsten wel beneden het referentieniveau.
Voor deze gevallen bleek Stabex een
goed stabiliserend effect te hebben: gemiddeld bedroeg de uitkering (in deze
40 gevallen) ruim 72% van de daling
van de exportinkomsten naar alle bestemmingen 22). In 25 van deze 40 gevallen lag het dekkingspercentage tussen de 30 en 100%. Met deze 25 gevallen was 83% van het totale aan de tien
uitgekeerde bedrag gemoeid;
— in acht van deze 40 gevallen bleek de
uitkering zelfs groter te zijn dan de daling van de exportopbrengsten in het
jaar van toepassing ten opzichte van
het referentieniveau. Ook dit zou gedeeltelijk kunnen worden verklaard
door de snelheid waarmee de Commis-
sie moet werken 23). Zo geeft bij voorbeeld het FAO Trade Yearbook 1976
voor Niger een exportopbrengst van
$ 600.000 voor aardnotenolie. Dit gegeven vernam de FAO uit niet-officiele
bron. Latere Yearbooks vermelden echter een opbrengst van $ 3,8 mln. voor
hetzelfde jaar. Bij het eerste gegeven
vormt de uitkering (over 1976) 154%
van de daling van de exportopbreng-
sten, bij het tweede gegeven stijgt het
dekkingspercentage tot maar liefst
460%.
14) Het ging om de volgende landen: Dominica
(minst ontwikkeld), Senegal, Swasiland (minst
ontwikkeld), Mauretanie (minst ontwikkeld),
Gabon en Gambia (minst ontwikkeld). Zie Commissie van de EG, op. cit., biz. 38 e.v.
15) Aardnoten (40%), ijzererts (16%), katoen
(ll%)enruw bout (10%).
16) Deze landen zijn: Senegal, Soedan, Mauretanie, Niger, Tanzania, Benin, Oeganda, Ivoor-
kust, Ethiopie en Swaziland.
17) Berekend volgens de normale Stabex-methode, maar op basis van de totale exportontvangsten (alle goederen en alle bestemmingen).
18) Het ongewogen gemiddelde bedroeg 20,5%.
Het gewogen gemiddelde (met de referentieniveaus als gewichten) 21,1%.
19) Dit is de waarde van het gewogen gemiddelde. Het ongewogen gemiddelde bedroeg 87,0%.
20) Gewogen gemiddelde: 67,5% (gewichten: de
exportopbrengst in het jaar voorafgaande aan de
uitkering). Rekenkundig gemiddelde: 64,5%.
21) Ik wees hierboven al op de discrepanties tussen de statistische opgaven uit de verschillende
bronnen.
22) Gewogen gemiddelde dekkingspercentage:
72,3% (gewichten: de referentieniveaus). Het ongewogen gemiddelde bedroeg 98,2%.
23) Het is opvallend dat vijf van deze acht gevallen Benin betreflen.
253
De uitkomsten van het onderzoek op
produktniveau geven aan dat Stabex in redelijke mate zorgt voor stabilisering van de
exportinkomsten, en in sommige gevallen
te veel uitkeert. De betrouwbaarheid van
het statistisch materiaal waarop de Com-
duidelijk dat de meeste uitkeringen in de
landbouwsector worden aangewend.
Het lijkt echter niet juist om aan de rapportages al te veel gewicht toe te kennen.
De regering die een uitkering van Stabex
kele uitkeringen enige jaren later (als meer
ontvangt, ziet hierdoor de staatsinkomsten
vergroot. In enkele gevallen wordt de uitkering op een speciale rekening geboekt, en
zijn de doeleinden van gebruik exact aan te
definitieve gegevens bekend zijn) niet of
niet geheel verantwoord blijken te zijn.
