Celdagen zeggen meer over doelmatigheid politie

Celdagen zeggen meer over doelmatigheid politie
Aute ur(s ):
Wiebrens, C.J. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij het parket-generaal van het Openb aar Ministerie. (auteur)
CJ.WIEBRENS@sgrarr.drp.minjus.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4389, pagina 900, 13 december 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

De doelmatigheid van de politiekorpsen wordt afgemeten aan het ophelderingspercentage: de verhouding tussen het aantal
opgehelderde en geregistreerde delicten. Dit zegt echter niets over de aard van het delict. Winkeldieven en verkrachters worden over
één kam geschoren. Het om wil aan opgehelderde delicten celdagen toekennen. Hierdoor wordt meer inzicht verkregen in het
daadwerkelijk functioneren van politiekorpsen.
Versterking van politie en justitie was een dominant thema in de laatste verkiezingscampagne. In het recent door de ministers Donner
en Remkes uitgebrachte Veiligheidsplan wordt echter in beperkte mate ruimte gemaakt voor extra agenten 1. Mede gedwongen door
budgettaire krapte zet het kabinet vooral in op verbetering van doelmatigheid en doeltreffendheid van de politie. Daarover is weinig
bekend. Het ophelderingspercentage is de enige beschikbare maatstaf. Maar daarvan wordt de validiteit betwist en bovendien geldt de
maatstaf als niet erg betrouwbaar vanwege de imperfecties van politieregistraties.
Dit artikel presenteert een nieuwe, door het openbaar ministerie ontwikkelde maatstaf voor de doelmatigheid van de politie bij de
opsporing: het aantal dagen dat veroordeelden in de cel zitten, per budgeteenheid. Met behulp van deze indicator worden eerst de
prestaties van de politie in 2001 vastgesteld. Vervolgens wordt nagegaan of en in hoeverre de politie in de periode 1996-2001 doelmatiger
is gaan werken. Tot slot volgen enkele conclusies.
Aantal verdachten per budgeteenheid
De bekostiging van de 25 regionale politiekorpsen vindt plaats door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit
gebeurt voor het overgrote deel via een algemene bijdrage. De omvang hiervan wordt bepaald door het aantal budgetverdeeleenheden (bve’s) waarop een korps aanspraak heeft, vermenigvuldigd met een landelijk uniform normbedrag per eenheid. Ter
bepaling van het aantal budgeteenheden dat een korps toekomt wordt een formule gebruikt met variabelen als inwonertal, oppervlakte,
het aantal niet-westerse allochtonen en uit slachtofferenquêtes afkomstige scores voor onveiligheidsgevoelens en wijkproblemen. Eind
2001 bedroeg het aantal door het ministerie van Binnenlandse Zaken verstrekte bve’s 47.535. In tabel 1 is de verdeling over de korpsen
weergegeven.

Tabel 1. Budgetverdeeleenheden (bve’s), verdachten en celdag-equivalenten (ce’s) van regiokorpsen, 2001
Regiokorps

bve’s

1. Groningen
1637
2. Friesland
1523
3. Drenthe
1074
4. Ijsselland
1143
5. Twente
1463
6. Noord OostGelderland 1626
7. Gelderland Midden
1596
8. Gelderland Zuid
1657
9. Utrecht
3030
10. Noord Holland Noord 1344
11. Zaanstreek Waterland 757
12. Kennemerland
1398
13. Amsterdam Amstelland 5761
14. Gooi- en Vechtstreek 668
15. Haaglanden
4492
16. Hollands Midden
1845
17. Rotterdam Rijnmond
5385
18. Zuid Holland Zuid
1217
19. Zeeland
941
20. Midden West Brabant 2586

verdachten
per bve
5,6
5,1
4,0
4,6
4,5
4,6
4,9
4,9
4,3
3,9
4,5
4,2
3,5

ce’s per
verdachte
52
49
54
50
56
54
55
51
55
52
52
50
72

3,9
3,4
4,2
3,4
4,5
5,2
4,6

ce’s per
bve
288
250
215
229
255
250
272
250
236
206
233
221
254

53
64
54
69
54
53
64

211
218
226
239
247
275
197

21. Brabant Noord
22. Brabant Zuid Oost
23. Limburg Noord
24. Limburg Zuid
25. Flevoland
totaal

1348
1702
1116
1881
838
47.535

5,1
4,7
4,5
4,2
5,0
4,2

56
57
59
59
63
59

285
266
265
249
315
248

Bron: om-data.

