Clusterbeleid in internationaal perspectief
Aute ur(s ):
Boekholt, P. (auteur)
Roelandt, T.J.A. (auteur)
Werkzaam b ij resp. Technopolis BV en het Ministerie van Economische Zaken.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4283, pagina D30, 30 november 2000 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Clusters in beeld
Tre fw oord(e n):
beleid
De laatste jaren is in een aantal OESO-landen clusterbeleid een belangrijk onderdeel geworden van het innovatiebeleid. De opkomst
van clusterbeleid kan worden gezien als een reactie van overheden op de zich veranderende spelregels van de moderne kennis- en
netwerkeconomie.
In veel landen is definitief afscheid genomen van het defensieve en op afzonderlijke bedrijfstakken gerichte sectorbeleid1. Overheden
hebben te maken gekregen met veranderingen in de spelregels van de moderne kennis- en netwerkeconomie. In de netwerkeconomie
zijn strategische allianties, de positie in productienetwerken en R&D-samenwerking de sleutel geworden voor innovatie en groei 2.
Deze verandering in de industriële organisatie heeft belangrijke gevolgen voor het overheidsbeleid. Niet de individuele
ondernemingen of sectoren vormen het uitgangspunt voor beleid, maar veeleer complete netwerken waarin producenten,
toeleveranciers, dienstverleners en soms ook kennisinstellingen met elkaar samenwerken bij het scheppen van toegevoegde waarde.
Wat is nieuw in clusterbeleid?
In tabel 1 zijn de belangrijkste verschillen in benadering tussen het traditionele aanpak in het innovatiebeleid en het moderne
clusterbeleid samengevat weergegeven. De traditionele sectorale aanpak richt zich vooral op het beïnvloeden van bedrijven in
gelijksoortige productiemarkten. Deze sectorale invalshoek past niet langer op de hedendaagse innovatiepraktijk in het bedrijfsleven. De
meeste innovatie vindt tegenwoordig plaats in sectorgrenzen doorsnijdende productienetwerken van complementaire bedrijven die
gespecialiseerd zijn in een bepaalde kerncompetentie in de waardeketen (cluster). De bedrijven in zo’n cluster beschikken over een sterke
kennisbasis maar zijn voor productie en innovatie in sterke mate afhankelijk van de andere spelers in het netwerk.
Tabel 1. Wat is er nieuw in clusterbeleid?
traditionele sectorale benadering
clusterbenadering
groepen met gelijksoortige
eindproducten
netwerk van ongelijksoortige
bedrijven met elk hun specifieke kerncompetenties
nadruk op één schakel in de
productieketen, vaak eindproducten
netwerk omvat gehele waardeketen
focus op directe concurrenten in
dezelfde eindproductenmarkt
(horizontale relaties);
subsidies en
concurrentiebeleid zijn centrale
pijlers
richt zich op de relaties tussen ongelijksoortige
complementaire bedrijven in de
productieketen (verticale relaties);
kennisoverdracht en
en netwerkvorming zijn de centrale pijlers
samenwerking leidt tot
marktverstoring
samenwerking tussen ondernemingen
die niet elkaars concurrenten zijn;
samenwerking leidt tot synergie en innovatie
overheidsbeleid heeft vaak het
karakter van bescherming tegen
oneerlijke concurrentie
overheidsbeleid richt zich vaak op
het bij elkaar brengen van partijen en
het organiseren van een constructieve dialoog
innoveren is vernieuwen binnen
bestaande technologische trajecten
innovatie ontstaat door nieuwe
combinaties van complementaire competentie
De aandacht die internationaal is ontstaan voor het clusterbeleid weerspiegelt deze verandering. Clusterbeleid heeft in de meeste landen
dus geleid tot een wijziging van de mix aan beleidsmaatregelen die zich richten op het bevorderen van innovativiteit in de marktsector. In
zijn algemeenheid is in de meeste landen in dit innovatiebeleid dan ook meer accent komen te liggen op:
» het stimuleren van R&D-samenwerking en kennisoverdracht, zowel tussen bedrijven onderling als tussen bedrijven en
kennisinstellingen;
» het initiëren van de dialoog tussen bedrijven over kansen en bedreigingen als gevolg van technologische en marktontwikkelingen;
» het oprichten van topinstituten waarin bedrijven en kennisinstellingen gezamenlijk onderzoeksprogramma’s uitvoeren waar clusters
behoefte aan hebben.
