Hoe effectief is begrotingsbeleid?
Aute ur(s ):
Jansen, P.W., (auteur)
Spijkerman, E.B. (auteur)
De auteurs werken b ij de directie Buitenlandse Financiële Betrekkingen van het ministerie van Financiën. (auteur)
Met dank aan Robert Haffner, Arjen van Gijssel en Ernst van Koesveld voor hun suggesties bij een eerdere versie van dit artikel. (auteur)
e.b .spijkerman@minfin.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4389, pagina 912, 13 december 2002 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
multipliers
Begrotingsbeleid is in het algemeen niet erg effectief. Gezonde overheidsfinanciën en gebruikmaking van automatische stabilisatoren
vergroten die effectiviteit wel.
Van de drie functies van begrotingsbeleid – allocatie, stabilisatie en herverdeling – staat in Europa stabilisatie momenteel volop in de
belangstelling. Omdat het zeer waarschijnlijk lijkt dat een aantal landen binnen het eurogebied dit jaar de drie procentsnorm voor het
overheidstekort overschrijdt, zullen deze landen hun tekorten moeten terugbrengen. Dit is vervelend omdat de Europese conjunctuur
juist nu door een dal gaat. In Europa steken dan ook pleidooien voor budgettaire verruiming en een versoepeling van het Stabiliteits- en
Groeipact de kop op. Hierbij wordt vaak verwezen naar de forse budgettaire stimulans die de vs hebben doorgevoerd1.
In beide visies wordt aan het stabilisatiebeleid van de overheid een belangrijke rol toegedicht. In dit artikel staat de vraag centraal hoe
effectief met stabilisatiebeleid de economie op korte termijn een impuls kan worden gegeven – via het laten werken van automatische
stabilisatoren of met discretionair beleid. Hiertoe maken we gebruik van de aan de Keynesiaanse theorie ontleende multiplieranalyse. Tot
besluit proberen we een verband te leggen tussen onze multiplieranalyse en de discussie rondom het Stabiliteitspact.
Werking multipliers
Een multiplier of inkomensvermenigvuldiger is een kengetal dat aangeeft in welke mate de overheid in staat is om met
bestedingsverruimende maatregelen de omvang van de economie te beïnvloeden.
tabel 1 geeft een overzicht van de factoren die de waarde van multipliers kunnen beïnvloeden 2. De laatste factor in de tabel heeft
betrekking op ‘Ricardiaanse equivalentie’. Daarbij wordt een inkomensstijging of een belastingverlaging opgepot, bijvoorbeeld vanwege
gebrek aan vertrouwen of vooruitlopend op een toekomstige belastingverhoging. Ongezonde overheidsfinanciën kunnen Ricardiaanse
equivalentie versterken.
Tabel 1. Bepalende factoren voor de werking van multipliers
Factor
beschrijving
effect op
multiplier
Openheid
in open economieën lekt de bestedingsimpuls weg
naar het buitenland: importlek
wisselkoersappreciatie
overheidsstimulering leidt via een rentestijging
en verbeterde winstverwachtingen tot een
appreciatie van de wisselkoers
verdringing
overheidsbestedingen leggen beslag op
productiecapaciteit en verdringen
particuliere bestedingen (via rentestijging)
gezonde overheidsfinanciën. leiden op financiële markten tot lagere
rentes (geen verdringing) en bij burgers
tot vertrouwen (geen spaarlek)
Ricardiaanse equivalentie Huishoudens en bedrijven potten een
inkomensstijging op, bijvoorbeeld omdat
ze anticiperen op toekomstige
belastingverhogingen (spaarlek).
Omvang multipliers
_
_
_
+
_
Voor 21 oeso-landen hebben we de gemiddelde korte termijn (binnen één jaar) bestedingsmultipliers voor de periode 1995-2003 benaderd
(de effecten op lange termijn kunnen afwijken van die op korte termijn). Voor het bepalen hiervan hebben we gebruik gemaakt van oesocijfers voor de consumptiegroei, importgroei en bbp-groei. De multiplier is – met een verwijzing naar het eenvoudige Keynesiaanse model
– berekend als de inverse van (1- c + m), waarbij c staat voor de marginale consumptiequote en m voor de marginale importquote. figuur 1
laat de resultaten zien voor de elf grootste oeso-landen.
Figuur 1.Bestedingsmultipliers, gemiddelde over de periode 1995-2003
Voor alle landen vinden wij een multiplier die kleiner is dan 1. Dit wordt verklaard door weglekeffecten (zie ook tabel 1). In Frankrijk
bijvoorbeeld leidt een vergroting van de overheidsbestedingen met één procent van het bbp (gefinancierd door extra schulduitgifte)
volgens onze berekeningen tot een groeistijging van het bbp met 0,44 procentpunt binnen één jaar.