Een belangrijk deel van het politiewerk bestaat uit ‘boeven vangen’. Het resultaat van de opsporingswerkzaamheden is een opheldering:
de koppeling van een misdrijf aan één of meer verdachten. In dat geval, en wanneer de politie de verdachte(n) heeft aangehouden, maakt
de politie een procesverbaal van opsporing op. Dit procesverbaal gaat naar het Openbaar Ministerie (om), dat aan elke verdachte een
zogenoemd parketnummer toekent. In 2001 werden bij de negentien arrondissementsparketten van het om 200.611 verdachten
ingeschreven. Dat komt neer op een gemiddelde van 4,2 verdachten per budgetverdeeleenheid. Rond het gemiddelde van 4,2 bestaat
overigens een flinke spreiding (zie tabel 1).
Doelmatigheid onder de loep
Ophelderingspercentage zegt weinig…
Van oudsher geldt het ophelderingspercentage – het aantal opgehelderde misdrijven in een jaar, gedeeld door het aantal geregistreerde
misdrijven in dat jaar – als de maatstaf voor de opsporingsprestaties van de politie. Deze grootheid is voor het beoogde doel echter
volstrekt ongeschikt 2. Het gaat om een ongewogen cijfer. De opheldering van een kruimeldiefstal telt even zwaar als de opheldering van
een moord. Een dergelijk cijfer valt niet op een zinnige manier te verbinden met budgetten of personeelsaantallen.
…maar celdag-equivalent des te meer
Het openbaar ministerie (om) heeft belang bij indicatoren die een goed beeld geven van de opsporingsprestatie van de politie. Het om is
voor inkomende zaken grotendeels afhankelijk van de politie en wil daarom weten hoeveel zaken het – gegeven de capaciteit van de
politie – redelijkerwijs mag verwachten. Om die reden is binnen het om gewerkt aan indicatoren die een zo goed mogelijk (vergelijkend)
zicht bieden op de opsporingsprestatie van de politie. De hier te presenteren maatstaf knoopt aan bij het aantal toegekende
parketnummers. Als teleenheid geldt dus het aantal verdachten en niet het aantal opgeloste misdrijven. Een belangrijk voordeel van het
gebruik van deze om-data is dat de aangebrachte zaken kunnen worden gewogen door parketnummers (verdachten) celdag-equivalenten
toe te kennen (zie kader). Deze drukken de zwaarte van gepleegde delicten uit in celdagen straf. Op hun beurt kunnen celdagequivalenten zinvol worden gekoppeld aan budgetten. Deze maatstaf maakt een meer objectieve vergelijking van de prestaties van de 25
regionale politiekorpsen mogelijk, omdat het aantal celdagen een door het openbaar ministerie en rechters uitgesproken waardering van
de maatschappelijke ernst van het delict weergeeft.
Nieuwe maatstaf voor output
Politieprestatie in 2001
Celdag-equivalenten (ce’s) zeggen niet alleen iets over de productie per budgetverdeeleenheid van de 25 regiokorpsen, maar dus ook iets
over ernst van de opgehelderde delicten. In 2001 waren de 200.611 verdachten goed voor in totaal 11,8 miljoen celdag-equivalenten. Het
gemiddeld aantal celdag-equivalent per verdachte bedroeg dus 59. Evenals bij het aantal verdachten per budgeteenheid bestaan ook hier
verschillen tussen regiokorpsen. Het regiokorps Amsterdam Amstelland leverde met 72 celdag-equivalenten per verdachte de meest
ernstige zaken aan, in de regio’s IJsselland en Kennemerland werden vijftig celdag-equivalenten per verdachte genoteerd.
Door gegevens over productie (aantal verdachten) en ernst (aantal celdag-equivalenten) van door de politie aangebrachte zaken te
combineren ontstaat enig zicht op de werkwijze van de 25 regiokorpsen. Zo produceerde het regiokorps Rotterdam Rijnmond 3,4
verdachten per budgeteenheid, maar het relatief hoge aantal celdag-equivalenten per verdachte daar (69) laat zien dat dit korps vooral de
meer ernstige zaken aanbracht. Bij een regiokorps als Groningen is sprake van relatief veel verdachten per budgeteenheid (5,6). Het
aantal celdag-equivalenten per verdachte (52) wijst in de richting van relatief minder ernstige zaken. Regiokorpsen met relatief weinig
verdachten per budgeteenheid en een relatief laag aantal celdag-equivalenten per parketnummer zijn Gooi- en Vechtstreek, NoordHolland Noord en Drenthe.
Lengte van de celstraf per aangemelde verdachte
De beschikbare gegevens kunnen ook worden gebruikt voor de constructie van één prestatiemaatstaf: het aantal celdag-equivalenten
per budgetverdeeleenheid. In 2001 realiseerden de 25 regio-korpsen gemiddeld 248 celdag-equivalenten per budgetverdelingseenheid.
De verschillen tussen de prestaties van korpsen zijn aanmerkelijk. De door Flevoland aangemelde verdachten waren goed voor 315
celdagen per budgeteenheid. Ook Midden- en West-Brabant en Groningen kenden een relatief hoge productie per eenheid (297
respectievelijk 288, zie tabel 1). Regiokorpsen met een relatief laag aantal celdag-equivalenten per budgeteenheid waren Drenthe (215),
Gooi- en Vechtstreek (211) en Noord Holland Noord (206). Het verschil tussen Flevoland en Noord-Holland Noord bedraagt vijftig
procent.
Onverklaarde verschillen
De verschillen tussen de opsporingsprestaties van regiokorpsen laten zich moeilijk uit objectieve omstandigheden verklaren.
Plattelandkorpsen presteren niet systematisch beter of slechter dan regiokorpsen die in meer stedelijke gebieden actief zijn.
Schaalgrootte biedt evenmin een afdoende verklaring; tussen grote, middelgrote en kleine regiokorpsen zijn geen systematische
verschillen te onderkennen.

