De afhankelijke overheid

De afhankelijke overheid
Gaandeweg is in de jaren tachtig het besef doorgebroken dat de overheid slechts een
beperkte invloed heeft op de maatschappelijke en economische ontwikkelingen.Door de
toenemende internationalisatie van de markten, vooral de zwaar gereglementeerde
integratie in EG-verband, wordt het sturende vermogen van de overheid nu nog verder
aangetast. Volgens de auteur mag dit echter geen reden zijn om de overheidstaken te
verwaarlozen, want dat zou de mogelijkheden van de marktsector te zeer beperken. Wel
moet de Internationale omgeving meer dan ooit in het overheidsbeleid worden betrokken.

PROF. MR. L.A. GEELHOED*
Inleiding
De jaren tachtig zijn ongetwijfeld markant geweest. In dit
decennium hebben de belangrijkste westerse industriele
samenlevingen voor het eerst sinds de eeuwwisseling de
steeds dominanter wordende positie van de overheid ter
discussie gesteld. Bijna overal is, in het voetspoor van de
Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, een begin
gemaakt metde herijking van de verhouding tussen staat en
markt. Privatisering, deregulering, het terugdringen van het
overheidsaandeel in de nationale bestedingen, decentralisatie en deconcentratie, vrijwel iedere lidstaat van de OESO
heeft de afgelopen jaren wel een of meer van deze operaties
ondernomen. Afgezien van het in meer of mindere mate
welslagen van de afzonderiijke operaties en afgezien van de
tamelijk grote onderlinge variaties in de beleidsprogramma’s
van de afzonderiijke staten, is de eenheid in de strekking
ervan onmiskenbaar: de operaties zijn op de aanbodzijde
van de markt gericht en zij beogen primair de werking van
het marktmechanisme te verbeteren. Hierin ligt de uttdrukkelijke of impliciete tweeledige erkenning opgesloten dat de
markt als coordinator van de afzonderiijke deelbeslissingen
een belangrijkere plaats in ons maatschappelijke bestel toekomt en dat het marktordenende en — vooral — marktsturende vermogen van de staat zijn grenzen heeft.
De grote aandacht die de spoedige voltooiing van de
interne markt in de Europese Gemeenschappen nu geniet,
weerspiegelt onmiskenbaar de veranderde beleidspreferenties van de lidstaten. ‘Europa 1992’ is op de keper
beschouwd een zeer omvangrijke deregulerende liberalisatie-operatie, waarin de eenheid en werking van de gemeenschappelijke markt centraal staan. De voorrang die
aldus in West-Europa wordt gegeven aan marktintegratie
boven beleidsintegratie is bepaald opmerkelijk, omdat de
nationale lidstaten daarmee afstand doen van aanzienlijke
beleidsbevoegdheden en -mogelijkheden, terwijl op gemeenschapsniveau geen vergelijkbare interventiemogelijkheden worden geschapen1.
Waar staat de staat, Nederland, in de jaren negentig? Zal
de breuk van het afgelopen decennium inderdaad een trendmatige blijken te zijn? Of gaat het slechts om een tijdelijke
afwijking van een ontwikkeling die al bijna een eeuw lang
meer en indringender overheidsbemoeienis met vrijwel alle
784

aspecten van het maatschappelijke leven laat zien? In deze
bijdrage zal ik trachten aan te geven dat deze vraag niet
zonder meer kan worden beantwoord aan de hand van de
politieke of levensbeschouwelijke voorkeuren die men heeft.
De nationale staat, als het kader en het voertuig bij uitstek
voor de verwezenlijking van de politieke voorkeuren binnen
de nationale samenleving, is thans zelf afhankelijk van veranderingen in zijn interne en externe omgeving.
Deze veranderingen zullen het overheidshandelen in de
komende tien jaren sterker bei’nvloeden dan welke politieke
prioriteiten en preferenties ook, zelfs indien zij als zodanig
in partijprogramma’s zijn neergelegd. De veranderingen
zullen de beleidsagenda van de Nederlandse overheid,
haar beleidsinstrumentarium en haar organisatie raken.
Wellicht het diepgaandst zullen zij de beleidsattitude van
onze vaderlandse regeerders en volksvertegenwoordigers
– moeten – gaan bei’nvloeden.
Hieronder volgt eerst een korte kenschets van de belangrijkste veranderingen in de omgeving waarin kleinere
en middelgrote nationale staten als Nederland opereren. In
de volgende paragraaf zal heel in het kort worden weergegeven welke consequenties deze veranderingen hebben
voor de belangrijkste functies die de nationale overheid in
al haar geledingen binnen de nationale samenleving vervult. Ik zal eindigen met een poging een antwoord te geven
op de hierboven gestelde vraag: waar staat de Nederlandse Staat in de jaren negentig?

