belastingen
Belastingen op tabak
in de Europese Unie
S. Cnossen
Universiteit van Maastricht en Centraal Planbureau.
De auteur is Peter Kooiman erkentelijk voor zijn
commentaar op het concept van dit artikel.
cnossen@few.eur.nl
In haar strijd tegen roken dient de Europese Commissie
te streven naar specifieke tarieven. Gemeenschappelijke
tariefsverhogingen boven het huidige minimum van e 1,20
per pakje sigaretten worden afgeraden. De nieuwe lidstaten
zijn gebaat bij langere aanpassingstermijnen.
oken is tot dodelijke ziekte verklaard. Volgens een rapport met de veelzeggende titel Tobacco or Health in the
European Union (2004) uitgebracht aan de Europese Commissie
is roken de belangrijkste oorzaak van vermijdbare sterfte in
de EU. Jaarlijks gaan ongeveer 625.000 rokers voortijdig dood
(een op de zeven sterfgevallen) en in 2000 bedroegen de totale
bruto maatschappelijke kosten van roken 1,04-1,39 procent van
het gemeenschappelijke product. Voor een Europees ontmoedigingsbeleid acht het rapport het noodzakelijk dat de tabaksÂ
accijnzen regelmatig (verder) worden verhoogd en dat tariefsverschillen op basis van specifieke tarieven (vaste bedragen per
1000 sigaretten) in plaats van waardeheffingen (vaste percentages van de verkoopprijs van sigaretten) worden geharmoniseerd.
In de loop van dit jaar dient de Commissie haar toekomstig
accijnsbeleid aan het Europese Parlement voor te leggen.
Het Europese ontmoedigingsbeleid
met betrekking tot rokers
is een vorm van bevoogding
Accijnsstructuren
De huidige accijnsstructuren in de EU zijn het product van
35 jaar politieke compromissen, meestal gesloten vlak voor
de toetreding van nieuwe lidstaten. De laatste richtlijn van
12 februari 2002 schrijft de volgende fiscale maatregelen voor,
ook wel acquis communautaire genoemd.
• De totale accijnsdruk dient minimaal € 60 per 1000 sigaretten te zijn oftewel € 1,20 per pakje van 20.
• De accijnsdruk dient minimaal 57 procent van de kleinhandelsprijs van de meest populaire prijscategorie (MPPC) in
elke lidstaat te bedragen. Lidstaten zijn vrijgesteld van dit
vereiste indien de totale accijnsdruk € 95 per 1.000 sigaretten
is oftewel € 1,90 per pakje.
• Accijnzen dienen te bestaan uit een specifiek en een waardeelement. Het specifieke element mag niet minder bedragen
dan 5 procent en niet meer dan 55 procent van de totale
belasting (met inbegrip van de btw) op de MPPC.
• Voor shag, sigaren en pijptabak gelden sterk gereduceerde
tarieven.
52
ESB  10-2-2006
• Alle tabaksfabrikaten zijn onderworpen aan het algemene
btw-tarief dat niet lager mag zijn dan 15 procent, oftewel
13,04 procent van de kleinhandelsprijs.
Het kader laat de verschillende elementen zien die zijn
begrepen in de kleinhandelsprijs van een pakje sigaretten in
Nederland. Evenals de meeste andere ‘oude’ lidstaten voldoet
ons land aan de Europese regelgeving. De acquis communautaire
voor sigaretten (die bijna 90 procent van de verkoop van alle
tabaksfabrikaten uitmaakt) staat echter grote verschillen toe tussen de lidstaten wat betreft de totale belastingdruk (specifieke
plus waardetarieven en btw), de accijnsstructuren (specifieke
versus waardetarieven) en de kleinhandelsprijzen. Dit blijkt
d
 uidelijk uit figuur 1.