Het gaat hierbij om meer dan een simpele accentverschuiving in het beleid. Aan de geschetste veranderingen ligt ook een verandering in
economische zienswijze ten grondslag. In recente Oeso-publicaties wordt in dit verband wel gesproken van een verandering in het
denken over de ratio van de overheidsbemoeienis in het innovatiebeleid. Werd in het verleden overheidsingrijpen vaak gelegitimeerd
door te wijzen op het bestaan van marktimperfecties (externe effecten, marktmacht, onzekerheid, gebrek aan transparantie,
overheidsverstoringen), het moderne innovatiebeleid richt zich veel meer op het wegnemen van imperfecties in innovatienetwerken en
innovatiesystemen, die in de literatuur ook wel worden aangeduid als systeemimperfecties. Het gaat bij systeemimperfecties onder meer
om onvolkomenheden in het functioneren van netwerken, zoals informatie-assymetrie, een gebrekkige interactie tussen de actoren in een
waardeketen, een ‘mismatch’ tussen kennisinfrastructuur en bedrijfsleven en tal van institutionele belemmeringen, waaronder wet- en
regelgeving. Immers, in de moderne netwerkeconomie zijn niet zozeer individuele ondernemingen of atomistische markten het
aangrijpingspunt voor beleid, maar veleer netwerken en clusters.
Verschil in aanpak tussen landen
In de praktijk bestaan er grote verschillen in het gevoerde clusterbeleid tussen landen 3. tabel 2 geeft een overzicht van de diversiteit
aan clusterbeleid in een aantal Oeso-landen. Een gemeenschappelijk element is wel, dat de meeste landen clusterbeleid combineren met
een streng en stevig mededingingsbeleid. Wie als overheid toestaat dat bedrijven op bepaalde facetten van het bedrijfsbeleid
samenwerken (bijvoorbeeld op het gebied van pre-concurrentiële R&D), moet er wel zeker van zijn dan niet wordt samengewerkt op
zaken die de concurrentie belemmeren of de marktwerking verstoren.
Tabel 2. Elementen van clusterbeleid in OESO-landen
Systeemimperfecties
beleidsantwoorden
kernpunt in het cluster
beleid in de volgende
landen 7
I. inefficiënt functioneren
van markten
II.informatietekorten
mededingingsbeleid en
structurele hervorming
technologieverkenningen en
strategische
clusterstudies
netwerkprogramma´s
de meeste landen
Zweden, Nederland,
Canada,
Denemarken,
Finland, Nederland, VS.
III.beperkte interactie
Australië,
tussen de actoren in het
Denemarken,
innovatiesysteem
Nederland
oprichten van
Oostenrijk
platforms
Denemarken, Finland
VS, Nederland, VK,
Zweden, Duitsland
clusterprogramma´s
België, Finland, VK,
VS, Nederland
IV.gebrekkige
‘centres of excellence’
België, Denemarken,
afstemming tussen
Finland, Spanje,
(publieke) kennisinfrastructuur
Zweden, Zwitserland,
en de marktbehoeften
Nederland, Duitsland
bevorderen
Spanje, Finland,
samenwerking tussen
Zweden, Duitsland,
bedrijven en
Nederland,
kennisinstellingen
ontwikkeling van
Denemarken, Zweden
human capital
programma’s voor
Spanje, Zwitserland
technologietransfer
V. ontbreken van
publiek inkoop- en
Oostenrijk, Nederland,
veeleisende vrager
aanbestedingsbeleid
Zweden, Denemarken
VI.overheidsfalen
privatisering
de meeste landen
terugtrekken uit
Canada, VS, VK
subsidieactiviteiten
Globaal gesproken kent het clusterbeleid in de meeste landen de volgende elementen:
» het organiseren van de dialoog tussen marktpartijen door het verstrekken van strategische informatie via technologieverkenningen
(Zweden, Nederland) en clusterstudies (Finland, Denemarken, Zweden, Nederland, VK, VS, Oostenrijk, Italië);
» het faciliteren van concrete clusterprogramma’s (zoals in Finland, Nederland, Schotland en Oostenrijk);
» het oprichten van platforms waarin bedrijven en kennisinstellingen op een bepaald technologieveld gezamenlijk de mogelijkheden
verkennen voor innovatie (zoals in Denemarken en in sommige staten van de VS);
» het verbeteren van de samenwerking en kennisuitwisseling tussen universiteiten en bedrijven door het oprichten van ‘centres of
excellence’ (Denemarken, Finland, Oostenrijk, Duitsland, Spanje, Zweden, Zwitserland en Nederland);
» een innovatief aanbestedings- en inkoopbeleid van de overheid waarmee aan de markt de ruimte wordt gegeven voor innovatie
(Oostenrijk, Denemarken en Nederland).