De verschillen in criminaliteitsdruk tussen regiokorpsen zijn groot. In 2001 telden de politieregio’s Noord- en Oost-Gelderland en Zeeland
51 respectievelijk 53 geregistreerde misdrijven per duizend inwoners, in de politieregio Utrecht lag dit meer dan twee keer zo hoog (115
per duizend inwoners) en in Amsterdam Amstelland meer dan drie keer zo hoog (173 per duizend) 3. Tussen de criminaliteitsdruk – het
aantal geregistreerde misdrijven per duizend inwoners – en de opsporingsprestatie, uitgedrukt in het aantal celdag-equivalenten per
budgeteenheid, bestaat geen samenhang. Ook exceptionele omstandigheden – politiewoordvoerders wijzen graag op de massale inzet
van agenten bij de ek 2000, de invoering van de euro en de mkz-crisis – spelen geen rol, zo blijkt uit een analyse van de cijfers over een
meerjarige periode.
Meer budget leidt niet tot meer opsporing
Met de hiervoor beschreven maatstaven valt na te gaan of de groei van het politiebudget – uitgedrukt in budgetverdeeleenheden – tot de
opsporing van meer delicten heeft geleid. Tussen 1996 en 2001 is het totaal aantal budgetverdeeleenheden van de 25 regiokorpsen
toegenomen met zeventien procent (zie tabel 2). De vijf meest verstedelijkte politieregio’s (Amsterdam Amstelland, Rotterdam Rijnmond,
Haaglanden, Utrecht en midden West-Brabant) gingen er samen dertien procent op vooruit, de meer rurale politieregio’s 20 procent à 25
procent.

Tabel 2.Opsporingsgegevens, 1996 en 2001
1996

aantal bve’s
40.610
aantal verdachten
199.437
aantal verdachten per bve
4,9
aantal celdag-equivalenten
11.502.118
aantal celdag-equivalenten
per verdachte
58
aantal celdag-equivalenten per bve
283

2001

47.535
200.611
4,2
11.804.934
59
248

verandering in %
t.o.v. 1996
+17
+1
-14
+3
+2
-12

Bron: om-data.

Het aantal ingeboekte parketnummers (verdachten) bleef in deze periode nagenoeg constant. Hierdoor is het aantal verdachten per
budgetverdeeleenheid teruggelopen van 4,9 in 1996 naar 4,2 in 2001. Het totaal aantal celdag-equivalenten is wel licht gestegen met drie
procent. Dit komt niet doordat rechters strenger gingen straffen. In de vijf meest verstedelijkte regio’s heeft de politie meer ernstige zaken
aangepakt en opgehelderd. De criminaliteit in deze regio’s is sinds 1995 zowel qua aantal misdrijven als de ernst daarvan meer
toegenomen dan het landelijke gemiddelde (zie noot 3).
De opsporingsprestatie toont een negatieve ontwikkeling. In 1996 realiseerden de 25 regiokorpsen nog een gemiddeld aantal celdagequivalent per budgetverdeeleenheid van 283, in 2001 was dit teruggelopen tot 248. Tegenover zeventien procent meer budgeteenheden
staat een afname van de opsporing van twaalf procent. Deze is het meest manifest in de minder verstedelijkte politieregio’s. In tabel 3
worden de cijfers gepresenteerd naar de door het ministerie van Binnenlandse Zaken gebruikte clusterindeling van regiokorpsen. Cluster
I omvat de meest verstedelijkte politieregio’s, cluster V de minst verstedelijkte 4. In de meest verstedelijkte politieregio (de clusters I en II)
loopt het aantal celdag-equivalenten per budgetverdeeleenheid terug met negen procent, respectievelijk met zeven procent. In de minder
verstedelijkte politieregio’s varieert de terugval tussen de 11 en 24 procent.