De omgeving van het nationale overheidsbeleid
Buitenlandse invloeden
De internationalisatie van nationale markten is wellicht
de belangrijkste verandering in de omgeving waarin nationale laat-industriele sociale-rechtsstaten hun sociaal-economische beleid plegen te voeren. Deze internationalisatie
vindt ten dele min of meer ‘spontaan’ plaats, dat wil zeggen
* De auteur is lid van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid.
1. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), De
onvoltooide Europese integratie, Rapporten aan de Regering, nr.
28, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1986, hoofdstuk I.

zonder daarop gerichte publieke interventies op nationaal
of bovennationaal niveau. Treffende voorbeelden hiervan
zijn te vinden in de internationalisatie van de geld- en
kapitaalmarkten sinds het eind van de jaren zestig en de
telecommunicatiemarkten in de jaren tachtig. Ten dele
vindt de internationalisatie meer of minder verregaand
ge’institutionaliseerd plaats. Een lichte vorm hiervan vindt
men in de GATT en in de verschillende codes die in het
kader van de OESO tot stand zijn gekomen. Een betrekkelijk zwaar ge’i’nstitutionaliseerde vorm is het door de gemeenschapsverdragen beheerste regionale Westeuropese economische-integratieproces, dat voor Nederland en
voor het Nederlandse overheidsbeleid van vitale betekenis
is2. De gevolgen van deze deels spontane, deels geihstitutionaliseerde internationalisatiebeweging zijn schematisch in drie categorieen onder te verdelen.
Directs juridischegevolgen. Sinds hun inwerkingtreding
stellen de gemeenschapsverdragen en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen juridische grenzen aan het
optreden van de nationale overheidsinstanties, aan de
wetgever, de administratie en de rechterlijke macht. Met de
voortgang van het economische integratieproces als een
juridisch proces blijken deze marges scherper en dwingenderte worden. Zij begrenzen niet slechts wat de nationale
overheden nog mogen bij de uitoefening van hun bevoegdheden, zij bepalen ook in steeds omvangrijker en indringender mate wat zij moeten. Kort gezegd: de nationale
beleidsagenda wordt juridisch begrensd en bepaald door
het steeds uitdijende gemeenschapsrecht. Het gaat hier
niet uitsluitend om de nationale bevoegdheden op sociaaleconomisch gebied; marktintegratie raakt in beginsel alle
normatieve randvoorwaarden waaraan marktsubjecten in
hun marktgedrag zijn gebonden.
Indirecte, materiele gevolgen. Waar de nationale staten
hun juridische bevoegdheden tot het voeren van een eigen
beleid behouden, heeft het economische internationalisatie- en integratieproces tot gevolg dat veel van de nationale
beleidsinstrumenten niet of minder goed te hanteren zijn.
De sterk toenemende mobiliteit van produktiefactoren leidt
ertoe dat de mogelijkheden voor beleidsontwijking groter
worden. Nationale overheden zullen met dit verschijnsel op
vrijwel ieder beleidsterrein rekening moeten gaan houden.
Op sociaal-economisch terrein komt dit weglekken van de
nationale beleidscapaciteit het duidelijkst naar voren in de
onmogelijkheid om thans nog een autonoom, bij de effectieve vraag aangrijpend conjunctuurbeleid te voeren3.
Afgeleide, materiele gevolgen. Het economische internationalisatie- en integratieproces heeft ook gevolgen voor
de nationale beleidsagenda, doordat elders plaatsvindende gebeurtenissen en ontwikkelingen veel sneller en director dan voorheen in de nationale sfeer merkbaar worden.
De Nederlandse overheid moet rekening houden met deze
exogene vraag naar beleid. Deze zal lang niet altijd passen
bij de bestaande overheidsorganisatie, beleidspreferenties
: en beleidstradities. Doordat de nationale overheid steeds
afhankelijker is geworden van door haar niet of nauwelijks
rechtstreeks te beTnvloeden van buiten komende ontwikke: lingen, is de basis ontvallen aan de sterk ‘etato-centrische’
ordenings- en sturingsconcepten van de jaren zestig en
zeventig4. De in deregulering, privatisering en liberalisering
I tot uiting komende herpositionering van de nationale cenl trale overheid is hierdoor mede veroorzaakt.

