De economie van moeder Theresa

De economie van moeder Theresa
Aute ur(s ):
Bovenberg, A.L. (auteur)
Gradus, R.H.J.M. (auteur)
De auteurs zijn verb onden aan het Onderzoekscentrum voor financieel-economisch beleid (Ocfeb ) van de EUR. Tevens zijn zij werkzaam b ij
respectievelijk de Katholieke Universiteit Brab ant en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zij danken diverse collega’s voor
nuttige opmerkingen b ij een eerdere versie.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4315, pagina 516, 15 juni 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
marktw erking

Non-profitorganisaties hebben voordelen boven winstgeoriënteerde bedrijven én overheidsinstellingen. Zij combineren echter niet
altijd het beste van beide.
Een veelgehoord bezwaar tegen privatisering is dat commerciële ondernemingen onvoldoende zijn geïnteresseerd in kwaliteit. In hun
streven naar winst en het beheersen van kosten dreigen zij de kwaliteit van de dienstverlening te verslonzen 1. Een sterke
overheidsrol lijkt daarom noodzakelijk. Zalm geeft aan dat de overheid over een scala van beleidsinstrumenten beschikt om de
kwaliteit van de publieke dienstverlening te bewaken 2. Hij geeft aan dat als gekozen wordt voor publieke allocatie institutionele
hervormingen in de richting van het efficiënter maken van stalinistische beheersvormen noodzakelijk zijn, terwijl bij marktallocatie
gedacht moet worden aan randvoorwaarden gericht op het socialer maken van het gedachtegoed van Hayek.
Helaas wordt hierbij de organisatievorm van de non-profitorganisatie over het hoofd gezien. Deze organisaties spelen een belangrijke rol
in de zorg en in het onderwijs en welzijn (zie tabel 1). Juist nu de roep om extra middelen voor zorg en onderwijs toeneemt, is het van
belang de organisatiestructuren in deze sectoren onder de loep te nemen. Kan ‘Moeder Theresa’ zowel het kwaliteitsfalen van
marktwerking à la Hayek als het overheidsfalen à la Stalin vermijden?

Tabel 1. Werkgelegenheid in de non-profitsector
aantal
(in duizenden)
cultuur en recreatie
onderwijs en onderzoek
zorg
welzijn
milieu
ontwikkeling en huisvesting
belangenorganisaties
filantropie en vrijwilligersorganisaties
internationale hulp
religie
beroeps- en vakorganisaties
totaal

27
181
282
125
6
17
4
3
4
7

procenten

4,0
27,1
42,1
18,7
0,9
2,5
0,6
0,4
0,6
1,1

13
669

1,9
100

Bron: A. Burger en P. Dekker, (red.), Noch markt, noch staat, SCP, Den Haag, maart 2001, blz. 38.

Voordelen van non-profitorganisaties
Beschermen van consumenten
Non-profitorganisaties kennen een verbod op het uitdelen van winst. Eventuele winst mag niet worden uitgedeeld aan oprichters,
directeuren, kapitaalverschaffers, leden of gebruikers maar moet worden besteed aan de doelstelling van de organisatie 3. Nonprofitorganisaties kunnen daarmee een antwoord bieden op het gebrek aan kwaliteit (‘kwaliteitsfalen’) van markten dat samenhangt met
gebrekkige informatie en het ontbreken van complete contracten. Belangentegenstellingen tussen consumenten en andere
belanghebbenden, zoals kapitaalverschaffers en werknemers, worden niet opgelost door expliciete contracten, concurrentie op een
transparante markt, of door impliciete contracten die worden afgedwongen door het reputatiemechanisme. Producenten kunnen
consumenten schaden omdat de laatstgenoemden de kwaliteit van het geleverde product niet goed kunnen beoordelen. Voorbeelden zijn
de zorgverlening in een kinderdagverblijf en een verpleegtehuis, met name als het ernstig zieken betreft, en de diagnoses van artsen.

