Bretton Woods en het
ontwikkelingsvraagstuk
men. We moeten dus concluderen
dat de Wereldbank slechts gedurende
zo’n kleine vijftien van de vijftig jaar
de hoofddoelstelling van het economische beleid centraal heeft gesteld.
Dat is ernstig, gezien de dominerende rol die de Bank speelt op het ontwikkelingsterrein.
Dominante rol
De Wereldbank werd opgericht om de armoede in de wereld te bestrijden, maar dit is slechts in vijftien van de vijftig jaren van haar bestaan de hoofddoelstelling geweest.
Hoewel men het vaak niet zou zeggen, is de doelstelling van economische ontwikkeling in de eerste plaats
mensen uit de armoede te tillen en in
de tweede plaats de kwaliteit van het
leven te verhogen. Groei die niet gepaard gaat met betere materiële omstandigheden voor iedereen is geen
ontwikkeling. De Bretton Woods-instellingen, en vooral de Wereldbank,
moeten dus hierop worden getoetst.
Het IMF is vooral opgezet om kortetermijnbetalingsproblemen
te helpen
oplossen. De Wereldbankgroep, na
de herstelfase van na de tweede wereldoorlog, heeft zich volledig op de
ontwikkelingsproblematiek
geconcentreerd.
Centrale doelstelling
Op gezette tijden herontdekt men,
dat economische groei gepaard kan
gaan met grotere inkomensongelijkheid, werkgelegenheidsproblemen,
stedelijk verval en armoedeverschijnselen. Dat betekent dat de structuur
van de groei C’pattern of growth’) ten
minste zo belangrijk is als het tempo
van de groei. De groeistructuur wordt
bepaald door technologie- en produkTabel 1. Leningen van de Werteldbank-groep,
in miljarden do}lar
tiviteitsverschillen per sector, het menselijk kapitaal (onderwijs, training, gezondheidszorg), regionale verschillen, accent op het platteland en
informele sector, enzovoorts.
Op deze manier kan men met een
zelfde groeivoet heel verschillende
werkgelegenheidsen inkomensgevolgen constateren, of kan een hogere groeivoet over een langere periode
worden bereikt. Zo bereikte Zuid-Korea volledige werkgelegenheid
gedurende de jaren zeventig niet door
langdurige economische groei, maar
precies andersom. Die hoge groeivoet was slechts mogelijk door een
beleid gericht op het volledig benutten van de produktiefactoren;
in de
eerste plaats van de factor arbeid.
Zonder deze werkgelegenheidsoriëntatie in het Koreaans sociaal-economisch beleid – weerspiegeld onder
meer in de nadruk op arbeidsintensieve exporten – zou een groeivoet van
8 tot 10% per jaar over een lange periode niet mogelijk zijn geweest.
Wanneer armoedevermindering
door
werkgelegenheidscreatie
en produktiviteitsverhoging centraal staat in het
beleid, is de ene groeistructuur dus
beter dan de andere. De Wereldbank
heeft ten minste twee maal in haar bestaan de armoedebestrijding
centraal
gesteld. De eerste keer was gedurende de jaren zeventig onder McNamara. Die ervaring is opgesomd in het
World Development Report 1980
(WDR 1980), het laatste onder het
McNamara-bewind1. De tweede keer
is vanaf 1990, ingeluid door het WDR
19902.
Gedurende de eerste 25 jaar van
het bestaan was de Bank een kleine
instelling die zich hoofdzakelijk bezighield met herstel (jaren vijftig) en infrastructuur (jaren zestig). Gedurende
de jaren tachtig draaide alles om aanpassingsbeleid en schuldenproble-
De rol van de Wereldbank op bijna
alle gebieden van het ontwikkeligsbeleid (leningen, onderzoek, het verlenen van advies) kan alleen maar als
overheersend worden gekenschetst.
Op het gebied van leningen en kapitaalstromen kan men zich beklagen
dat de netto stromen klein zijn, maar
het blijft een feit dat het bruto bedrag
van zo’n kleine $ 20 mrd per jaar de
Wereldbankgroep tot de belangrijkste
niet-particuliere actor maakt.
Tabel 1 maakt dUidelijk dat de relatieve invloed van de Bank alleen
maar is toegenomen, als bruto lener,
maar vooral met betrekking tot de
netto kapitaalstromen. Dit maakt de
Wereldbank belangrijk als een ‘rating
agency’, die andere banken en agentschappen – particulier en publiek met zich meezuigt als zij eenmaal een
project heeft goedgekeurd.