. Binnenlandse invloeden
In de westerse laat-industriele samenlevingen doen zich
verschillende ontwikkelingen voor die de basisarrangementen van de sociale-rechtsstaat of verzorgingsstaat ondergraven. De verzorgingsstaat kenmerkt zich door een
omvangrijk, collectief gefinancierd stelsel van sociale zekerheid dat waarborgen schept voor de bestaanszekerheid
en een zekere herverdeling van de primaire inkomens

JESB 16-8-1989

beoogt. Het stelsel kon een kwalitatief goede en betrouwbare waarborg bieden zolang de nationale overheid met
haar conjunctuurbeleid het beroep op het stelsel volumematig vermocht te beheersen. Het wegvallen van de
conjunctuurpolitieke autonomie, dat tegen het eind van de
jaren zeventig evident werd, was dan ook een structurele
aanslag op de fundamenten van de verzorgingsstaat. Niet
de enige aanslag, want binnen onze samenleving werden
deze verder ondermijnd door technologische vernieuwingen, sociaal-culturele veranderingen en demografische
ontwikkelingen.
De snelle introductie van technologische vernieuwingen
heeft voor de werking van de arbeidsmarkt ingrijpende
gevolgen gehad. De discrepanties tussen vraag en aanbod
op die markt zijn gegroeid; de frictiewerkloosheid lijkt structureel groter te worden doordat vakkennis sneller veroudert
en onvoldoende basisscholing en/of werkervaring voor
groeiende aantallen werklozen de herintreding op de arbeidsmarkt bemoeilijken. De door nieuwe technologieen
mogelijk gemaakte flexibilisering van de produktie vraagt
voorts om soepeler arbeidsrelaties dan de bestaande instituties voor de arbeidsmarkt toelaten5. Ook dit lijkt bij te
dragen tot een grotere structurele werkloosheid en een
volumematig hogere structurele vraag naar sociale-zekerheidsprestaties. Sociaal-culturele ontwikkelingen, die onder andere tot uiting komen in een minder overheersende
positie van het traditionele gezin met een kostwinner, dwingen onder meer tot veranderingen in de structuur van de
sociale zekerheid. Verder leiden zij tot een maatschappelijke vraag naar nieuwe voorzieningen zoals kinderopvang.
Demografische ontwikkelingen, de vergrijzing van de autochtone bevolking en de permanent wordende toestroom
van allochtonen uit de nabije derde wereld hebben ook grote
consequenties voor de wijze waarop de nationale overheid
haar waarborgende en presterende functies moet en kan
vervullen. De intergenerationele solidariteit moet wellicht
worden geherformuleerd, de behoefte aan arbeidsintensieve
persoonlijke dienstverlening (zorg) zal stijgen, terwijl de
vraag naar basiseducatie kwantitatief misschien wat zal
afnemen maar de kwaliteitseisen hoger zullen worden.
De tot zover aangeduide endogene maatschappelijke
ontwikkelingen zijn evenals de exogene economische ontwikkelingen niet rechtstreeks te beTnvloeden door globale
of gerichte overheidsinterventies. Ook hier geldt dat de
nationale overheid meer het object van maatschappelijke
veranderingen is dan dat zij de maatschappelijke ontwikkelingen souverein in overeenstemming met haar beleidsdoelen vermag te brengen.

Een nieuwe positie
De veranderingen in de omgeving waarin de nationale
overheid optreedt hebben aanzienlijke inhoudelijke gevolgen voor de taken van de nationale overheid en voor de
plaats die zij in de samenleving inneemt. Een heel grove
verbijzondering naar de belangrijkste functies die de overheid vervult kan daaromtrent het volgende leren.

2. Vgl. L. Stoleru, I’Ambition Internationale, Seuil, Paris, 1987, biz.
159-236.
3. A. Knoester, A. Kolodziejak en A. Muijzers, Gaandeweg tot de

Europese orde geroepen, in: P. De Grauwe e.a., De Europese
monetaire integratie: vier visies, WRR Voorstudies en achtergronden V66, SOU uitgeverij, Den Haag, 1989, biz. 38-53.
4. Stoleru, op.cit, biz. 127-135 geeft een aardige beschrijving van
de teloorgang van de Franse planificatie in de jaren tachtig.
5. WRR, Activerendarbeidsmarktbeleid, Rapporten aan de Regering, nr. 33, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1987, biz. 33-38.