Kwaliteit
Het verbod op het uitdelen van het surplus maakt de belofte van een organisatie geloofwaardiger dat zij haar klanten niet zal uitbuiten
door de kwaliteit te verlagen. Het bestrijdt daarmee het falen van de markt bij het garanderen van kwaliteit. De kostenreducties kunnen
immers niet rechtstreeks richting kapitaalverschaffers of oprichters verdwijnen. Het verbod op het uitdelen van het surplus is een signaal
dat producenten geven om het welzijn van de consument. Dit verbod is namelijk vooral onaantrekkelijk voor producenten die het surplus
liever in eigen zak steken dan zich te bekommeren om de kwaliteit van het product en daarmee de welvaart van de klant. Alleen
producenten die zich daadwerkelijk willen inspannen om de kwaliteit van het product te beschermen zullen zich dan ook organiseren als
non-profitorganisaties. Consumenten zullen zich daarom eerder toevertrouwen aan een non-profitorganisatie dan aan een forprofitorganisatie 4.
Benutten van altruïsme
Ook voor het benutten van altruïsme van donateurs is de non-profitorganisatie een geschikte vorm. Donateurs kunnen de kwaliteit van
charitatieve diensten namelijk meestal moeilijk beoordelen. Een ander, waarmee de donateur als financier nauwelijks kan communiceren,
profiteert immers. Daardoor hebben aanbieders van charitatieve diensten ruimte om de beschikbaar gestelde middelen te benutten voor
eigen doelstellingen in plaats van betere dienstverlening. Het verbod op het uitdelen van winst beperkt die ruimte voor opportunistisch
gedrag. Non-profitorganisaties zijn daarom een veelvoorkomende organisatievorm in markten waar donaties belangrijk zijn.
Soortgelijke overwegingen zijn relevant wanneer de overheid publieke middelen verstrekt aan particuliere organisaties of wanneer de
overheid als regelgever publieke belangen beoogt veilig te stellen. De non-profitstatus kan de overheid beschermen tegen opportunisme.
Door het ontbreken van voldoende verifieerbare informatie kan dit niet goed worden bestreden met contracten en wet- en regelgeving.
Bijvoorbeeld in de sociale zekerheid, de ziektekostenverzekering en de zorg kan wet- en regelgeving soms niet garanderen dat
producenten concurreren op de kwaliteit van de dienstverlening in plaats van de samenstelling van het klantenbestand.
Bij de vrijwillige financiering van publieke goederen en diensten, bijvoorbeeld die van de omroep, speelt eenzelfde problematiek.
Individuele donateurs kunnen nauwelijks beoordelen of hun bijdragen worden gebruikt om de kwaliteit van het publieke goed te
vergroten. Dit geldt ook voor donaties van arbeid in de vorm van vrijwilligerswerk en van werknemers die altruïstisch gemotiveerd zijn bij
het verstrekken van diensten aan kwetsbare consumenten. Non-profitorganisaties kunnen toegewijde werknemers vertrouwen bieden
dat extra inspanningen ten goede komen aan consumenten in plaats van de kapitaalverschaffers. Dit komt de motivatie ten goede en
resulteert daarmee niet alleen in een hogere kwaliteit maar ook in lagere arbeidskosten 5. Non-profitorganisaties spelen dan ook een
belangrijke rol in arbeidsintensieve sectoren zoals de zorg en het onderwijs, waarin werknemers mede gemotiveerd worden door de aan
de consument geleverde, moeilijk verifieerbare diensten.
Diversiteit in preferenties