Daling door handelsintegratie
Wanneer we de ontwikkeling in de tijd bekijken, blijken multipliers gemiddeld genomen te zijn gedaald. Via dezelfde berekeningsmethode
als hiervoor beschreven, vinden wij voor de groep van 21 oeso-landen een daling van de ongewogen gemiddelde multiplier van circa 1 in
de periode 1974-1984 naar iets minder dan 0,5 in de periode 1995-2003. Begrotingsbeleid is dus in de loop van tijd aanzienlijk minder
effectief geworden, waarbij toegenomen weglekeffecten naar het buitenland door de intensivering van de wereldhandel waarschijnlijk
een rol hebben gespeeld. Onze berekeningen worden onderschreven door onderzoekers die gebruik maken van complexere
berekeningsmethoden 3. Voor eu-landen kunnen we de afgenomen effectiviteit van begrotingsbeleid waarschijnlijk verklaren uit de
voortgaande Europese integratie. Mede omdat de vs nauwelijks opener zijn geworden, bleef daar de multiplier min of meer stabiel (op
0,5).
Lessen uit Japan
Opvallend is de sterke daling van de multiplier in Japan van 2,0 in de jaren zeventig tot 0,2 in de tweede helft van de jaren negentig. In
Japan is de marginale consumptiequote in de loop van de tijd gedaald (en is dus de marginale spaarquote gestegen) en steeg de
marginale importquote substantieel. Terwijl de economie nog steeds zeer gesloten is, is dus ook voor Japan het importlek relevant.
Daarnaast kende Japan in de jaren negentig budgettaire stimuleringspakketten van een lage kwaliteit. Die pakketten bestonden vooral uit
het aanleggen van niet-productieve wegen in landelijk gebied. Tenslotte speelt mee dat de Japanse overheidsfinanciën onhoudbaar zijn
geworden waardoor het vertrouwen van het publiek sterk is gedaald. Omdat de particuliere spaarquote vanaf halverwege de jaren
negentig fors steeg, lijkt Ricardiaanse equivalentie op Japan van toepassing.
Belasting- en bestedingsmultipliers
Bij de beslissing om de economie te stimuleren kan de overheid naast uitgavenvergroting ook kiezen voor belastingverlaging. tabel 2
geeft de resultaten weer van een modelsimulatie van de Europese Commissie. De resultaten laten zien dat voor alle landen het effect
binnen één jaar van een belastingverlaging kleiner is dan het effect van hogere bestedingen. Ook andere onderzoekers vinden dat
belastingmultipliers kleiner zijn dan bestedingsmultipliers 4.
Tabel 2.Korte termijn multipliers voor bestedingen en belastingen
bestedingen
Portugal
Denemarken
België
Spanje
Frankrijk
Italië
Oostenrijk
Duitsland
Ierland
Nederland
Finland
Zweden
Ver. Koninkrijk
0,7
0,6
belastingen
0,0
0,1
0,5
0,5
0,5
0,1
0,1
0,1
0,5
0,5
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,3
0,1
0,1
0,2
0,1
0,1
0,3
0,3
0,2
Het verschil in effectiviteit kan verklaard worden uit het feit dat extra bestedingen veelal ten goede komen aan specifieke binnenlandse
projecten (onderwijs, zorg, defensie), terwijl de concrete economische effecten van belastingverlaging afhangen van de gedragsreacties
in de particuliere sector (wordt de inkomensstijging besteed of gespaard?). Ter illustratie: uit een enquête onder huishoudens in de vs
kwam naar voren dat slechts 21,8 procent van de huishoudens van plan was een groot deel van de in 2001 toegezegde
belastingverlaging (‘tax rebate’) van Bush te besteden 5.
Waar de effectiviteit van bestedingsverruimende maatregelen afhankelijk is van het type uitgave (zie Japan), verschilt ook de effectiviteit
van een belastingverlaging met de keuze van het specifieke instrument. Een (tijdelijke) verlaging van de btw is gemiddeld genomen
effectiever dan een (tijdelijke) verlaging van de inkomstenbelasting. Hierbij speelt vermoedelijk een rol dat een verlaging van btwtarieven een direct (prijs)effect op de consumptie heeft en het spaarlek dus minder belangrijk is.
Link met het Stabiliteitspact
De afspraken in het Stabiliteits- en groeipact zijn gericht op het handhaven van houdbare overheidsfinanciën. Om die reden is
afgesproken dat landen met hun overheidstekorten onder de grens van een tekort van drie procent van het bbp blijven en streven naar
tenminste begrotingsevenwicht. Een gunstig neveneffect van gezonde overheidsfinanciën is dat stabilisatie effectiever wordt. De
omvang van de automatische stabilisatoren verschilt van land tot land. De mate waarin het overheidssaldo reageert op de conjunctuur
(de begrotingsgevoeligheid) hangt af van de verandering van de belastinginkomsten en sociale zekerheidsuitkeringen. Het effect van de
automatische stabilisatoren op de economie hangt vervolgens af van de multiplier. Anders gezegd: het effect op de economie is gelijk
aan de multiplier vermenigvuldigd met de omvang van automatische stabilisatoren.
