De Duits-Duitse handel
en de kosten voor de EG
Ontstaan van de situatie
Na de tweede wereldoorlog werd
Duitsland verdeeld in vier zones: een
Franse, een Britse, een Amerikaanse
en een Russische zone. In de Potsdammer-overeenkomst aangaande deze
zones werden op 2 augustus 1945 enkele principes vastgelegd, die bepalend
zijn gebleken voor de huidige structuur
van de Duits-Duitse handel. Een van de
principes uit deze overeenkomst luidde:
“…during the period of occupation Germany shall be treated as a single economic unit. To this end common policies
shall be established”.
Met lag in de bedoeling in de vier zones een gemeenschappelijke economische politiek te voeren. Al snel bleek dit
echter onmogelijk vanwege de uiteenlopende opvattingen van de geallieerde
bondgenoten. Dit betekende dat er een
gescheiden proces van politieke en
economische integratie in de drie westzones en de oostzone plaatsvond, hetgeen uiteindelijk leidde tot de oprichting
van de BRD en de DDR. Voor de handel betekende dit dat er een streng gecontroleerde ruilhandel ontstond.
ESB 10-5-1989
Ondanks dit gescheiden proces werden de vier zones nog steeds als een
eenheid gezien, waarbij de de facto hereniging op een in de nabije toekomst
gelegen dag X zou plaatsvinden. In de
grondwet voor de Bondsrepubliek van
1949 werd een herenigingsgebod opgenomen waarmee een volkenrechtelijke erkenning van de DDR of van de
Duits-Duitse grens werd uitgesloten.
Ook op economisch gebied hadden de
opvattingen over de Duitse eenheid
consequenties. Het uiteindelijke resultaat was een stelsel van speciale regelingen en overeenkomsten. De belangrijkste regeling, die ook nu nog geldt, is
de overeenkomst van Berlijn van 1951.
Deze overeenkomst bevat een aantal
belangrijke bepalingen. Ten eerste
wordt de Duits-Duitse handel als binnenlandse handel beschouwd; beperkingen die voor de buitenlandse handel
gelden zijn dus niet van toepassing. Ten
tweede wordt er een verrekeningsstelsel ingesteld waarbij betalingen in verrekeningseenheden (VE) geschieden.
De VE is gebaseerd op de Westduitse
mark.
De handel vindt dus plaats volgens
een bilateraal ‘clearing’-systeem, waar-
bij de leveringen van de een in evenwicht zouden moeten zijn met de leveringen van de ander. Om tijdelijke discrepanties tussen uitvoer en invoer op
te vangen werd een renteloos krediet
ingesteld waarbij beide landen tijdelijk
ter hoogte van een vastgesteld plafond
rood mogen staan. Feitelijk is net een
krediet van West- aan Oost-Duitsland,
dat fungeert als een lange-termijnkrediet, Swing genaamd. Dit krediet van
wisselende omvang is nu vastgesteld
op 850 miljoen VE. Naast het feit dat
louter het bestaan van deze kredietmogelijkheid reeds van zeer grote betekenis is, betekent het ook een aanzienlijk rentevoordeel voor de DDR. In de
voor de Oosteuropese landen voor de
verkrijging van kredieten moeilijke jaren
1981-1983 betekende dit dus nog altijd
een gemiddeld rentevoordeel van zo’n
DM 60 miljoen per jaar.
Op het gebied van de buitenlandse
betrekkingen heeftde Westduitse regering haar opvattingen over de politieke
en economische eenheid van Duitsland
neergelegd in het verdrag van Rome uit
1957. In het protocol over de Duits-Duitse handel bij dit verdrag worden de
Duits-Duitse betrekkingen uitdrukkelijk
gebaseerd op het bestaande systeem.
Met name artikel 1 is van belang. Hierin is opgenomen dat de bepalingen die
voor de buitenlandse handel gelden
niet van toepassing zijn. Bij uitvoer van
de DDR naar de Bondsrepubliek behoeven dus geen invoerrechten en heffingen betaald te worden. Evenmin worden er bij de uitvoer vanuit de BRD naar
de DDR restituties verleend. De afrekening blijft plaatsvinden in de eerder genoemde verrekeningseenheid.
Het garantiefonds
Vanaf het einde van de jaren ’60
wordt er een politiek van voorzichtige
toenadering gevoerd die in 1972 zijn
neerslag vindt in het Grondslagenverdrag tussen de BRD en de DDR, waarin de betrekkingen tussen deze staten
opnieuw worden geregeld. Het DuitsDuitse protocol binnen het EG-verdrag
blijft onveranderd geldig. Voor de overige lidstaten verandert er echter wel lets.