785

De ordenende functie
Van oudsher vervult de nationale overheid een uiterst
belangrijke taak doordat zij normatieve randvoorwaarden
voor het maatschappelijke verkeer stelt en handhaaft. In
de marktsfeer komt deze functie onder meer naar voren in
de talrijke wettelijke voorschriften waaraan bij toetreding tot
de markt (vestigingseisen) moet worden voldaan en waaraan bepaalde aspecten van het marktgedrag moeten voldoen uit hoofde van bij voorbeeld openbare veiligheid,
arbeidsveiligheid, consumentenbescherming, volksgezondheid of milieubescherming. Het Europese integratieproces, en meer in het bijzonder de voltooiing van de
interne markt, brengt mee dat de bevoegdheid tot het
vaststellen van de materiele inhoud van het merendeel van
de desbetreffende wettelijke regelingen naar de Europese
Gemeenschappen zal overgaan. Voorzoverde Nederlandse wetgever hier wel competent blijft, is hij strikt gebonden
aan de juridische marges die het gemeenschapsverdrag
hem nog laat. Deze juridische gebondenheid gaat overigens, anders dan nog wel wordt gedacht, veel verder dan
het specifieke domein van de goederen-, diensten- en
factormarkten en nun ordening. Zij raakt bij voorbeeld ook
bepaalde aspecten van het media-, onderwijs- en volksgezondheidsbeleid.
Waar de nationale overheid nog wel bevoegd blijft haar
ordenende functie uit te oefenen, zullen niet alleen de
juridische marges maar ook de feitelijke nevengevolgen
van het integratieproces de uitoefening ervan meer gaan
bepalen. Zo is de Nederlandse wetgever nog vrij bij het
vaststellen van de toelaatbare stikstof- en fosfaatbelasting
van landbouwgrond. De mogelijke gevolgen van de nationale regulering voor de concurrentiepositie van de intensieve veehouderij op de exportmarkten dwingen hem er
echter toe bij de formulering van de Nederlandse wetgeving te letten op de in het buitenland geldende normen. De
Nederlandse wetgever is hier bevoegd, maar niet meer
autonoom. Hij is met zijn buitenlandse tegenhangers in
beleidsconcurrentie verwikkeld en in het belang van de
Nederlandse samenleving zal hij daarmee rekening moeten houden. Dit voorbeeld is met vele andere aan te vullen.
Zij laten alle zien dat de Nederlandse wetgever bij de
uitoefening van zijn ordenende functie verplicht is verder
te kijken dan de Nederlandse samenleving groot is.
Het economische internationalisatie- en integratieproces kan ook ontwikkelingen teweegbrengen die de agenda
van de Nederlandse wetgever gaan bepalen. Moet, bij
voorbeeld, de te verwachten grotere omvang van het
grensoverschrijdende dienstenverkeer al dan niet gevolgen hebben voor het verplichte vreemde-talenonderwijs in
het voortgezet onderwijs? Een vraag waarvan de beantwoording niet (langer) kan worden overgelaten aan de
eigen preferenties van de Nederlandse onderwijswereld.
De zorg voor de infrastructuur
De zorg voor de infrastructuur is in Nederland zo oud als
het openbaar bestuur. Door de ligging van ons land heeft
die zorg altijd een naar verhouding grote plaats ingenomen,
in politieke aandacht en in financiele middelen. De vanzelfsprekende rol die de verschillende overheden hier vervulden biedt mede een verklaring voor het betrekkelijke gemak waarmee tegen het eind van de negentiende eeuw
ook de zogenaamde ‘natural monopolies’ zoals de openbare nutsvoorzieningen in publieke handen kwamen. Als
er al conflicten voorkwamen, waren het vooral wrijvingen
tussen overheden en veel minder tussen overheid en particulieren.
De recente veranderingen in de binnenlandse en buitenlandse situatie waarin de nationale overheid opereert hebben voor onrust gezorgd bij de uitoefening van deze functie. Het EEG-verdrag blijkt ook gevolgen te hebben voor de
produktie en de distributie van openbare nutsvoorzienin786