Veel van de besproken argumenten kunnen ook worden gebruikt om publieke productie te verklaren. Vergeleken bij overheidsbedrijven
staan non-profitorganisaties echter veelal dichter bij de burger. Ze zijn daardoor minder kwetsbaar voor overheidsfalen dat samenhangt
met de kosten van collectieve besluitvorming. Dit geldt vooral wanneer voorkeuren uiteenlopen 6. Daarom kent Nederland met zijn
relatief grote verscheidenheid aan maatschappelijke opvattingen en religieuze richtingen een grotere non-profitsector dan de meer
homogene Scandinavische landen. Zo bedraagt het (niet-agrarische) werkgelegenheidsaandeel van de non-profitsector in ons land 12,9
procent tegen slechts drie procent in bijvoorbeeld Finland 7.
Door zich te richten op gelijkgezinde groepen kunnen non-profitorganisaties beter maatwerk bieden dan publieke organisaties of strak
gereguleerde commerciële bedrijven. Meer verantwoordelijkheid wordt gedelegeerd aan een diversiteit van organisaties die beter recht
kunnen doen aan uiteenlopende preferenties in een heterogene samenleving. Zo ontstaan herkenbare organisaties met een duidelijk
profiel. Het mobiliseren van gelijkgezinde consumenten en werknemers vermindert de kosten van collectieve besluitvorming en dient de
betrokkenheid bij de organisatie. Zo is het op basis van een eenduidige missie eenvoudiger werknemers te motiveren en
verantwoordelijkheden naar een lager niveau te delegeren.
Keerzijde: nadelen van non-profitorganisaties
Kapitaalmarkt
Non-profitorganisaties kennen een aantal belangrijke beperkingen. Omdat het surplus niet mag worden uitgedeeld, hebben
belanghebbenden (stakeholders) geen direct belang bij het vergroten van het surplus door het verlagen van de kosten. Nonprofitorganisaties ontberen de tegenkracht van aandeelhouders. Het management en de werknemers genieten daarom een relatief sterke
positie. Een formele restrictie op het uitdelen van het surplus is dan ook geen garantie dat het surplus ten goede komt aan de kwaliteit
van de geleverde diensten. In plaats van de consumenten kunnen het management en de werknemers van het surplus profiteren in de
vorm van vriendendiensten, fraaie huisvesting, extra vrije tijd en andere emolumenten. Het ontbreken van verhandelbare
eigendomsrechten kan verder de tijdshorizon van de organisatie verkorten. De belanghebbenden kennen een relatief kleine waarde toe
aan toekomstige opbrengsten, omdat ze deze niet te gelde kunnen maken door hun eigendomsrechten te verkopen.
Verantwoording en toezicht
Non-profitorganisaties opereren vaak in sectoren waar de concurrentie beperkt en de geleverde kwaliteit moeilijk meetbaar is. Zonder de
discipline van de kapitaalmarkt behoeven non-profitorganisaties andere mechanismen om het management ter verantwoording te roepen.
Zo is scheiding van het ratificerende en controlerende toezicht en het initiërende en implementerende bestuur, alsmede een zo groot
mogelijke mate van transparantie, geboden. Ten behoeve van de transparantie is het verder van belang de doelstellingen van de
organisatie zo veel mogelijk te concretiseren, zodat de toezichthouders het management en de werknemers hierop kunnen aanspreken.
Ook dienen de consumenten en eventuele donateurs zich goed vertegenwoordigd te weten door de toezichthouders, die hun oren niet te