Door het Grondslagenverdrag wordt
voor hen de weg vrijgemaakt om de
DDR te erkennen en normale relaties
aan te gaan; de DDR zal deel gaan uitmaken van de gemeenschappelijke
handelspolitiek van de gemeenschap.
Net als bij andere landen krijgen de gemeenschapsorganen de bevoegdheid
tot het afsluiten van handelsovereenkomsten.
Er is ook sprake van een groot verschil voor het Europees Orientatie- en
Garantiefonds voor de Landbouw
(EOGFL). Het EOGFL is een fonds dat
459
onder andere restituties verleent bij uitvoer van landbouwprodukten naar derde staten, ter hoogte van het verschil
tussen de wereldmarktprijs en de interne garantieprijs. Op deze manier kunnen produkten met een hoge EG-prijs
toch afgezet worden buiten de EG, zodat het overschot van landbouwprodukten in de EG en de daarmee verbonden
opslag- en transportkosten verminderd
worden. Tot 1974 gold dat er geen restituties uit dit fonds werden verleend bij
uitvoer naar de DDR, aangezien deze
nu eenmaal alleen bij export naar staten werden verleend. Na 1974 worden
er wel restituties verleend zoals bij de
handel met andere (derde) staten. Er is
echter een verschil met deze staten gelegen aan de importzijde van de EG,
met name bij de export van landbouwprodukten (uit de DDR) naar de BRD.
Wanneer landen een bepaald produkt
zowel uit de EG importeren als naar de
EG exporteren (hetgeen geregeld voorkomt), dan krijgen deze produkten een
heffing opgelegd, ter hoogte van het
verschil tussen de wereldmarktprijs en
de interne EG-prijs. Het totale kostensaldo voor de EG is daarmee nul. Bij de
export van landbouwprodukten door de
DDR naar de BRD is het saldo echter
niet nul, aangezien op deze produkten
geen heffingen worden gelegd.
Het importeren uit de EG van landbouwprodukten en het exporteren van
dezelfde categorieen naar de Bondsrepubliek wordt daarmee voor de DDR
een winstgevende zaak. Er kunnen
produkten worden ingekocht tegen de
lagere wereldmarktprijs en weer verkocht voor de hogere EG-prijs. Dit beleid stimuleert als het ware de handel
in landbouwprodukten. Een vergelijking van de structuur van de handel bij
voorbeeld leert dat de omvang van de
export van de DDR van landbouw- en
voedselvoorzieningsprodukten naar
de BRD aanzienlijk hoger is dan de export naar de andere landen van de EG.
Er kan worden gesteld dat de uitgaven
van het EOGFL hoger zijn dan ze zonder het protocol zouden zijn geweest.
De baten voor de DDR dan wel de extra kosten voor het EOGFL zijn echter
moeilijk te berekenen, aangezien er
geen cijfers beschikbaar zijn van de
restitutiebedragen voor bepaalde
(hoeveelheden) produkten per land
van bestemming.
Kosten voor de EG
De bepalingen in het Verdrag van
Rome hebben ertoe geleid dat de DuitsDuitse handel wezenlijk verschilt van
de handel tussen een lidstaat en een
willekeurig derde land (niet-EG-lidstaat). Ook dit brengt kosten voor de EG
met zich mee:
460
– omdat bij de invoer van Oostduitse
produkten in de Bondsrepubliek
geen invoerrechten betaald hoeven
te worden ontvangt de EG minder inkomsten. Om een inzicht te krijgen in
de totale kosten hebben wij alle gebruikte classificaties in het goederenverkeer met de DDR omgezet naar
de goederenindeling zoals die ten
grondslag ligtaan het gemeenschappelijk invoerrechttarief. De kosten
voor de EG konden vervolgens berekend worden door bij de ingevoerde
produkten de daarbij van toepassing
zijnde tariefnummers van het EG-invoerrechttarief te zoeken. In totaal
gaat het dan in 1982 om een bedrag
van ongeveer DM 802 miljoen;
– bij invoer van landbouwprodukten uit
de DDR hoeven geen heffingen betaald te worden. Daarnaast kan de
DDR haar produkten afzetten tegen
een hogere prijs dan de wereldmarktprijs. De inkomsten uit heffingen, die
anders in de EG-kas waren gevloeid,
zijn vervolgens door ons berekend
door het verschil te nemen tussen de
Oostduitse verkoopprijs (met als
maximum de vastgestelde EG-invoerprijs) en de wereldmarktprijs
voor de import uit derde landen. De
lagere inkomsten voor de EG op basis van deze post bedroegen in 1982
ongeveer DM 286 miljoen;
– de lidstaten dragen een gedeelte van
hun inkomsten uit de btw af aan de
EG. De BRD heeft echter een kortingsaanspraakregeling voor de omzetbelasting bij de import van Oostduitse produkten ingesteld. Een importeur van Oostduitse produkten
mag onder deze regeling op zijn omzetbelasting een korting van 11%
dan wel 5,5% (met name op landbouwprodukten) van de waarde van
deze produkten in mindering brengen. Deze regeling is ingesteld om
de invoer van Oostduitse produkten
te stimuleren. Bij de uitvoer naar de
DDR worden de produkten slechts
met 6% belast, tegen 12% belasting
in het binnenlandse verkeer. Hierdoor ontvangt de Westduitse regering dus minder inkomsten uit de omzetbelasting en draagt daardoor ook
minder af aan de EG. Volgens een
opgave van het Westduitse Ministerie van Economische Zaken ging het
daarbij om een bedrag van DM 367
miljoen in 1982. (Voor 1986 was dit
DM 354 miljoen).