Een belangrijk en fundamenteel verschil in de aanpak tussen landen is de mate waarin in het overheidsbeleid wordt gekozen voor
specifieke doelgroepen en/of technologische aandachtsgebieden 4. In landen als Finland en Denemarken, die vaak een relatief homogene
en kwetsbare sectorstructuur kenden, selecteert de overheid een aantal aandachtsgebieden waarop het beleid zich exclusief richt (top
down benadering). Geprobeerd wordt dan in die gebieden nieuwe sterktes op te bouwen, waarmee tegelijkertijd wordt nagestreefd een
meer gediversificeerde sectorstructuur op te bouwen. In landen zoals Nederland, de Verenigde Staten en recentelijk ook het Verenigd
Koninkrijk wordt in het clusterbeleid niet gekozen voor specifieke gebieden, maar ondersteunt de overheid initiatieven die spontaan in de
markt tot stand komen. Een verschil tussen deze twee benaderingen is dat men in de top-down benadering meestal kiest voor grote
‘mega-clusters’ zoals het agro-food of het IT-cluster, terwijl men bij de bottom-up benadering eerder werkt met netwerken van bedrijven
en andere actoren op een wat kleinere schaal.
Internationaal gezien worden er voor wat betreft de beleidsfilosofie in het clusterbeleid wel vier modellen onderscheiden:
» het Comparatief Voordeel Model. Dit komt voor in landen waar op nationaal niveau een aantal (potentieel) sterke of clusters worden
ondersteunt die van strategisch belang worden geacht voor de concurrentiekracht van het desbetreffende land. Via het verbeteren van
de randvoorwaarden, het versterken van strategische assets zoals kenniscentra, verkenningenstudies, wordt een upgrading van voor het
land strategische clusters bevordert. Voorbeelden van landen waar dit de nadruk heeft zijn Denemarken, Finland en ook Nederland;
» het Innovatief MKB model wordt ingezet om voornamelijk kleine bedrijven via samenwerking en bedrijfsnetwerken meer capabel en
competitief te maken. Deze zienswijze vinden we vooral terug in landen als Noorwegen, de VS, Australië en Nieuw-Zeeland;
» het Regionaal Ontwikkelingsmodel waar clusterbeleid wordt ingezet om historisch gegroeide regionale sterktes te benadrukken of om
nieuwe groeipaden voor de regio te ontwikkelen. Dit model wordt door regionale overheden gebruikt. De Schotse regionale
ontwikkelingsmaatschappij Scottish Enterprise is daar het meest sprekende voorbeeld van;
» het Kennis-Link model waar het creëren van clusters rondom de universiteiten, onderzoeksinstituten en het verbeteren van de
netwerken tussen bedrijfsleven en de onderzoekswereld centraal staan. Dit model treffen we vooral aan in Duitsland en Oostenrijk, maar
vindt ook ondersteuning in Nederland via verschillende R&D samenwerkingsinstrumenten en de zogenaamde Topinstituten.
Valkuilen
In de meeste landen is clusterbeleid nog van vrij recente datum. Goede en uitgebreide evaluaties van het beleid zijn dan ook nog niet
voorhanden. Dat wordt ook bemoeilijkt door het karakter van clusterbeleid: R&D-samenwerking en het vernieuwen van productieketens
vereist vaak tijd en de economische baten zijn pas zo’n vijf à tien jaar na aanvang meetbaar 5.