gen als elektriciteit, gas, telefoon en post. Bij de inrichting
van nationale monopolies ter zake moet rekening worden
gehouden met de algemene bepalingen uit het EEG-verdrag voor het vrije verkeer van goederen en diensten, de
verlening van staatssteun en de mededinging6. Ter zake
van de energievoorziening en de telecommunicatie is de
Europese Gemeenschap thans bezig een communautair
beleid te ontwikkelen, waarin de eenheid van en de gelijkheid op de betrokken deelmarkten voorlopig nog centraal
staan. In de voorstellen van de Europese Commissie zullen
de belangen van de Gemeenschap zelf zwaarder gaan
wegen. Een en ander brengt mee dat de bevoegdheden
van de nationale wetgever en administratie beperkter zullen worden.
Op het terrein van de eigenlijke fysieke en technische
infrastructuur blijft de bestaande verdeling van bevoegdheden grotendeels onveranderd, maar hun uitoefening gaat
veel nauwer luisteren. Het aanbod van infrastructuur is van
groot belang voor de concurrentievoorwaarden waaronder
de Nederlandse marktsector ten opzichte van het buitenland opereert. Ons land kan zich hier daarom moeilijk
aanbodtekorten veroorloven; de toenemende factormobiliteit dwingt tot nog meer waakzaamheid dan voorheen. Zo
wordt ook de Nederlandse begrotingswetgever in de uitoefening van zijn bevoegdheden geleidelijk aan minder
autonoom. Onderworpen aan de beleidsconcurrentie met
andere nationale samenlevingen kan hij niet meer vrij
beschikken over het aandeel van de investeringsuitgaven
in de nationale begroting.

De presterende functie
In onze gemengde economie worden tal van voorzieningen door het budgetmechanisme gealloceerd. De moderne
verzorgingsstaat wordt mede getypeerd door deze ‘presterende’ functie. Met de opkomst van de verzorgingsstaat zijn
de delen van de overheid die vooral voor deze presterende
functies verantwoordelijk zijn sterk gegroeid; dat geldt met
name voor de Ministeries van WVC (vroeger CRM), O & W
en VROM (vooral de volkshuisvestingspoot). Zij leggen
een betrekkelijk groot beslag op de begrotingsmiddelen.
Het economische-integratieproces heeft weinig directe juridische consequenties voor de omvang en inhoud van de
presterende functie, de indirecte en afgeleide gevolgen
ervan zijn echter zeer aanzienlijk.
Een in economisch en technologisch opzicht hoogontwikkelde samenleving stelt hoge eisen aan de beschikbaarheid en kwaliteit van bepaalde voorzieningen die de
overheid in haar presterende functie aanbiedt, in het bijzonder de onderwijsvoorzieningen. In haar beslissingen
daaromtrent zal zij zich het komende decennium niet alleen
door haar beleidsvoorkeuren en -tradities kunnen laten
leiden, het niveau en de efficientie van de elders aangeboden onderwijsvoorzieningen zullen die besluitvorming inhoudelijk mede moeten gaan bepalen7. Het gaat hier bepaald niet in de eerste plaats om het wetenschappelijke
onderwijs, de kwaliteit van het basis-, het voortgezet en het
beroepsonderwijs bepalen minstens evenzeer de vooruitzichten van de Nederlandse samenleving.
Naar mijn indruk zal het voor de sterk legalistische en
competentiegeorienteerde Nederlandse beleidstraditie op
dit gebied niet eenvoudig zijn om te wennen aan een
omgeving, die niet slechts vraagt naar vrijheid van en
materiele gelijkheid in het onderwijs, maar die ook steeds
kritischer wordt tegenover de kwaliteit van wat de overheid
6. Bij de wetgeving tot privatisering van de PIT en voor de
elektriciteitsvoorziening bleken deze eisen nauw te luisteren. Vgl.
K. Hellingman, K.J.M. Mortelmans, Economischpubliekrecht, Kluwer, Deventer, 1989, biz. 172-175.

7. Vgl. J. Shannon, Competition: Federalism’s Invisible Regulator,
Tax Notes, 5 april 1989, biz. 93-97.

hier als ‘sociaal grondrecht’ verschaft. De druk van de
georganiseerde samenleving zal moeten helpen om onze
wat introverts pedagogische provincie de nodige Internationale ambitie te geven.
De omvang en het niveau van de presterende functie
bepalen voor een belangrijk deel de omvang van de nationals begroting en aldus de collectieve-lastendruk. Omdat
bij een groter wordende factormobiliteit rekening moet
worden gehouden met de mogelijkheid dat de belastingwetgevertot een zekere convergentie met het buitenlandse
lastenniveau gehouden is, wordt de speelruimte van de
Nederlandse overheid bij de inrichting van haar presterende functie onvermijdelijk geringer8. Een onbekommerde
expansie van deze functie, zoals in de jaren zestig en
zeventig plaats vond, lijkt voorlopig niet meer mogelijk.
Integendeel, de eisen die de hierboven genoemde sociaalculturele en demografische veranderingen aan de publieke
voorzieningen zullen gaan stellen, zullen blijven dwingen
tot een tamelijk rigoureuze heroverweging van de overheidsverantwoordelijkheid voor de bestaande voozieningen. Zo gezien is de heroverweging van uitgavengevoelige
overheidstaken geen incidentele operatie, die berust op
bepaalde beleidsmatige of politieke keuzen, maar een
permanente noodzaak voor een overheid die aan beleidsconcurrentie is onderworpen. Behalve de omvang van de
prestaties zal in de toekomst de kwaliteit en de samenstelling van de voorzieningen steeds belangrijker worden. De
‘spending departments’ gaan een onrustig decennium tegemoet.

