arbeidsmarkt
Bemiddeling
werkzoekenden lonend
De uitkeringsbesparingen die de inzet van casemanagers
van het CWI opleveren zijn bescheiden, maar compenseren
de kosten die hiermee gemoeid zijn. CWI is dus kosteneffectief. De effectiviteit van CWI loopt vooral via activering aan de
aanbodkant, niet alleen voor (kortdurend) werklozen, maar
ook voorafgaand aan, en als voorwaarde tot het verstrekken
van nieuwe uitkeringen.
V
Pierre Koning
Programmaleider semipublieke diensten bij het
Centraal Planbureau.
52
ESB 26
ijf jaar geleden is de toenmalige
Arbeidsvoorziening omgebouwd tot het
Centrum voor Werk en Inkomen (CWI).
Vanaf dat moment richtten de regionale
kantoren zich niet langer op scholing en re-integratie van alle werkzoekenden; kernactiviteit werd de
intake en bemiddeling van kortdurend werklozen.
Re-integratietrajecten, met daarin mogelijk scholing,
werden overgeheveld naar UWV en gemeenten, die
deze tot op de dag van vandaag voor het leeuwendeel aanbesteden op de private re-integratiemarkt.
Momenteel ondergaat het CWI haar eerste echte
vuurdoop: vol spanning ziet zij toe of de kabinetsformatie zal leiden tot overheveling van taken naar
gemeenten of zelfs uitzendbedrijven. Zo stelt CDA in
haar partijprogramma namelijk voor bemiddelingstaken van CWI naar gemeenten over te hevelen.
De Evaluatie van de Wet SUWI (Structuur Uitvoering
Werk en Inkomen) van augustus dit jaar is echter
veel terughoudender (PwC, 2006). Dit rapport meldt
namelijk dat er “nu een uitvoeringstructuur staat die
kennelijk in staat is de (nieuwe) wet- en regelgeving
te absorberen en uit te voerenâ€.
Wie de huidige taken van CWI ook gaat uitvoeren,
de leidende vraag is wat het effect hiervan is op het
beroep op WW en bijstandsuitkeringen. De Evaluatie
SUWI laat de koppeling van activiteiten naar (beperking van) de grote geldstroom echter zo goed als
onbesproken. In plaats daarvan richt het zich op
meer procesmatige doelstellingen, zoals de tijdige
verstrekking van uitkeringen en klantwaardering.
Overigens is ook voor deze doelstellingen onbekend
in hoeverre verbeteringen in prestaties te danken
zijn aan CWI. Dit artikel tracht nu in deze lacunes te
voorzien, namelijk door wél de effectiviteit van CWI
te schatten. Vertrekpunt daarbij is de constatering
dat CWI-kantoren verschillen in het aantal medewerkers per cliënt. De vraag is nu of een ruimere personeelsbezetting voor de betreffende kantoren resulteert in betere instroompreventie (poortwachtersrol),
hogere uitstroomcijfers, meer tijdige verstrekking van
uitkeringen en meer geworven en vervulde vacatures
van regionale kantoren. Deze informatie kan vervol-
januari 2007
gens benut worden om de baten van extra personeel
te vergelijken met de bijbehorende kosten, en aldus
de kosteneffectiviteit van CWI te bepalen: verdienen
CWI-medewerkers zichzelf terug door uitkeringsbesparingen, of niet? Voor alle duidelijkheid: hiermee
kunnen we dus niet de vraag beantwoorden of
andere partijen – gemeenten dan wel uitzendbureaus
– kosteneffectiever zouden werken.
CWI prestatievariabelen
CWI hanteert een systeem van benchmarking voor
haar regiokantoren. De hiertoe benodigde gegevens
per kantoor zijn: cliëntkarakteristieken (leeftijdsopbouw, opleidingsniveau en etniciteit), personeelsomvang (in fte’s), vacaturegegevens en prestatieindicatoren (zie tabel 1). Vijf van de tien mogelijke
prestatie-indicatoren van CWI zijn informatief over
de uitstroom van werkzoekenden, namelijk: het
maandelijkse uitstroompercentage van alle ingeschreven werkzoekenden zonder baan (gemiddeld
8,5 procent in 2004); idem, maar dan gestratificeerd naar zoekduur (korter of langer dan zes maanden); en de uitstroompercentages van ingeschreven
WW-ers en bijstandsontvangers (WWB), retrospectief gemeten over het laatste half jaar (beiden circa
53 procent). Twee prestatie-indicatoren richten zich
op de poortwachtersrol van CWI. Alvorens voor een
uitkering in aanmerking te komen dient een cliënt
voldoende naar werk gezocht te hebben (Werk boven
Inkomen). De zogenaamde ‘preventiequotes’ geven
uitdrukking aan de mate waarin WW en WWB-aanvragen hierdoor niet in behandeling worden genomen
(gemiddeld 17,3 procent voor de WW, tegenover
41,3 procent voor de WWB in 2004). CWI-kantoren
worden tevens beoordeeld op het tijdig overdragen
van cliëntdossiers aan UWV en gemeenten (tijdigheidsscores). Hier scoort CWI aanmerkelijk beter
voor wat betreft WWB-aanvragen (95,4 procent) dan
voor WW-aanvragen (83,4 procent). Tenslotte hecht
CWI aan werving van vacatures in de regio, opdat
deze aan cliënten kunnen worden aangeboden.