Gezonde financiën, grotere multiplier
laat zien dat gezonde overheidsfinanciën – via vertrouwenseffecten en lagere rentevoeten – gepaard gaan met hogere multipliers en
daarmee het begrotingsbeleid effectiever maken. Een solide begrotingsbeleid verbetert daarmee tevens de conjuncturele werking van
automatische stabilisatoren. zet voor 21 oeso-landen over de periode 1993-2001 het gemiddelde primaire overheidssaldo (dus exclusief.
rentebetalingen) af tegen de gemiddelde omvang van de multiplier. Wij vinden voor de omvang van het overheidssaldo een sterk
(positief en statistisch significant) verband met de omvang van de multiplier.
In Europa zijn automatische stabilisatoren aanzienlijk omvangrijker dan bijvoorbeeld in de vs. Dit heeft te maken met de relatief grotere
omvang van de collectieve sector, met het progressievere belastingstelsel en met het uitgebreidere stelsel van sociale voorzieningen.
Van den Noord vindt voor Nederland een begrotingsgevoeligheid van 75 procent. Daardoor verslechtert na een negatieve conjuncturele
schok ter grootte van 1 procent van het bbp, het begrotingssaldo gemiddeld met 0,75 procentpunt van het bbp 6. Voor Duitsland,
Frankrijk en Italië vindt Van den Noord percentages van 45 tot 50. Gecombineerd met de omvang van multipliers betekent dit dat de
conjuncturele demping door automatische stabilisatoren in Europa ongeveer twee keer zo groot is als in de vs en Japan. Het impliceert
tegelijkertijd dat Europa niet zijn toevlucht hoeft te zoeken tot discretionair beleid. Binnen de afspraken van het Stabiliteitspact kunnen
landen met een structureel evenwichtige begroting gemiddeld genomen een output gap van zes procent van het bbp opvangen:
automatische stabilisatoren zorgen ervoor dat het tekort onder de drie-procentsnorm blijft en de conjunctuur gedempt wordt. De
demping wordt daarnaast effectiever naarmate overheidsfinanciën gezonder zijn.
Conclusie
Bovenstaande analyse illustreert dat de effectiviteit van begrotingsbeleid gericht op korte termijn economische stimulering beperkt is.
Deze conclusie wordt nog versterkt wanneer de alom bekende bezwaren tegen actief begrotingsbeleid in ogenschouw worden genomen:
door vertragingen in signalering, besluitvorming, implementatie en effectuering kan met begrotingsbeleid de economie niet bijzonder
goed (bij)gestuurd worden. Gezonde overheidsfinanciën hebben, via een lagere rente en een versterkt vertrouwen van huishoudens en
bedrijven, wel een positieve invloed op het groeipotentieel van een economie. Automatische stabilisatoren, die zonder de
bovengenoemde vertragingen in werking treden als de economie daarom vraagt, hebben een hogere multiplier als de budgettaire situatie
gezond is. Hier bewijst het Stabilteitspact zijn nut: het is gericht op lange termijn begrotingsevenwicht waarin automatische stabilisatoren
conjuncturele bewegingen kunnen opvangen. De omvang van automatische stabilisatoren is, vanwege de kleinere overheid, in de vs
kleiner dan in Europa. Hierdoor is voor de vs de toevlucht tot discretionair beleid nodig om eenzelfde budgettaire verruiming te bereiken.
De exacte berekeningswijze van de multipliers is op te vragen bij de auteurs
1 Het overheidssaldo verslechterde van 1,5 procent in 2000 tot -2,6 procent in 2002. Zie: IMF, World economic outlook, oktober 2002.
2 Zie bijvoorbeeld R. Hemming, S. Mahfouz en A. Schimmelpfennig, Fiscal policy and economic activity during recessions in advanced
economies, IMF Working paper WP/02/87, 2002.
3 Zie O. Blanchard en R. Perotti, An empirical characterization of the dynamic effects of changes in government spending and taxes on
output, NBER working paper 7269, 1999 en R. Perotti, Estimating the effects of fiscal policy in OECD countries, ECB working paper 168,
2002.
4 Zie O. Blanchard en R. Perotti, op.cit., 1999.
5 M.D. Shapiro en J. Slemrod, Did the 2001 tax rebate stimulate spending? Evidence from taxpayer surveys, NBER working paper 9308,
2002.
6 P. van den Noord, The size and the role of automatic fiscal stabilizers in the 1990s and beyond, Economics department working papers,
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)