Desondanks laten de ervaringen met clusterbeleid zien dat het beleid een aantal valkuilen en risico’s in zich heeft 6. Samengevat komen
die op het volgende neer:
» clustervorming is een proces dat zich spontaan in de markt voltrekt. Overheden moeten zelf geen initiatieven nemen om nieuwe clusters
uit de klei te trekken;
» het verstrekken van subsidies moet niet de kern vormen van het clusterbeleid. Overheden spelen in het clusterbeleid een overwegend
kataliserende en organiserende rol;
» clusterbeleid moet gecombineerd worden met een streng mededingingsbeleid dat marktverstoring tegengaat;
» overheidsbeleid moet verschuiven van directe interventie naar indirecte stimulering. De overheid moet zich er alleen mee bemoeien als
er sprake is van duidelijke markt- en systeemimperfecties. En ook al is er sprake van imperfecties, dan dienen de baten van het
overheidsbeleid goed te worden afgewogen tegen de kosten. Ook overheidsfalen is immers een vorm van systeemimperfectie;
» de overheid opereert als een katalysator en makelaar, die de actoren samenbrengt en incentives creëert die innovatieprocessen
bevorderen;
» clusterbeleid moet vooral oog hebben voor nieuwe en opkomende clusters, en mag niet louter gericht zijn op bestaande en ‘klassieke’
clusters;
» clusterbeleid is geen remedie voor het redden van bedrijven in neergaande markten en bedrijfstakken.
Conclusie
De opkomst van het clusterbeleid in het innovatiebeleid van veel OESO-landen is geen tijdelijk verschijnsel maar weerspiegelt een reactie
in het beleid op de veranderde industriële organisatie in de netwerkeconomie. Clusterbeleid is in de meeste landen van nog vrij recente
datum en kent een grote verscheidenheid aan initiatieven. Het overheidsbeleid richt zich vooral op het wegnemen van onvolkomenheden
in de werking van innovatiesystemen. Een ideaal model voor clusterbeleid bestaat er niet. De keuze van juiste beleidsmix hangt in sterke
mate af van de structuur, dynamiek en schaalgrootte van clusters, alsook van de institutionele structuur van het kennissysteem in een
land. Dat betekent dat we wel van goede voorbeelden uit het buitenland kunnen leren, maar dat we niet moeten verwachten dat deze
modellen simpelweg over te dragen zijn, zonder aanpassing aan nationale omtandigheden.
ESB-Dossier Clusters in beeld:
Theorie:
B. Nooteboom, Samenwerking tussen bedrijven: wat moeten we toestaan?
Multimedia:
P. den Hertog, S. Maltha en E. Brouwer, Een cluster in wording
Dynamiek:
V.A. Gilsing en G.J. Hospers, De levensloop van clusters
Onderzoek:
L.A.G. Oerlemans en M.T.H. Meeus, Clusters en IOP’s
ICT:
H. Bouwman, T. Elfring en W. Hulsink, De Dommel of Leuven?
Kennistransfer:
P. Beije, De rol van kennisinstellingen
Management:
A.-P. de Man, Impicaties voor het bedrijfsleven
Beleid:
P. Boekholt en T.J.A. Roelandt, Clusterbeleid in internationaal perspectief
Beleid:
P. Papegaaij, Uit de praktijk Machine- en apparatenbouw
ABC:
E.-J. Visser, De complementariteit van clusters en netwerken
Epiloog:
J.S. Metcalfe, Bruggen bouwen
1 Oeso, Boosting innovation: the cluster approach, Parijs, 1999.
2 G.J. Wijers, T.J.A. Roelandt en Y.L.C.H. Volman, Clusters en innovatiebeleid, ESB, 10 december 1997, blz. 942-946.
3 P. Boekholt en B. Thuriaux, Overview of cluster policies in international perspective, Ministerie van Economische Zaken, 2000.
4 Idem.
5 Oeso, A New Economy? The Changing Role of Innovation and Information Technology in Growth . Parijs, 2000; Oeso, Science,
Technology and Industry Outlook 2000, Parijs, 2000; Ministerie van Economische Zaken, MEET: bedrijfsgerichte
technologiestimulering: wat levert het op? Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 2000.
6 Zie ook J.R. Held, Clusters as an economic development tool 7 Geïnspireerd door Porter, 1997.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)