Op het gebied van ontwikkelingsonderzoek en -ideeën ontsnapt niets
aan de aandacht van de Wereldbank:
van nieuwe technieken voor het verzamelen van statistische gegevens tot
de nieuwe groeitheorie. Eerder dan
zelf te innoveren heeft de Bank de
neiging om zich heel snel nieuwe
ideeën eigen te maken, en daarvoor
het leiderschap op te eisen. Voorbeelden hiervan zijn kosten-batenanalyse
van de OESO (Development Contro!)
in de jaren zestig; accent op inkomensverdeling en basisbehoeften van
de ILO (World Employment Programme) in de jaren zeventig; en de sociale gevolgen van het aanpassingsbeleid van UNICEF in de jaren tachtig.
Meer recente illustraties zijn het milieu, de vrouwenproblematiek,
de militaire uitgaven en ‘governance’.
Terwijl de Bank dus af en toe een
idee oppikt van de buitenwereld, is
World Development Report
1980, Adjustment, poverty and human de-
1. Wereldbank,
velopment, Oxford University Press, 1980
2. Wereldbank, World Development Report
1990, Poverty, Oxford University Press,
1990.
de algemene tendens er een van isolationisme. De VN en de regionale ontwikkelingsbanken worden genegeerd
of ten hoogste voor het eigen karretje
gespannen. Natuurlijk is er een doorlopende stroom van consulenten en
deelnemers aan symposia. Maar in
het algemeen kan worden gesteld,
dat men niet genoeg aandacht besteedt aan de intellectuele buitenwereld, vooral de niet-angelsaksische,
en zeker niet aan die van de derde
wereld, waar toch een buitengewone
capaciteitsgroei heeft plaatsgevonden. Dit werd onlangs geïllustreerd
door het onderzoek dat de Wereldbank heeft gedaan om het Oostaziatisch ontwikkelingsmodel te verklaren. Het heeft de Japanners veel tijd,
inspanning en geld gekost om de
Bank zo ver te krijgen de rol van de
staat in Oost-Azië te heronderzoeken.
Het resultaat is overigens middelmatig en tweeslachtig, gezien de ideologische waan van de dag die nog
steeds een dominante rol speelt in
deze dominante instelling3.
Imperiale houding
Deze houding van de Wereldbank,
die sommigen arrogant zouden noemen, heeft geleid tot een totaal gebrek aan werkverdeling tussen de instituties, die van de Bretton Woods
inbegrepen. Zo heeft de Bank zich
bij voorbeeld diep in IMF-gebied
geïnfiltreerd toen gedurende de jaren
tachtig versneld uitbetaalde betalingsbalanssteun moest worden gegeven
tijdens de internationale schuldencrisis en het daarop aansluitende aanpassingsbeleid. Terwijl de Wereldbank zich traditioneel concentreert
op ontwikkelingsprojecten en het
IMFop korte-termijnbetalingsbalansproblemen en aanverwante macroadviezen, zoals bedoeld in Bretton
Woods, zijn de instrumenten die de
Bank in de jaren tachtig heeft ontwikkeld, zoals de SALen de SECAL, eg
woon IMF-faciliteitenom het geld zo
snel mogelijk naar buiten te krijgen
en de commerciële banken uit hun
precaire situatie te helpen.
De Wereldbank predikt decentralisatie in haar adviezen betreffende ‘governance’, maar doet het zelf niet. De
Bank is zeer gecentraliseerd en dus
aangewezen op talloze missies om
landenkennis op te doen. Het gevolg
is een gebrek aan continuïteit, te veel
jonge en onervaren mensen die aan
die missies deelnemen, en gebrek
E5B 7-12-1994
aan gevoeligheid voor wat er in landen leeft. Dat is een van de redenen
waarom zo dikwijls de indruk wordt
gewekt dat alle landenrapporten van
de Bank door hetzelfde computerprogramma zijn geschreven, waarin alleen de naam van het land en de statistische gegevens aan verandering
onderhevig zijn.
Deze uiterst gecentraliseerde manier van werken heeft tot gevolg dat
kwantiteit belangrijker is dan kwaliteit. Vooral sinds McNamara is het volume van leningen de belangrijkste indicator geworden van succes in de
Bank, van hoog tot laag. En dit ondanks al het onderzoek dat de Bank
doet.
