Beleid en beheer
Op vrijdag 30 September jl. werd naar aanleiding van
het verschijnen van de Miljoenennota 1989 in het Nederlands Congresgebouw in Den Haag een discussiemiddag gehouden met als thema “De Rijksbegroting op
het raakvlak van beleid en beheer: naar verbetering van
het comptabele bestel”. Deze middag was georganiseerd door het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, in samenwerking met het Ministerie van Financien. In dit artikel wordt verslag gedaan van de discussie die onder voorzitterschap van prof. dr. L.F. van
Muiswinkel werd gehouden naar aanleiding van de inleidingen van Bac, Bekker en de Kam. Deze inleidingen
zijn in deze ESB afgedrukt.
Als eerste vragensteller haakte De Kok in op het pleidooi van De Kam om meer aandacht te besteden aan
het definieren en meten van daadwerkelijke prestaties
in de overheidssector. Hij vroeg zich af waarom het in
kaart brengen van de kosten en baten van het functioneren van onderdelen van de overheid onvoldoende
van de grand komt. De Kam constateerde in zijn repliek
dat het onderwerp van de prestatiemeting op dit moment in Nederland – anders dan in de Verenigde Staten – onvoldoende leeft. Bac voegde hieraan toe dat er
in dit opzicht sprake is van een ‘missionaire taak’. Er zal
door de overheid moeten worden geanticipeerd op informatievragen uit de maatschappij. Hoewel de ontwikkeling van prestatiemaatstaven zal gaan via de weg van
‘trial and error’ zal volgens hem op enig moment de zinvolheid van het gebruik van dergelijke maatstaven worden aangetoond.
Gerritse stelde Bekker de vraag tegen welke achtergrond deze een actievere rol van het Ministerie van Financien bepleitte bij de verdere ontwikkeling van het
comptabele bestel. Hierbij werd door Gerritse naar voren gebracht dat ook vanuit het parlement dergelijke
suggesties zijn gedaan, waarop door de minister van Financien steeds terughoudend is gereageerd. In zijn antwoord bracht Bekker naar voren dat hij bij de verbetering van het comptabele bestel vooral een coordinerende rol ziet voor het Ministerie van Financien, vergelijkbaar met de rol die het Ministerie van Binnenlandse Zaken zou moeten vervullen ten aanzien van het overheidspersoneelsbeleid. Vakdepartementen hebben behoefte aan eenduidige richtlijnen.
Als voorbeeld voor het ontbreken van dergelijke richtlijnen noemde Bekker interpretatieverschillen bij het begrip Verplichting’ waardoor de gewenste opbouw van
een integraal kasverplichtingenstelsel wordt bemoeilijkt. Daarnaast is er volgens Bekker ook een praktisch
motief voor coordinerende activiteiten van het Ministerie van Financien. Het gaat hierbij onder meer om het
bevorderen van het gebruik van soortgelijke soft- en
hardware door de verschillende vakdepartementen bij
het tot stand brengen van de noodzakelijk geachte informatie.
Met betrekking tot de beheersing van de collectieve
uitgaven – waartoe een doelmatige inrichting van het
comptabele bestel een bijdrage kan leveren – werd door
Moorman naar voren gebracht dat ook het parlement
achter deze doelstelling zou moeten staan, wil deze
worden gerealiseerd. Door het parlementslid Engwirda
werd als reactie hierop gewezen op onderzoek van de
Algemene Rekenkamer, waaruit hij afleidde dat slechts
5% van de begrotingsoverschrijdingen is toe te schrijven aan moties en amendementen van het parlement.
Door De Kam werd hierbij overigens de kanttekening
944
geplaatst dat veel voornemens onder druk van het parlement al in een eerder stadium van het begrotingsproces sneuvelen.
De Groot wees op het nut van de toepassing van de
inzichten die in de nieuwe economische organisatietheorie zijn opgedaan bij het zoveel mogelijk vermijden
van begrotingsoverschrijdingen. In het bijzonder bracht
hij daarbij het mogelijk gebruik van ‘managementcontracten’ naar voren waarin afspraken kunnen worden
gemaakt over de vraag onder welke voorwaarden begrotingsoverschrijdingen al dan niet worden toegelaten
en waarin een systeem van positieve en negatieve prikkels in reactie op over- en onderschrijdingen is ingebouwd. De Kam stelde zich de vraag of toepassing van
een dergelijk instrument voor de oplossing van de begrotingsproblematiek wel meerwaarde heeft. Allereerst
werd door hem naar voren gebracht dat met een regeerakkoord – in combinatie met de regels van het stringente begrotingsbeleid – in feite al sprake is van een soort
managementcontract. Bovendien betwijfelde hij of er
vanuit het parlement behoefte is aan aanvullende contracten. Veelal zal naar zijn mening het parlement pas
het al dan niet compenseren van begrotingsoverschrijdingen aan de orde willen stellen op het moment dat
deze zich daadwerkelijk voordoen en niet aan de hand
van een vooraf opgesteld contract. Bekker wees erop
dat ook thans in bij voorbeeld open-einderegelingen en
zelfbeheercontracten sprake is van systemen van positieve en negatieve prikkels. Bovendien wees hij erop dat
dergelijke systemen zinvol kunnen zijn, maar dat het uiteindelijk de politiek is die afweegt of begrotingsoverschrijdingen al dan niet worden aanvaard. Bac bepleitte ten aanzien van hettegengaan van overschrijdingen
de introductie en verdere ontwikkeling van een aan de
rijksbegroting gekoppeld systeem van budgettering op
alle niveaus binnen de overheid.
Karsten vroeg zich af of bij een vermindering van de
begrotingsperikelen ook een geringere aandacht voor
de verdere ontwikkeling van het comptabele bestel zou
ontstaan. In zijn antwoord sprak Bekker de verwachting
uit dat dit zich niet zal voordoen. Wellicht zal de aandacht voor aspecten van het financieel-economisch management in dat geval niet verder toenemen, maar zich
in ieder geval op een hoger niveau stabiliseren.
Kordes constateerde aan de hand van een rapport
van de Algemene Rekenkamer dat de verdere ontwikkeling van de prestatiebegroting bij departementen niet
echt leeft en veelal als een verplicht nummer wordt gezien. Hij vroeg zich af of het niet zinvol zoi/zijn op korte termijn aan de ontwikkeling van prestatiebegrotingen
een bepaalde structuur te geven, bij voorbeeld door
deze te koppelen aan de verantwoording van de rekeningen en de meerjarenramingen. Dit idee werd door
Bac en De Kam ondersteund.
J. Holland