De waarborgfunctie
De zorg voor de bestaanszekerheid van de burger, de
“waarborgfunctie’ van de nationale overheid, kwam hierboven al ter sprake. De inrichting ervan wordt ten dele bepaald
door intemationale voorschriften. De inmiddels bijna beruchte verplichtingen tot de uitvoering van de gelijkbehandelingsbepalingen van het gemeenschapsrecht en het VN-verdrag
over de burgerlijke en politieke rechten zijn hiervan een
voorbeeld. Zij blijken de besluitvorming van de nationale
sociale wetgever aanzienlijk te compliceren. De ervaringen
hiermee zullen de Nederlandse overheid tot grate voorzichtigheid dwingen bij het verlenen van medewerking aan de
formulering van het zogenaamde sociale luik van de interne
markt. Betrekkelijk eenvoudig geformuleerde bovennationale verplichtingen kunnen ingrijpende en soms onverwachte
gevolgen hebben voor de inhoud en de uitwerking van de
ingewikkelde nationale sociale-zekerheidsstelsels.
Over de indirecte en afgeleide gevolgen van het economische internationalisatie- en integratieproces voor de sociale zekerheid wordt nu veel gespeculeerd. Voor zover de
kosten ervan worden weerspiegeld in de relatieve arbeidsproduktiviteit lijken deze consequenties op korte termijn
mee te vallen. Een samenleving met een relatief hoge
arbeidsproduktiviteit heeft wat speelruimte, mils het volumematige beroep op de sociale zekerheid onder controle
kan worden gehouden en de participatiegraad op arbeidsmarkt relatief gunstig is. Voor de Westeuropese staten met
een relatief zware waarborgfunctie ligt hier bij uitstek het
terrein waarop in het komende decennium de beleidsconcurrentie zal ontbranden. De toekomst van ons socialezekerheidsstelsel wordt niet zozeer bepaald door de vraag
of en hoe het uitkeringsniveau gekoppeld zal moeten worden – een politieke strijdvraag die rijp lijkt voor monumentenzorg – als wel door de vraag of het beroep op de sociale
zekerheid relatief gering kan worden gehouden. Een in een
concurrerende omgeving opererende verzorgingsstaat zal
zijn burgers moeten activeren, wil de waarborgfunctie naar
behoren vervuld blijven worden9. De demografische ontwikkelingen stellen daarbij nog eigensoortige dilemma’s,
die de agenda van de sociale-zekemeidswetgever het
komende decennium verder zullen vullen:

fe ESB 16-8-1989

– moet een vergrijzende bevolking met een langere levensduur niet langer actief worden gehouden om de
intergenerationele solidariteit niette overbelasten;
– hoe moet de groeiende vraag naar arbeidsintensieve
zorg voor een verouderende bevolking worden gefinancierd?
Ook deze vragen zullen op een voltooide gemeenschappelijke markt niet autonoom kunnen worden beantwoord.