Het totaal van bovengenoemde posten komt hiermee in 1982 op DM 1,45
miljard (exclusief de kosten van het
EOGFL). Deze kosten nemen evenredig toe met de toeneming van de leveringen, hetgeen voor 1986 een totaal
van om en nabij de DM 1,55 miljard inhoudt (wederom exclusief de kosten
van het EOGFL).
Oorsprong en prijsbepaling
Er zijn nog twee problemen ontstaan
voor de EG, waarvan de kosten echter
moeilijker te berekenen zijn. Het gaat
om het probleem van de oorsprong van
de goederen en het probleem van de
prijsbepaling ervan.
Volgens de Berlijn-overeenkomst
moeten de goederen in de Duits-Duitse
handel van Duitse oorsprong zijn. Controle hierop is vrijwel onmogelijk, gezien
de grote omvang van het handelsverkeer. Een extra complicatie is dat de
Westduitse douane niet de bevoegdheid heeft om te vragen naar oorsprongsbewijzen bij de import van
Oostduitse produkten1. Het Europese
parlement en vakorganisaties hebben
dan ook vraagtekens gezet bij de oorsprong van juist die produkten waarvoor in de rest van de EG beperkingen
dan wel heffingen gelden. Dit is zeerterecht, aangezien de ingevoerde produkten worden opgenomen in het vrije
– verkeer van de gemeenschap. Is er inderdaad sprake van omleggingsverkeer(z.e onder), dan gaat dit ten koste
van de gemeenschapskas. Waren d’e
betrokken produkten namelijk rechtstreeks (en niet via de Bondsrepubliek
en de DDR) naar de eindbestemming
geexporteerd, dan hadden hiervoor de
geldende EG-buitentarieven betaald
moeten worden. Aan de hand van een
voorbeeld van een aan het licht gekomen geval van driehoekshandel (de
handel in Zwitserse kaas) kan dit verduidelijkt worden.
Zwitserland, dat geen EG-lid is, wil
kaas exporteren naar West-Duitsland.
Bij rechtstreekse uitvoer vanuit Zwitserland zou een EG-heffing betaald moeten worden. De Zwitserse exporteur betaalt in dat geval (een deel van) de heffing en de Westduitse importeur het
eventueel resterende deel. De opbrengst van de heffing vloeit in de gemeenschapskas. In de praktijk werd de
kaas eerst vanuit Zwitserland naar
Oost-Duitsland geexporteerd, alwaar
deze een ‘bewerking’ onderging. Vervolgens werd de kaas geexporteerd
naar West-Duitsland als zijnde van
Oostduitse oorsprong. Vervolgens
werd als tegenprestatie boter rechtstreeks aan Zwitserland geleverd. De
voordelen voor de Zwitsers waren duidelijk: zij behoefden geen EG-heffing te
betalen voor de kaas. De voordelen
voor de Westduitsers waren ook evident, aangezien de Westduitse importeurs van kaas (uit Oost-Duitsland)
deze kaas tegen lagere dan de interne
EG-prijzen kregen aangeboden. Tevens konden zij de boter tegen een hogere prijs afzetten dan de in het han1. Richtlijn SW52 04, Westduitse Ministerie
van Financier!, 4 September 1986.
delsverkeer met derde landen op dat
moment gebruikelijke prijs. Met belangrijkste voordeel was wellicht dat de handelsbalans met Oost-Duitsland op deze
wijze wat meer in evenwicht gebracht
kon worden, waarbij het handelsbalans- en produktievoordeel aan Oostduitse kant lag.
Bij de prijsbepaling van de goederen
gaat het om de vraag of Oostduitse produkten tegen prijzen die lager zijn dan
de geldende EG-marktprijzen, op de
markt van de Bondsrepubliek gebracht
worden. De exportkansen van andere
EG-landen naar de Bondsrepubliek
zouden daardoor negatief bei’nvloed
worden. Mede om dergelijke marktverstoringen te voorkomen is bepaald dat
de in de Bondsrepubliek geldende
marktprijzen ten grondslag liggen aan
de Duits-Duitse handel. Desondanks is
in de jaren tachtig het aantal beschuldigingen van dumping dramatisch gestegen, met name in de staal-, meubel- en
speelgoedsector. Maar ook bij verschillende produkten als bier, cement,
koortsthermometers en hout zou van
dumping sprake zijn2.