Schizofrenie
Bovenstaande analyse is een verklaring van het samengaan van twee stelsels in de Wereldbank, die elk tot op
grote hoogte een eigen bestaan leiden. Het ene, dat we het kwalitatieve
stelsel kunnen noemen, bestrijkt de
onderzoekafdelingen, de Chief Economist en de President van de Bank. Dit
kwalitatieve stelsel houdt zich bezig
met de wereld van ideeën en het aangeven van prioriteiten, zoals inkomensverdeling, armoedebestrijding,
milieu of een combinatie hiervan.
Het andere, dat het kwantitatieve stelsel genoemd kan worden., bestrijkt de
operationele afdelingen die zich met
het grote geld bezighouden. Hier werken ‘real-politieke’ bankiers die de
stroom van oude en nieuwe ideeën
al reeds decennia over zich heen zien
stromen. Zij hebben een typisch bureaucratische techniek ontwikkeld ‘to
get on with it’ door te zeggen dat “we
dit (vul maar in) reeds doen!”. Dit
heeft geleid tot een vorm van schizofrenie gebaseerd op de twee gezichten van de Bank: het onderzoeksgezicht dat velen van hoge kwaliteit
achten enerzijds, en de obsessie met
kwantitatieve leningdoelstellingen anderzijds. Het is mijn stelling dat in geval van conflict tussen de twee stelsels de kwantitatieve overwegingen
het winnen van de kwaliteit.
Ik wil deze algemene stelling illustreren met een concreet voorbeeld,
namelijk dat van armoedebestrijding
die het kwalitatieve stelsel van de
Bank sinds 1990 weer hoog in het
vaandel draagt, zoals reeds eerder
vermeld.
Het WVR 1990, dat dus voortkomt
uit het kwalitatieve stelsel van de
Tabel 2. JaarlijKse leningen van armoedegevoelige sectoren: 1981-1992
3.000
3.700
1.000
7.’700
Bank, stelt dat drie beleidsoriëntaties
centraal moeten staan wanneer armoedebestrijding prioriteit heeft in
het economische beleid: het realiseren van een hoge economische groei
met aandacht voor de structuur van
de groei die arbeidsintensief moet
zijn; het benadrukken van ‘sociale
diensten’ voor de armen, vooral basisonderwijs, primaire gezondsheids- .
zorg en geboortebeperking; en het
creëren van veiligheidsnetten voor
diegenen die op korte termijn aan het
kortste eind trekken.
Over de uitwerking van deze
ideeën kan gediscussieerd worden
maar in het algemeen is de oriëntatie
juisé. McNamara had dit reeds twintig jaar eerder gezegd en heeft meer
uit zijn kwantitatief stelsel kunnen
persen dan zijn opvolgers. Dit wordt
duidelijk gemaakt in tabel 2.
Deze tabel toont in de eerste plaats
aan dat de Wereldbank nu relatief
minder leent aan ‘armoedegevoelige’
sectoren (zoals zelf door de bank gedefinieerd) dan in het begin van de jaren tachtig, dat wil zeggen aan het
einde van de McNamara-periode. De
tabel illustreert eveneens hoe rampzalig de jaren tachtig zijn geweest voor
armoedebestrijding. Ten slotte wordt
duidelijk dat het terugslingeren van
de klepel alleen maar te danken is
3. Wereldbank, Tbe East Asian miracleeconomie growth and public policy, Oxford University Press, 1993. Voor kritische
beschouwingen zie onder meer A. Fislow
e.a., Miracle or design? Lessonsfrom the
East Asian experience, Overseas Development Council, Washington DC, 1994. Zie
ook de speciale sectie van World Development, april 1994, blz. 615-670 en vooral
het artikel van A.H. Amsden.
4.1. Emmerij, A critical review ofthe
World Bank’s approach to social sector
bending and poverty alleviation, paper
voor de Group of 24, juni 1993.
aan een ware explosie van leningen
op het gebied van menselijk kapitaal
(onderwijs, gezondheidszorg, bevolkingsbeperking) .
Maar, en dat is het tweede punt,
wat de tabel niet toont is waar het
geld naartoe gaat binnen deze zogenaamd armoegevoelige sectoren.
Wanneer men kijkt naar het soort leningen wordt duidelijk dat het kwantitatieve stelsel van de Bank zich
niets aantrekt van al dat geklets van
het kwalitatieve stelsel5. Bij voorbeeld in het Annual report van 1992
kan men constateren dat zelfs in de
armoedegevoelige sectoren van tabel
2, de concrete Bankprojecten een eigen leven leiden. Zo had slechts een
kwart van de 54 in dat jaar goedgekeurde projecten in de landbouw en
plattelandsector iets specifieks te meld~n omtrent armoede, werkgelegenheid of produktiviteit … 6.