Deze conclusies worden ondersteund bij
een alternatieve berekeningsmethode. Als
in plaats van het referentieniveau weer de
exportopbrengsten van het jaar vooraf-
geven, aldus de Commissie. In de overige
gevallen ,,verdwijnt” het geld in de grote
staatskas en kan elke uitgave uit de staatskas worden opgegeven als zijnde een gebruik van de Stabex-uitkering27). Maar
zelfs bij gebruik van een speciale rekening
missie de uitkeringen baseert. lijkt hier en
daar te wensen over te laten. waardoor en-
gaande aan het toepassingsjaar worden ge-
kan met aanwendingen worden geschoven.
nomen, dan blijkt dat er weer vijf uitkeringen hebben plaatsgevonden bij gestegen exportopbrengsten en 40 bij een daling. Het
dekkingspercentage ligt bij deze methode
Het blijft ook dan altijd mogelijk dat een
hoger, namelijk op 91 24). In veel meer gevallen, namelijk 18, was de uitkering groter
gemene middelen, zou zijn betaald. De uitkering schept dan ruimte in de algemene
dan de daling.
Op produktniveau blijkt Stabex derhalve redelijk correct de juiste landen op het
juiste tijdstip van uitkeringen te voorzien.
Hiermee is echter nog niet aangetoond dat
Stabex ook de negatieve gevolgen van een
daling van exportopbrengsten op het mi-
cro-economische niveau wegneemt. Dit is
alleen het geval wanneer de getroffen sectoren in de ACS-landen worden gecompen-
activiteit die wordt opgegeven als zijnde
gefinancierd uit Stabex, bij afwezigheid
van een uitkering 66k, maar dan uit de al-
middelen om uitgaven te doen die buiten
de doelstellingen van Stabex vallen.
De conclusie die uit het bovenstaande
moet worden getrokken is de volgende: op
het niveau van individuele produkten
voorziet Stabex regeringen wel van adequate bedragen ter stabilisering van de exportinkomsten, maar de laatste schakel
van het systeern, namelijk de stabilisering
van de getroffen sectoren zelf, is uitermate
seerd voor de geleden verliezen.
zwak. Hierdoor is de effectiviteit van Sta-
Dit laatste vindt echter lang niet altijd
plaats. Voor zover de rapporten over het
gebruik van de transfers bekend zijn, is duidelijk dat de fondsen ook in ruime mate
naar andere sectoren vloeien. Zo ging van
de uitkeringen over 1975 slechts 20% naar
bex als micro-economisch stabilisatie-instrument bepaald niet gegarandeerd, en in
de praktijk niet optimaal.
Besluit
de sectoren waarop de uitkeringen betrekking hadden. In 1976 was dit percentage
51 25). Voor het toepassingsjaar 1980 was
de tweede Conventie van Lome van
Uit het voorgaande bleek dat Stabex als
macro-economisch stabilisatie-instrument
niet goed werkte omdat het in veel gevallen
de betalingsbalans en de staatsinkomsten
kracht. De ACS-landen die voor dat jaar
een uitkering ontvingen moesten al van tevoren een indicatie geven van het waarschijnlijke gebruik van de uitkering. Uit
deze voorlopige opgaven blijkt eveneens
dat een belangrijk deel van de uitkeringen
naar andere sectoren en projecten vloeit
dan waarop de uitkering betrekking
kertijd is Stabex niet in staat op micro-economisch niveau de betrokken producenten
een gegarandeerde redelijke compensatie te
bieden voor dalende exportinkomsten omdat het in het geheel niet zeker is dat de
overheden de uitkeringen naar hen door-
heeft 26). Uit de opgaven wordt eveneens
hebben gekregen, waardoor Stabex als micro-economisch
stabilisatie-instrument
niet goed uit de verf is gekomen. De directe
koppeling tussen de uitkering en de getroffen sector is blijkbaar voor de ACS-landen
niet acceptabel. Een voor de hand liggende
reden hiervoor is dat de betrokken landen
een dergelijke koppeling zien als een inmenging in hun interne aangelegenheden.