Het is moeilijk een schatting te maken van de kosten voor de EG van bovenstaande problemen rond de oorsprong van produkten en de lage prijzen van bepaalde produkten. Het probleem is momenteel weeractueel, aangezien er een zaak aanhangig is gemaakt bij het Hot van Justitie van de Europese Gemeenschappen waarin een
uitspraak gevraagd wordt over de legitimiteit van een Nederlands algemeen
verbod op de invoer van Oostduitse
produkten via de Bondsrepubliek3. Indien de uitspraak inhoudt dat een dergelijk algemeen verbod niet toegestaan
is, betekent dit in de praktijk dat er geen
enkele controle door andere lidstaten
meer mogelijk is.
lange politiek van investeringsbeperkingen gevoerd zodat het produktieapparaat sterk verouderd is. Juist als
het slecht gaat met de Oostduitse economie fungeert de Duits-Duitse handel
als een soort buffer om problemen op te
vangen. Bovengenoemde transacties
nemen dan in omvang toe, zoals onder
meer uit het aantal klachten in het begin van de jaren tachtig valt af te lezen.
Of de DDR deze mogelijkheid na
1992 nog kan benutten, is afhankelijk
van de maatregelen die in EG-kader
worden genomen. Gezien het feit dat
politieke unanimiteit bij een verdragswijziging is vereist, is een afschaffing
van het protocol niet te verwachten. Opvallend is echter wel dat het onderwerp,
ondanks steeds terugkerende vragen
van Europarlementariers in de besprekingen tussen de Europese Commissie
en de individuele lidstaten, simpelweg
niet aan de orde wordt gesteld. De
Commissie zelf lijkt overtuigd van de
goede werking van het Westduitse controlesysteem. Of de huidige controles
(bij voorbeeld op de bestemming van de
Oostduitse produkten via het Westduitse belastingsysteem4) zullen blijven
voldoen is twijfelachtig, gezien het grote aantal naar voren gebrachte problemen. Daarnaast kan evenwel serieus
de vraag worden gesteld of een zaak
van dergelijk groot gemeenschapsbelang onder uitsluitend Duitse controle
zou moeten blijven. Een discussie over
deze problemen, en een bepaalde vorm
van compensatie door de Westduitse
regering voor in ieder geval de hier gekwantificeerde kosten, is zeker gewenst. Niets doen impliceert immers
een toenemende afhankelijkheid van
de Oostduitse opstelling ten aanzien
van de invoer van ‘Oostduitse’ produkten tegen ‘normale’ prijzen.
J.G.M. Wijering
Tot slot
_____
Een vraag die ogenblikkelijk opkomt
is of een uitsluitend Westduitse controle op de invoer van Oostduitse produkten voldoende beveiliging biedt tegen
de problemen bij doorvoer, omleggingsverkeer en controle op de oorsprong.
Dat er lacunes bestaan in het controlesysteem is al geconstateerd. Of de
DDR van deze lacunes gebruik zal blijven maken wordt mede bepaald door
de toestand van de Oostduitse economie. Aangezien de verwachtingen niet
erg gunstig zijn, onder andere door de
toegenomen afhankelijkheid van de export van aardolieprodukten en de toegenomen leveringsverplichtingen aan
de Sovjetunie waardoor minder produkten voor de export beschikbaar zijn, is
een gebruik van de bestaande lacunes
aannemelijk. Daarnaast is er een jaren-
ESB 10-5-1989
De auteur is werkzaam aan de Universiteit
Twente. Veel dank is verschuldigd aan prof,
dr. A.E. Steenge en dr. R.H. Lieshout voor
hun hulp en kritische commentaar bij het
schrijven van dit artikel.
2. J. Garland, FRG-GDR economic relations, East European economic growth in the
1980’s, vol. 3, 1986, biz. 169-205.
3. Zaak 12/88: Schaefer-Shop versus Ministerie van Economische Zaken, Prejudiciele
verwijzing van het College van Beroep voor
het Bedrijfsleven, uitgave van het voorlichtingsbureau van het Hot van Justitie van de
Europese Gemeenschappen.
4. De Westduitse douane controleert de bestemming van de uit de DDR afkomstige produkten. Bij doorvoer naar andere EG-lidstaten vervalt namelijk de kortingsaanspraak
voor de Westduitse importeur. Er worden
echter niet alsnog heffingen of invoerrechten
opgelegd.