veel moeten laten hangen naar de werknemers en het management. Aan het toezicht worden hoge eisen gesteld, omdat nonprofitorganisaties beschikken over een surplus dat niet kan worden uitgedeeld. Alleen bij goede ‘checks en balances’ zullen
consumenten zich toevertrouwen aan een non-profitorganisatie. Ook het inhuren van management en werknemers die sterk hechten aan
de missie van de non-profitorganisatie kan hierbij behulpzaam zijn. Intrinsieke motivatie is van groot belang omdat de externe
disciplineringsmechanismen veelal zwak zijn.
Wanneer het gedrag van professionals moeilijk valt waar te nemen, kunnen deze zich ook organiseren in de vorm van een maatschap. Dit
geldt zeker als menselijk kapitaal de belangrijkste productiefactor is en er weinig behoefte bestaat aan risicodragend financieel kapitaal.
Juist in professies die ten dienste staan van het grootkapitaal, zoals bedrijfsconsulenten, accountants, advocatuur, investeringsbanken
en fiscalisten, heeft deze vorm van arbeiderszelfbestuur een grote vlucht genomen.
Weinig flexibiliteit
Non-profitorganisaties ontkomen niet aan het dilemma van flexibiliteit versus geloofwaardige zelfbinding. Enerzijds vergroot het verbod
op winstuitdeling de geloofwaardigheid van beloftes jegens consumenten, werknemers en donateurs. Anderzijds maakt dit verbod de
organisatie minder flexibel. Zo kunnen non-profitorganisaties niet snel reageren op een sterk toenemende vraag naar kapitaal, omdat ze
voor hun kapitaalbehoefte afhankelijk zijn van donaties, vreemd vermogen en ingehouden winsten. Dit geldt met name wanneer
investeringen specifiek zijn zodat weinig zekerheid kan worden geboden door het verstrekken van onderpand. Non-profitorganisaties
komen daarom weinig voor in sectoren met een grote behoefte aan risicodragend kapitaal voor specifieke investeringen, zoals
bijvoorbeeld de nutssectoren. Vandaar dat de delen van de zorgsector met een grote behoefte aan risicodragend kapitaal, zoals de
geneesmiddelenindustrie, een commercieel karakter hebben. In kapitaalintensieve sectoren waar de productiemiddelen kunnen dienen als
onderpand, zoals de sociale woningbouw, blijken non-profitorganisaties wel levensvatbaar.
In tegenstelling tot bedrijven die bloot staan aan de tucht van de kapitaalmarkt en te maken hebben met de dreiging van overname,
worden non-profitorganisaties niet gedwongen om het rendement op het eigen vermogen op peil te houden. Inefficiënte organisaties
kunnen op die manier lang blijven voortbestaan zonder dat schaarse middelen als arbeid en kapitaal verhuizen naar efficiëntere
organisaties. Non-profitorganisaties hebben door hun fixatie op kwaliteit soms een rigide karakter. Dit gevaar speelt met name bij
kapitaalintensieve non-profitorganisaties. Een zelfde problematiek doet zich overigens voor bij commerciële bedrijven met weinig
groeimogelijkheden, maar daar kan de discipline van de kapitaalmarkt tegenwicht bieden.
Inefficiënte risicodeling
Non-profitorganisaties hebben nauwelijks te maken met de disciplinerende functie van de kapitaalmarkt. Ze kunnen ook niet vertrouwen
op een andere functie van de kapitaalmarkt, namelijk risicodiversificatie. Non-profitorganisaties genieten lagere kapitaalkosten dan
commerciële organisaties, omdat ze geen risicopremie hoeven uit te keren aan kapitaalverschaffers. Tegenover de lagere kapitaalkosten
staan echter extra risico’s voor de belanghebbenden, zoals donateurs, werknemers of consumenten. Meestal zijn deze partijen minder
goed in staat het risico te diversificeren dan aandeelhouders. Non-profitorganisaties vinden we daarom veel in sectoren die weinig
financieel risico lopen, zoals gezondheidszorg, onderwijs en sociale huisvesting.
Hoge besluitvormingskosten
Een andere beperking betreft de kosten van collectieve besluitvorming, die kunnen oplopen als belanghebbenden met divergerende
belangen invloed uitoefenen op de besluitvorming. In een vennootschap worden de belangen van de aandeelhouders grotendeels op
één lijn gebracht door de mogelijkheid aandelen te verhandelen: aandeelhouders streven allen naar het maximaliseren van de waarde van
het bedrijf 8. De parallel lopende belangen beperken de kosten van besluitvorming.
Non-profitorganisaties hebben te maken met een afruil tussen enerzijds het vergroten van de betrokkenheid van de belanghebbenden en
anderzijds het in de hand houden van de besluitvormingskosten. Een voordeel van een non-profitorganisatie, namelijk een grote
betrokkenheid van belanghebbenden, kan omslaan in een nadeel indien belanghebbenden verschillend denken over de missie van de
organisatie.
Overzicht
tabel 2 vat de discussie samen aan de hand van een aantal marktkarakteristieken. Hierbij onderscheiden we kenmerken van de markten
voor arbeid, kapitaal en goederen. Als op de arbeidsmarkt intrinsieke motivatie (altruïsme) een rol speelt, kunnen non-profitorganisaties
werknemers het vertrouwen geven dat hun inspanningen ten goede komen aan de consument of andere maatschappelijke doelstellingen.
Ook wanneer een organisatie is aangewezen op altruïstisch kapitaal (donaties) zijn non-profitorganisaties het meest passend. Is
daarentegen sprake van een grote behoefte aan risicodragend kapitaal voor specifieke investeringen dan ligt de for-profitorganisatie
meer voor de hand. Zijn de politieke risico’s groot omdat de publieke belangen zich moeilijk vooraf laten definiëren, dan is publieke
voortbrenging geschikter. Publieke voortbrenging is echter niet geschikt wanneer consumenten heterogeen zijn. Vanwege collectieve
besluitvormingsproblemen kan de overheid onvoldoende op deze heterogeniteit inspelen. Wanneer de geleverde kwaliteit niet
verifieerbaar is en concurrentie ontbreekt, geeft de status van non-profitorganisatie een signaal dat consumenten worden beschermd
tegen inferieure kwaliteit.