De koppeling is bovendien niet wenselijk
omdat deze in strijd kan komen met het interne ontwikkelingsbeleid dat crop gericht
kan zijn de getroffen sector in te krimpen of
uit de getroffen sector besparingen te genereren ten behoeve van andere delen van de
volkshuishouding. Als bovendien de getroffen sector door middel van ,,marketing
boards”, staatsbedrijven of stabilisatiekassen van de wereldmarkt is afgeschermd,
dan zullen de particuliere producenten
niet de volledige last van een daling van de
exportinkomsten dragen. Men zal daarom
moeten kiezen voor een macro-economische opzet van Stabex.
Stabex dient te worden gericht op het bestrijden van de negatieve gevolgen van dalingen van exportopbrengsten voor de betalingsbalans en de overheidsinkomsten.
Men zou hiertoe de produktbenadering
kunnen loslaten en alleen nog uitkeringen
kunnen verstrekken bij dalingen van de totale exportinkomsten. Het voordeel hiervan zou zijn dat Stabex op een veel grotere
goederenstroom betrekking zou hebben.
De gedekte risico’s zouden sterk in omvang
toenemen 28). Dit verklaart de wens van
de Gemeenschap om de produktbenadering te handhaven. Als men de produktbenadering niet wenst los te laten dient Stabex ten minste met enkele randvoorwaarden te worden uitgebreid: een uitkering zal
alleen mogen plaatsvinden voor zover de
totale exportopbrengsten (alle goederen en
bestemmingen) gedaald zijn, dus voor
zover zich werkelijk negatieve macro-economische effecten hebben voorgedaan.
sluizen. De opzet van Stabex zelf is verant-
verbeterde als dat niet nodig was. Tegelij-
woordelijk voor deze tweevoudige negatieve conclusie. Men heeft Stabex willen op-
zetten als een mengeling van micro- en
macro-economische
stabilisatie-elemen-
ten. Door het willen verenigen van deze aspecten heeft men echter een stelsel in het
leven geroepen dat in beide opzichten niet
goed werkt.
Als men doeleinden en middelen van
Stabex beter op elkaar wil laten aansluiten,
dan zal een keuze moeten worden ge-
maakt: voor de micro- of de macro-economische opzet.
In de voorstellen van de Europese Commissie van 1973 zag Stabex er vooral micro-economisch uit: produkt-per-produkt-
benadering en overeenkomsten met de ontvangende landen waarin de besteding zou
worden vastgelegd. Bij de besteding zou de
getroffen sector een hoge prioriteit moeten
krijgen. Deze voorstellen zijn in zoverre
niet overgenomen dat de ACS-landen een
grote mate van vrijheid in de besteding
254
Gerrit Faber
24) Gewogen gemiddelde dekkingspercentage:
90,8% (gewichten: opbrengstniveaus van het
voorafgaande jaar ). Het ongewogen gemiddelde
bedroeg 156,6%. Bij de bepaling van deze gemiddelden is de uitkering aan Benin voor palniolie in
1977 met een dekkingspercentage van 3564 (!)
buiten beschouwing gelaten.
25) Commissie van de EG, Report on the operation during 1979 of the system set up by the Lome
convention for stabilizing export earnings, biz.
16.
26) Zie: Commissie van de EG, Report of the
commission to the council on the operation during 1980 of the system set up by the Lome convention for stabilizing export earnings, biz. 16
e.v.
27) Commissie van de EG, Comprehensive report, op. cit., biz. 65.
28) Alleen al de gedekte goederenstroom naar de
EG zou 2,5 a 3 maal zo groot worden (inclusief
olie en olieprodukten). Daar staat tegenover dat
bij het hanteren van de totale exportinkomsten
dalingen en stijgingen van exportinkomsten uit
individuele produkten elkaar kunnen compenseren, zoals hierboven bleek te hebben plaatsgevonden tijdens Lome I.