De conclusie kan niet anders zijn
dan dat de werkelijke prioriteiten van
een regering of een instelling of een
individueel persoon niet kunnen worden afgeleid van de doelstellingen
waaraan lippendienst wordt bewezen, maar van de allocatie van de financiële middelen.
Slotbeschouwing
Een vijftigste verjaardag behoort een
moment van bezinning te zijn, van leren van begane fouten, van het inventariseren van nieuwe omstandigheden, en van het bijstellen van het
beleid. Typisch voor de houding van
de Wereldbank is dat ze die kans
heeft gemist, ondanks het uitbrengen
van een document met een veelbelovende titee.
Vijftig jaar ontwikkelingsinspanning heeft weinig overtuigends opgeleverd. De Bretton Woods-instellingen en vooral de Wereldbank hebben
daarin eerurerantwoordelijkheid
ge-
zien hun dominante rol. Welke veranderingen moeten worden ingevoerd
om het sociaal-economisch
beleid
doelmatiger te maken? Zonder uitputtend te zijn zie ik de volgende aanpassingen als een minimale stap om
de Bank nieuw leven in te blazen:
• de Bank moet ophouden heen en
weer te laveren volgens de modes
en ideologieën van de dag. De
poolster moet zijn en blijven een
beleid dat in de kortst mogelijke
tijd iedereen een inkomen verschaft dat een decent bestaan mogelijk maakt;
• de kwaliteit moet het winnen van
de kwantiteit. Belangrijker is doelmatig te lenen dan méér te lenen
en daarmee geld over de balk te
gooien;
• de Bank moet daarom veel meer
gedecentraliseerd
te werk gaan.
Veel minder mensen in Washington, veel meer in het veld;
• de starre, arrogante mensen eruit
en meer mensen erin die af en toe
hun twijfels hebben. Ter illustratie,
Ernest Stern (de die al sinds jaren
eigenlijk leiding geeft aan de Wereldbank) antwoorde op de vraag
wat de toekomst inhield na de vijftigste verjaardag: “de 51e verjaardag”s. Vanaf januari 1995 werkt de
heer Stern niet meer bij de Bank.
Alhoewel het een niet met het ander verband houdt, is dat een goede zaak;
• de Wereldbank moet veel meer
een ‘teamplayer’ worden. Werkelijke samenwerking met de regionale
ontwikkelingslanden
is belangrijk,
niet in de laatste plaats omdat de
rol van particuliere kapitaalstromen weer belangrijker wordt. De
regionale banken zijn veel gevoeliger voor landenverschillen dan de
Wereldbank;
• de Bretton Woods-instellingen
moeten ook hun arrogante hou-
ding tegenover de VN-organisaties
laten varen. Er is hier een vruchtbare arbeidsverdeling mogelijk, met
het werk van de VN relatief toegespitst op de sociale aspecten, mensenrechten, militaire uitgaven en
‘governance’;
• de Wereldbank moet nalaten aan
elk land hetzelfde advies te geven.
Op het gebied van exportpromotie
kan zoiets tot gevaarlijke toestanden leiden.
Maar boven alles moet gekeken worden naar de rol van ontwikkelingssamenwerking en van de ontwikkelingsbanken. Nu dat de World Trade
Organization, en dus de oorspronkelijke Bretton Woods-trojka, een feit
wordt moeten Wereldbank, IMF, regionale ontwikkelingsbanken
en de
WTO opnieuw en met frisse blik kijken naar de oude slogan ‘trade, not
aid’.
Louis Emmerij
De auteur is Special Advisor to the President bij de Inter American Development
Bank in Washington De.
5. Wereldbank, Tbe World Bank annual
report, Wasghinton DC, verschillende jaren.
6. Voor meer details, zie L. Emmerij,
op.cit., 1993, blz. 24-28.
7. The World Bank Group, Learningfrom
tbe past, embracing tbefuture, Washington DC, juli 1994. Helaas is dit slechts een
reclamefolder. Het document geeft toe dat
de Bankgroep fouten heeft gemaakt, maar
men zoekt vergeefs naar wat die fouten
dan wel waren, of hoe de Bank de zaken
anders zal aanpakken in de toekomst.
8. The Economist, 23 juli 1994.