Hiertoe meet het ‘marktbereik’ het aandeel van het
(geschatte) totaal aantal ontstane vacatures in de
regio dat geregistreerd wordt bij het betreffende CWI
kantoor. Gemiddeld was het marktbereik in 2004
36 procent, met een grote variatie in scores tussen
kantoren (van negen tot 95 procent).
Voor de empirische analyse maken we gebruik van
maandelijkse informatie voor 132 regionale CWIkantoren in 2004; dit is het eerste en vooralsnog
enige jaar waarvoor de informatie over het aantal
werknemers per kantoor volledig beschikbaar is. Per
kantoor zijn er 3,1 tot 81,5 fte’s, met 290 respectievelijk 4.740 bijbehorende cliënten. Gemiddeld
waren er in 2004 acht medewerkers per 1.000
cliënten. Dit aantal varieert overigens substantieel
tussen kantoren en over de tijd, ondanks dat CWI
een gelijkmatige verdeling beoogt over de kantoren. Deze verschillen zijn deels toe te rekenen aan
inschattingsfouten over cliëntaantallen per kantoor.
Daarnaast zijn er ook verschillen tussen kantoren,
die het gevolg zijn van aanpassingskosten: voor enige
tijd kan een kantoor in een te ruim of te krap jasje
steken, omdat aanpassingen tijd kosten. Gemiddeld
duurt het dan ook circa een half jaar voordat overdan wel onderbemanning per kantoor is gehalveerd.
Wat ook de oorsprong van de variatie in werknemers
per cliënt is, bij schatting van het effect hiervan op
met name de uitstroomscores van kantoren is het
zaak te corrigeren voor de locale arbeidsmarktsituatie. Goede (slechte) arbeidsmarktomstandigheden
zullen namelijk het cliëntenaantal omlaag (omhoog)
brengen, en daarmee (tijdelijk) in meer (minder) tijd
per cliënt resulteren. Zonder passende controlevariabelen zou derhalve de effectiviteit overschat worden.
We corrigeren daarom op verschillende wijzen voor
de verhouding van het aantal vacatures en het aantal
cliënten per kantoor.
Effectiviteit
Kijken we naar de schattingsresultaten in de tweede
kolom van tabel l, dan valt op dat CWI-medewerkers
vooral effect sorteren bij de officiële doelgroep van
CWI, namelijk kortdurend werklozen die relatief
kansrijk zijn. Voor alle duidelijkheid: hierbij meten
we de effectiviteit in termen van elasticiteiten (dat
is het procentuele effect van één procent meer fte’s
op een prestatie-indicator). Aangezien de WWB
doorgaans volgt na de WW-periode zijn WW-ers
oververtegenwoordigd in de categorie van kortdurend
werklozen. Hier zien we dan ook dat de uitstroom
van kortdurend werklozen en WW-ers gebaat is bij
relatief veel medewerkers per cliënt. Zo draagt een
toename van het aantal CWI-werknemers per cliënt
bij aan een 0,025 procent hogere uitstroomkans
voor kortdurend werklozen, tegenover 0,004 procent voor langdurig werklozen. Voor de totale groep
werkzoekenden ligt de elasticiteit zelfs iets hoger
(0,041); dit suggereert dat activiteiten van CWI in
de eerste zes maanden preventief werken, in die
zin dat ze (instroom in) langdurige werkloosheid
voorkomen.