Tabel 3.Aantal celdag-equivalenten per budgetverdelingseenheid,1996 en 2001
1996
cluster I (meest verstedelijkt)
cluster II
cluster III
cluster IV
cluster V (minst verstedelijkt)
totaal 25 regiokorpsen

2001

270
270
324
284
313
283

245
250
247
252
248
248

afname in %
-9
-7
-24
-11
-18
-12

Bron: om-data.

Achter deze gemiddelde cijfers gaan aanzienlijke verschillen schuil. Bij het regiokorps Groningen is sinds 1996 sprake van een stijging
van het aantal celdag-equivalenten per budgeteenheid van dertien procent. Bij drie regiokorpsen (Amsterdam-Amstelland, BrabantNoord en Gelderland-Zuid) ligt in 2001, rekening houdend met de tussentijdse toename van het aantal budgeteenheden, het niveau van
de opsporing op dat van 1996. Bij de overige regiokorpsen is sprake van een terugval. De meest opmerkelijke cijfers tonen de
regiokorpsen IJsselland, Gelderland-Midden en Noord-Holland Noord. Daar liep het aantal celdag-equivalenten per budgeteenheid,
geïnterpreteerd als de doelmatigheid van het echte politiewerk, terug met meer dan 25 procent.
Productiviteit politie gedaald
De opsporingsprestatie van de Nederlandse politie is al met al niet indrukwekkend. De productiviteit – gemeten als celdag-equivalenten