De sturende functie
De acceptatie van de keynesiaanse macro-economische analyse heeft er na de tweede wereldoorlog toe geleid
dat de stabiliserende of sturende functie van de nationale
overheid sterk aan betekenis heeft gewonnen. De aanvankelijke successen met het macro-economische stabilisatiebeleid droegen bij tot de legitimering van het nationale
overheidsbeleid en leidden ertoe dat het actief sturende
overheidsoptreden werd uitgebreid tot andere gebieden
dan de macro-economie: het regionaal-economische beleid, het sectorenbeleid en het industrie- of technologiebeleid. Tussen sturing, als de actieve be’fnvloeding van economische en andere maatschappelijke ontwikkelingen met
daarop gerichte overheidsinterventies, en beleidsmatige
planning bestaat een nauw verband. De jaren zestig en
zeventig laten een omvangrijke produktie van wetenschappelijke planningsliteratuur zien. De Nederlandse wetgever
ondernam in diezelfde periode enkele vergeefse pogingen
om grote beleidsterreinen door middel van planwetten in te
kaderen10. De politieke beleidsdiscussies – steeds modegevoelig – werden meer en meer in termen van doeleinden
en instrumenten gevoerd.
Geen van de overheidsfuncties is het afgelopen decennium zo grondig ter discussie gesteld als de sturende
functie, vooral op sociaal-economisch terrein. De teloorgang van het nationale conjunctuurbeleid is in essentie toe
te schrijven aan het feit dat ook binnen een onvoltooide
gemeenschappelijke markt autonome conjunctuurpolitieke
interventies ineffectief zijn. Zoals op een nationale markt
de stabiliserende functie door de centrale overheid moet
worden uitgeoefend, zal op een gemeenschappelijke interne markt deze functie ten minste centraal moeten worden
gecoordineerd. Het nationale beleidsinstrumentarium is
juridisch onhanteerbaar of feitelijk ineffectief geworden.
Het recente rapport van de commissie-Delors over de
Economische en Monetaire Unie kan worden opgevat als
een poging om op gemeenschapsniveau het weggelekte
nationale handelingsvermogen te vervangen. Welke uitkomsten de besluitvorming over dit rapport ook zal hebben,
de nationale overheden zullen hier in hun optreden onderling steeds afhankelijker worden11.
Voor selectiever sturend nationaal economisch beleid
zoals sectoren- of regionaal-economisch beleid is het
beeld, in termen van nationaal handelingsvermogen, nauwelijks opwekkender. Nationale beleidsinstrumenten zoals
8. Ook in dit opzicht kan het een en ander van de Verenigde Staten
worden geleerd, waar de staten over een betrekkelijk ruim eigen
belastinggebied beschikken, maar van die vrijheid slechts beperkt
gebruik kunnen maken. Vgl. Shannon, op.cit., en T. Donlan, New
Federalism, Intergovernmental Reform from Nixon to Reagan,
The Brpokings Institution, Washington, 1988, biz. 228-231.
9. Dit lijkt een onmiskenbare conclusie uit het aangehaalde WRRrapport Activerend arbeidsmarktbeleid, die nadere ondersteuning
vindt in het recente WRR-rapport aan de regering Allochtonenbeleid, nr. 36, SOU uitgeverij, Den Haag, 1989.

10. Een voorstel voor een veel omvattende kaderwetgeving voor
het economisch beleid, gebaseerd op een voor die periode typisch
beleidsinstrumentele aanpak is gedaan door P. de Haan en R.
Fernhout, Economisch ordeningsrecht en gespreide verantwoordelijkheid, AR-Staatkunde, 1976, biz. 476-481.

11. Vgl. P. De Grauwe, Het Europees muntstelsel en de autonomie
van het economisch beleid, in: P, De Grauwe e.a., op.cit., biz. 7-33.

787

subsidies staan juridisch onder communautaire curatele,
terwijl hun toepassing zeer kwetsbaar is voor beleidsconcurrentie van andere staten, zoals de ervaringen van de
jaren zeventig leren. Aan het beleidsinstrumentele gebruik
van de publieke markten worden ook steeds striktere juridische marges gesteld. Het nationale selectieve economische beleid wordt zo een politiek die op zoek is naar haar
instrumenten. Hier staat tegenover dat de voltooiing van de
interne markt mogelijk tot aanzienlijke verschuivingen in de
geograf ische verdeling van economische activiteiten en tot
sectorale herstructurering zal leiden. Nederland zal hierdoor niet onberoerd blijven en een afhankelijke nationale
overheid zal zijn beleidsagenda erdoor gevuld zien.
Voor de sturende functie van de nationale overheid, die
op andere beleidsterreinen tot ontwikkeling is gekomen,
zijn de gevolgen van het economische internationalisatieen integratieproces minder verstrekkend, maar ook daar
zijn zij merkbaar. De mogelijke verschuiving van het economische zwaartepunt van West-Europa naar het zuidwesten heeft gevolgen voorde ruimtelijke indeling van ons
land. Moeten we onze ruimtelijke planning aan deze mogelijke ontwikkeling aanpassen en daarmee concessies
doen aan onze planologische voorkeuren, of moeten we
die voorop blijven stellen en onze distributiefunctie in de
waagschaal stellen? De ‘gei’mporteerde’ beleidsdilemma’s
zijn hier even talrijk als lastig en eenmaal gemaakte keuzen
zullen heel wat minder definitief blijken te zijn dan een
overheid met een planmatig sturende pretentie lief is.