Ook voor de andere indicatoren is het onderscheid
tussen WW en WWB van belang: extra medewerkers
zijn effectief in het verbeteren van de tijdigheid van
WW-uitkeringen en dragen bij aan een strengere intake van nieuwe cliënten en daarmee het voorkomen
van instroom van werklozen. Opmerkelijk is het grote
effect van extra werknemers op het marktbereik – de
elasticiteit ligt hierbij dicht bij één. Een hoger marktbereik hoeft echter niet altijd gepaard hoeft te gaan
met een hoger aantal vacatures. Schatting van de
effectiviteit van extra werknemers (per cliënt) op het
tabel 1
Gemiddelden prestatie-indicatoren van (129) CWI kantoren in 2004
(1584 observaties; * en ** geven significantie aan op 10% resp. 1%)
Gemiddeld
per maand
Aantal CWI-medewerkers per
duizend werkzoekenden
Uitstroom (in %):
– Alle werklozen (per maand)
– Kortdurend werklozen (per maand)
– Langdurig werklozen (per maand)
– WW (in laatste zes maanden)
– WWB (in laatste zes maanden)
Preventie-quote WW (%)
Preventie-quote WWB (%)
Tijdigheid WW (%)
Tijdigheid WWB (%)
Marktbereik (%)
Elasticiteit
werkn/cliënt
Effect 10%
personeelsuitbreiding
8,0
1
op indicator kosten/
(in %-punt)
baten
0,80
-/- 40 mln
8,5
17,7
4,5
53,1
53,4
17,3
41,3
83,4
95,4
36,3
0,041**
0,025*
0,004
0,025**
0,017
0,067**
0,029
0,015**
0,000
0,970**
0,035
0,044
0,002
0,133
0,091
0,116
0,120
0,125
0,000
3,52
+ 41 mln
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
+ 8 mln
+ 8 mln
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
absolute aantal vacatures levert dan ook een lagere elasticiteit op (van 0,088).
Grosso modo betekent dit dat tachtig procent van de geregistreerde vacatures al
elders bekend was.
CWI kosteneffectief
De gevonden effecten van CWI-medewerkers zijn over het algemeen bescheiden, zeker vergeleken met het belang van de (locale) arbeidsomstandigheden.
De derde kolom van tabel 1 maakt dit inzichtelijk. Gaat bijvoorbeeld het aantal
werknemers per cliënt omhoog met tien procent, dan neemt de maandelijkse
uitstroom van alle werkzoekenden toe met slechts 0,035 procentpunt. Geringe
effecten zijn er ook voor de andere uitstroomscores, de preventiequotes en tijdigheid, met alleen het marktbereik als uitzondering. Deze resultaten zijn echter
niet geheel verrassend. Zo zou diezelfde personeelsuitbreiding van tien procent
in 2004 ongeveer 40 miljoen euro kosten. Dit steekt schril af tegen de totale uitkeringslasten die met de WW en WWB gemoeid zijn (circa tien miljard in 2004).
Daar tegenover staan uitkeringsbesparingen door een hogere uitstroom uit de
WW en WWB (41 miljoen euro) en die van minder instroom door hogere preventie-quotes (zestien miljoen). De baten van een dergelijke operatie (56 miljoen)
overtreffen de kosten dus. Statistisch gezien kunnen we tevens concluderen
dat CWI kosteneffectief is: de kosten van extra inzet van medewerkers worden
goedgemaakt door uitkeringsbesparingen.
De gevonden kosteneffectiviteit suggereert dat het onverkort afschaffen of
verminderen van de taken die CWI uitvoert voor de overheid per saldo geen
besparing oplevert. Zoomen we verder in op de baten van CWI, dan blijkt slechts
een gering gedeelte daarvan toe te rekenen aan werving van vacatures die (nog)
niet bij uitzendbureaus gemeld waren. In plaats daarvan loopt de effectiviteit
vooral via activering aan de aanbodkant, namelijk door werkzoekenden er toe
aan te zetten intensiever te zoeken, ook voorafgaand aan en als voorwaarde tot
het verstrekken van nieuwe uitkeringen. Kortom: preventie en bemiddeling loont
– ook bij werklozen die ogenschijnlijk (nog) makkelijk bemiddelbaar zijn.
Literatuur
Koning, P. en R. Nahuis (2005) Second Opinion
Meerjarenperspectief CWI. CPB, Den Haag.
Koning, P. (2006), Measuring the Effectiveness of Public
Employment Service (PES) Workers. CPB Discussion Paper, No 73,
The Hague.
PwC (2006) SUWI-evaluatie 2006, Een evaluatie van de Wet
structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI).
PricewaterhouseCoopers, Den Haag.
ESB 26
januari 2007
53