per budgeteenheid – is na 1996 fors gedaald. Bovendien bestaan aanzienlijke verschillen in de opsporingsprestatie van de 25
regiokorpsen die niet uit objectieve factoren zijn te verklaren. Naast opsporing heeft de politie ook niet-justitiële taken zoals hulp- en
dienstverlening, slachtofferzorg en algemene bereikbaarheid. Het is denkbaar dat de politie juist deze taken nu meer of beter uitvoert dan
zes jaar geleden. Daarover is echter nauwelijks iets bekend. Landelijke overzichten van de productie of kwaliteit van de niet-justitiële
politietaken zijn niet beschikbaar. Wel zijn gegevens van de Politiemonitor Bevolking bekend, een grootschalige tweejaarlijkse enquête
met vragen over slachtofferschap en dienstverlening door de politie. Die gegevens wijzen uit dat sinds 1993, het eerste jaar dat de
Politiemonitor Bevolking is gehouden, het oordeel van de bevolking over de beschikbaarheid, het functioneren en het optreden van de
politie nagenoeg onveranderd is gebleven.
Meetperikelen en doelstellingen
De conclusie is helder. De doelmatigheid van de opsporing kan verbeteren, gelet op de recente ontwikkelingen en de verschillen in
opsporingsprestaties tussen de politieregio’s.
Het verleden leert echter dat de weg naar een meer doelmatige politie een lange is. Alleen al het streven om zicht te krijgen op de
prestaties van de politie leidt onveranderlijk tot bureaucratisering in de vorm van werk- en stuurgroepen. Die moeten het eens worden
over landelijk uniforme definities en de implementatie daarvan in de diverse registratiesystemen. Zo is in 1999 tussen korpsbeheerders en
de minister van Binnenlandse Zaken de afspraak gemaakt om uiterlijk in 2001 te komen tot een systeem van prestatiebekostiging voor de
politie. De idee daarbij was dat prestatiebekostiging zou leiden tot een meer doelmatige politie. Het in de zomer van 2001 uitgekomen
advies daarover stelt voor hier twee procent van het politiebudget (54 miljoen euro) voor te reserveren. Voor het meten van de prestaties
worden indicatoren voorgesteld. Het advies merkt daarbij op dat het voor een betrouwbare gegevensverzameling nodig is eerst de
richtlijnen voor registratie tussen de korpsen te uniformeren. Thans, najaar 2002, is naar mijn waarneming die noodzaak onverminderd
aanwezig. Het in 1999 geformuleerde voornemen te komen tot prestatieverbetering heeft nog niet tot meetbare resultaten geleid.
Met het door de ministers Donner en Remkes uitgebrachte Veiligheidsplan lijkt te worden gebroken met de traditie van de
bureaucratische procesgang. Het Veiligheidsplan formuleert een doelstelling voor de 25 regiokorpsen. Gezamenlijk moeten zij
veertigduizend verdachten méér aan het om leveren dan nu het geval is. Dat aantal is niet uit de lucht gegrepen. In de door het vorige
kabinet uitgebrachte nota Criminaliteitsbeheersing blijkt dat jaarlijks zo’n tachtigduizend zaken met voldoende oplossingsindicaties niet
door de politie worden opgepakt 5. Met veertigduizend extra zaken wordt beoogd dit ‘gat in de opsporing’ deels te dichten.
De eerste stap van de uitvoering van het Veiligheidsplan bestaat uit door beide politieministers en korpsen af te sluiten convenanten.
Hierin worden de door de individuele regiokorpsen te realiseren aantallen zaken vermeld. Gelijktijdig worden door de minister van Justitie
en het om concrete afspraken gemaakt over te behalen resultaten. Anders dan bij vorige beleidsplannen het geval was, word een
uitgebreid evaluatie- en verantwoordingscircuit opgestart. Voor de evaluatie zal gebruik worden gemaakt van gegevens uit om-data, de
registratie van het om. Of veertigduizend extra zaken zijn gerealiseerd in 2006 zal dus moeten blijken uit het aantal door het om
geregistreerde verdachten.
Ook het om is gebonden aan de doelstellngen van het Veiligheidsplan. Van het om wordt verwacht dat zij de politie aanzet tot meer
opsporing. Het om zal van de de politie verlangen dat de aangiften waarbij sprake is van voldoende oplossingsindicaties te allen tijde in
behandeling worden genomen. Daarnaast zal het om van de politie vergen dat ernstige delicten, ongeacht de opsporingsindicaties, altijd
in behandeling zullen worden genomen.
Celdag-equivalent
Per wetsartikel wordt in om-data, het registratiesysteem van het om, bijgehouden welke straffen zijn opgelegd. Zo is bekend
dat over de periode 1995-2001 voor het misdrijf zware mishandeling gemiddeld 60,7 dagen celstraf is opgelegd en voor
verkrachting 550 dagen. Niet elke schuldig verklaarde verdachte krijgt celstraf. Transactiebedragen, geldboeten en taakstraffen
kunnen evenwel met gebruikmaking van de om-richtlijnen worden omgerekend naar dagen celstraf. In de om-richtlijnen wordt
een bedrag van vijftig gulden of twee uur taakstraf namelijk gelijkgesteld aan één dag cel. Zodoende kunnen alle bij de
parketten ingeschreven parketnummers worden gewogen. De weging bestaat daaruit dat aan de bij de parketnummers
horende wetsartikelnummers celdagen worden toegekend, waarbij het aantal celdagen gelijk staat aan de gemiddelde straf
voor dat delict in de periode 1995-2001. In deze periode zijn rechters in Nederland niet strenger, maar evenmin milder gaan
straffen. Een van verkrachting verdachte persoon krijgt dus het gewicht 550, de van zware mishandeling verdachte persoon het
gewicht 60,7. Dergelijke celdag-equivalenten geven de ernst van een delict weer

1 Naar een veiliger samenleving, Den Haag, oktober 2002. Zie: www.justitie.nl en www.minbzk.nl.
2 C. Wiebrens en S. Essers, Schaf het ophelderingpercentage af, Het Tijdschrift voor de Politie, jrg. 61, nr 1, blz. 27-34, 1999.
3 A. Slotboom, C. Wiebrens en A.C. Berghuis. Een ‘kaart’ van de misdaad, in: Goed beschouwd, bijlage bij het jaarverslag 2001 van het
openbaar ministerie, Parket Generaal, Den Haag, 2002 (www.om.nl/publicaties).
4 De clusterindeling gaat uit van omgevingsadressendichtheid maal het aantal woningen. Elk cluster omvat vijf regiokorpsen.
5 In een aantal politieregio’s past men zogenoemde ‘case screening’ toe. Bij nieuwe zaken worden aan opsporingsindicaties punten
toegekend (bijvoorbeeld een kenteken is 30 punten, een signalement is 25 punten). Een zaak wordt als oplosbaar beschouwd wanneer
het aantal punten boven een bepaalde drempel komt.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (

www.economie.nl )