Tabel 2. Organisatievormen en kenmerken van markten
organisatievorm
arbeidsmarkt
altruïsme
niet -verifieerbare kennis belangrijk
kapitaalmarkt

publiek

non-profit

+/-

+
+/-

profit

+

donaties
grote kapitaalbehoefte voor specifieke
investeringen
goederenmarkt
consumenten heterogeen
niet-verifieerbare kwaliteit en onvoldoende
concurrentie
publieke belangen moeilijk contracteerbaar

+

+

–

+/-

–

+

–

+

+

+/+

+
+/-

–

Legenda: + = geschikt; – = ongeschikt

Conclusies
Privatisering wordt vaak verengd tot het uitbesteden van activiteiten aan commerciële bedrijven. Dat is jammer. Non-profitorganisaties
kunnen de bedenking wegnemen dat privatisering de kwaliteit van de publieke dienstverlening uitholt. Dit geldt zeker wanneer
geprivatiseerde producenten onvoldoende worden gedisciplineerd door concurrentie, wet- en regelgeving en het reputatiemechanisme.
Non-profitorganisaties lijken vooral op hun plaats als uniforme, vaak rigide, publieke regelgeving onvoldoende recht kan doen aan de
diversiteit van voorkeuren en de complexiteit van de publieke belangen. Dit argument doet met name opgeld in sectoren als zorg,
onderwijs en welzijn.
Profit- en non-profitorganisaties bestaan naast elkaar in sectoren zoals de kunsten en de omroep waar verschillend over kwaliteit wordt
gedacht. De commerciële omroepen laten zich vooral leiden door kijkcijfers en de daarmee samenhangende reclamegelden, terwijl
publieke omroepen meer ideële argumenten laten meewegen in hun programmering.
Concurrentievoorwaarden
Een aandachtspunt in sectoren waar meerdere organisatievormen naast elkaar bestaan, wordt gevormd door de condities waaronder
organisatievormen met elkaar concurreren. Enige bevoordeling van non-profitorganisaties kan dan op zijn plaats zijn om de positieve
externe effecten van deze organisaties op publieke doelen te internaliseren. Wel moet er voor gewaakt worden dat positieve discriminatie
het signaal van de non-profitstatus verzwakt.
Verder behoeven non-profitorganisaties bij het ontbreken van de discipline van de kapitaalmarkt sterke aanvullende, transparante
disciplineringsmechanismen om het management en de werknemers ter verantwoording te kunnen roepen. In de gezondheidszorg zijn
daarom bedrijfsvergelijkingen en kengetallen over wachtlijsten van belang om non-profitorganisaties scherp te houden.
Opportunisme
Het verbod op uitdelen van winst is onvoldoende om opportunistisch gedrag te bestrijden. Daarom blijft het ontwikkelen van
transparante markten waarop mondige consumenten de kwaliteit beter kunnen beoordelen van groot belang. Zo kunnen de concurrentieen reputatiemechanismen beter functioneren. Vraagfinanciering kan daarbij een belangrijke rol spelen. Wanneer degenen die uiteindelijk
profiteren van de geleverde dienst zelf kunnen beslissen bij welke aanbieder ze de dienst afnemen, verminderen de informatieproblemen
bij het beoordelen van de kwaliteit van de dienst. Zo kan de markt zelf uitmaken welke organisatievorm efficiënt is. Alleen de organisaties
die genoeg klanten aantrekken zullen kunnen overleven.
Transparantie
Non-profitorganisaties, zoals de consumentenbond, kunnen ook in een markt met veel commerciële aanbieders een belangrijke rol
vervullen. Ze kunnen het reputatiemechanisme beter laten functioneren door het vergroten van de transparantie van de markt,
bijvoorbeeld door het ontwikkelen van maatstaven voor kwaliteit. Soms kunnen non-profitorganisaties als producenten een
kwaliteitsstandaard in de markt zetten. Daarmee worden ook commerciële dienstverleners aangezet publieke belangen te beschermen en
bevorderen non-profitorganisaties maatschappelijk ondernemerschap in het commerciële bedrijfsleven

1 Zie O. Hart, A. Shleifer en B.W. Vishny, The proper scope of government: theory and an application to prisons, Quarterly Journal of
Economics, 1997, blz. 1127-1161.
2 Zie G. Zalm, De overheid: een efficiënte Stalin of een sociale Hayek?, in: F. Dietz en C.A. Hazeu (red.), Economie en beleid, Boom
Uitgeverij, Amsterdam, 1998, blz. 37-47.
3 Deze definitie sluit aan bij een internationaal vergelijkende studie door het John Hopkins Institute. Zie A. Burger en P. Dekker (red.),
Noch markt, noch staat, SCP, Den Haag, 2001, blz. 9.
4 Zie E. Glaeser en A. Shleifer, Not-for-profit entrepreneurs, Journal of Public Economics, jrg. 81, 2001, blz. 99-115.
5 Zie P. Francois, Public service motivation as an argument for government provision, Journal of Public Economics, jrg. 78, 2000, blz.
275-299.
6 Een efficiënte eigendomsstructuur dient de kosten van collectieve besluitvorming te beperken. De belangen van degenen die het voor
het zeggen hebben binnen een organisatie dienen daarom parallel te lopen. Zie H. Hansmann, The ownership of enterprise, Harvard

University Press, 1996.
7 Zie A. Burger en P. Dekker, op. cit., blz. 37. 8 MS Sans Serif;}{ ï“ï¹ï­ï¢ï¯ï¬ï€»ï½ï»Courier New;}{ Times New Roman;}{ Arial;}} {.
1

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)