De afhankelijke overheid: een toekomstbeeld
Het bovenstaande mag niet worden opgevat als een
requiem voor de nationale overheid. In een samenleving
als de Nederlandse, die door de openheid van haar economie en haar geografische ligging verplicht is er een
Internationale ambitie op na te houden, worden de beleidsmatige keuzen die de nationale overheid op vrijwel ieder
beleidsgebied maakt nog belangrijker dan voorheen. Zij
zijn medebeslissend voor het betrekkelijke welslagen of
falen van onze samenleving in haar Internationale omgeving.
Een semi-souverein geworden staat die in de uitoefening van de hem overblijvende bevoegdheden is onderworpen aan een steeds sterker wordende beleidsconcurrentie
van buiten, is tot een herwaardering van zijn positie in de
nationale samenleving verplicht. Deze herwaardering behelst in hoofdtrekken het volgende:
– omdat op vrijwel geen enkel beleidsterrein het politieke
en beleidsmatige debat meer in exclusief Nederlandse
termen kan worden gevoerd, zal bij de discussie over
doelstellingen, middelen en organisatie van het overheidsoptreden stelselmatig moeten worden gelet op de
consequenties ervan voor Nederland in zijn Internationale omgeving (de internalisering van de internationale
aspecten);
– omdat van buiten komende ontwikkelingen niet kunnen
worden genegeerd op straffe van verliezen aan beleidsmatige keuzemogelijkheden en welvaartsverliezen, zal
de reactiesnelheid van de nationale overheid groter
moeten zijn. Dat geldt ook indien daarbij traditionele
Nederlandse beleidsvoorkeuren in het geding komen
(beleidsconcurrentie verplicht tot reactief beleid);
– in een aan beleidsconcurrentie onderworpen samenleving is de kwaliteit van de in de publieke sector gemaakte keuzen medebepalend voorde mogelijkheden van de
marktsector. De complementariteittussen staat en markt
zal moeten worden versterkt. De overheid moet daartoe
in haar beleidsaanbod scherper gaan letten op de behoeften van de marktsector. Dit heeft gevolgen voor het
788

type interventies dat zij pleegt: educatieve, fysieke, technische en wetenschappelijke infrastructuur ‘op maat’
zullen als indirect werkende instrumenten meer directe
instrumenten als subsidies gaan vervangen;
– een grotere complementariteit tussen staat en markt
vergt dat consequent wordt nagegaan hoe tekortkomingen in de werking van de markt met zo min mogelijk
neveneffecten door publiek beleid kunnen worden gecorrigeerd12. De thans actuele milieuproblematiek en de
noodzaak tot vergroting van de arbeidsmarktparticipatie
zullen toetsstenen blijken te zijn voor de vindingrijkheid
van de Nederlandse overheid en het georganiseerde
bedrijfsleven bij de beantwoording van deze vraag;
– een in beleidsvorming en -uitvoering afhankelijker wordende nationale overheid zal ter wille van de doelmatigheid van haar reacties in drieerlei opzicht moeten decentraliseren: naar de markt waar de produktie van overheidsvoorzieningen en prestaties in het geding is; naar
territoriaal gedecentraliseerde overheden waar de allocatie van territoriaal relevante voorzieningen in het geding is; en naar functioneel gedecentraliseerde organisaties waar sectoraal gekleurde belangen overwegen13.
Waar de presterende of allocatieve functie van de overheid mogelijk belangrijker zal worden, is er reden de
efficientie ervan te vergroten: voorzieningen opde maat
van de vraag vergen een verder gedecentraliseerde
besluitvorming.
Uit dit korte overzicht blijkt dat de afhankelijke overheid
wel degelijk een toekomst kan hebben wanneer zij in haar
gedrag wat meer de trekken gaat vertonen van een onderneming, die gedwongen is nauwlettend op de vraagzijde
van de markt te reageren. Een aan beleidsconcurrentie
blootstaande overheid kan zich niet meer het gedrag van
een dominante monopolist veroorloven, ook niet waar zij
juridisch nog beschikt over een gezagsmonopolie. Het
overheidsoptreden moet ter wille van de samenleving ondernemend zijn.

L.A. Geelhoed

12. Vgl. J.E. Stiglitz, On the economic role of the state, in: Stiglitz
e.a,, The Economic Role of the State, Bank Insinger de Beaufort
NV, Amsterdam, 1989, biz. 37-66.

13. Het decentralisatiedebat wordt thans in de Verenigde Staten,
mede door de grotere rol die de staten zich daar hebben verworven, intensief gevoerd. Daarin worden de drie hier genoemde
vprmen van decentralisatie onderscheiden. Vgl. Advisory Commission on Intergovernmental Relations (ACIR), Pragmatic Federation, the Reassignment of Functional Responsibility, Washington
D.C.,juli1976.