Figuur 1. Opbouw kleinhandelsprijs sigaretten in de Europese Unie,
in euro’s
8
7
6
5
4
3
2
1
0
kleinhandelsprijs minus belasting
specifieke belasting
waardebelasting (inclusief BTW)
V
Ko ere
ni nig
nk d
r
Ie ijk
D Fr rlan
en an d
em kr
i
D ark jk
ui e
ts n
Fi land
n
Z la
N we nd
ed d
er en
la
Be nd
lg
O M ië
os al
te ta
nr
i
I jk
G C tali
rie yp ë
ke ru
n
P l s
Lu or and
xe tug
m al
b
S urg
Sl pan
ov je
Hu e
ng nië
Sl ari
ov je
Ts aki
je ë
ch
P ië
Es olen
to
Li n
to ië
u
Le wen
tla
nd
R
Bron: zie bronnen tabel 1
In de ‘oude’ lidstaten bedraagt de totale belasting op sigaretten gemiddeld meer dan 300 procent van de kleinhandelsprijsvoor-belasting. Dat is het hoogste effectieve tarief op een enkel
product ter wereld. Het algemene btw-tarief is, ter vergelijking,
gemiddeld bijna 20 procent in de EU. Hoewel de relatieve totale
belastingdruk van gemiddeld 73 procent van de kleinhandelsprijs niet veel verschilt tussen de lidstaten, bestaan er grote verschillen in absolute belastingdruk en kleinhandelsprijzen – en
daar gaat het om. Het Verenigd Koninkrijk, bijvoorbeeld, heft
€ 5,62 belasting (waarvan € 2,98 in de vorm van het specifieke
tarief) per pakje van 20 sigaretten, maar Spanje slechts € 1,57
(waarvan € 0,08 specifiek). De kleinhandelsprijzen variëren dan
belastingen
ook van € 7,21 tot € 2,20 per pakje – een verschil van € 5,01 per
20 sigaretten, of een kwartje per sigaret. Het is duidelijk dat de
harmonisatie van de tabaksaccijnzen in de afgelopen 50 jaar niet
veel is opgeschoten.
Alle oude lidstaten voldoen aan het minimumaccijnsvereiste
van € 60 per 1000 sigaretten. In Zweden en Denemarken is de
totale accijns minder dan 57 procent van de kleinhandelsprijs,
maar de totale accijnsdruk in deze landen is meer dan € 95. Van
de ‘nieuwe’ lidstaten voldoen Cyprus en Malta aan de acquis
communataire, maar de andere staten moeten hun huidige
accijnzen op sigaretten verhogen met tussen de 12 procent
(Slovenië) en 345 procent (Letland) om in het gareel te komen.
Opbouw kleinhandelsprijs pakje
sigaretten in Nederland, 1 juli 2005
meest populaire merk (MPPC)
1. kleinhandelsprijs inclusief belastingen
2. belastingen
a. specifiek tarief (€ 67,21 per 1000)
b. waardetarief (20,56%)
c. btw (15,97%)
d. totaal
3. productie- en distributiekosten
€ 3,68
1.34
0,76
0,59
2,69
€ 0,99
Specifieke versus waardetarieven
De figuur wekt de suggestie dat er grote verschillen van
mening bestaan in de EU wat betreft de juiste balans tussen
specifieke en waardetarieven. In de praktijk wordt deze balans
niet bepaald door theoretische argumenten betreffende productkwaliteit, externe kosten of opbrengst, maar hoofdzakelijk
door protectionistische overwegingen. De eigen teelt in de zuidelijke lidstaten, die ook nog eens zwaar gesubsidieerd wordt,
is goedkoper dan de duurdere Amerikaanse virginiatabak die de
noordelijke lidstaten voor hun consumenten importeren, zoals
de verschillen in productie- en distributiekosten (kleinhandelsprijzen minus belastingen) in de figuur laten zien. Omdat
een specifiek tarief de relatieve prijsverschillen tussen dure en
goedkope merken verkleint, maar een waardetarief niet, is een
waardetarief voordeliger, in het bijzonder voor Italiaanse en
Griekse sigarettenfabrikanten die de lokale tabak als grondstof
gebruiken.
Bij de afweging van de keuze tussen specifieke versus waardetarieven is verder van belang dat waardetarieven producenten
stimuleren de prijs en kwaliteit van hun producten te verlagen.
Ook verminderen zij de prikkel om in reclamecampagnes en
andere vraagverhogende vaste productiekosten te investeren.
Daar staat tegenover dat waardetarieven de belastingopbrengst
gunstig beïnvloeden. Wie echter geïnteresseerd is in het internaliseren van door rokers veroorzaakte externe kosten, zal voor
specifieke tarieven kiezen. Immers, het bedrag van de door
rokers op enig moment veroorzaakte kosten is onafhankelijk
van de prijs waartegen sigaretten worden verkocht.
Met e 1 miljard per jaar (gemeenschappelijk landbouwbeleid). Besloten is
om de productiesubsidies geleidelijk af te schaffen en te vervangen door
inkomenssubsidies.
Voor een uitgebreidere argumentatie en literatuurverwijzingen,
zie Cnossen & Smart (2005).
Betalen rokers voor wat zij
anderen aandoen?
In de laatste jaren is de controverse over specifieke versus
waardetarieven verdrongen door een verhit debat over de kosten die rokers de gemeenschap zouden aandoen. Roken is de
primaire oorzaak van longkanker, emfyseem en chronische
bronchitis, en draagt in belangrijke mate bij aan hartkwalen
en beroertes. De economische kosten van het roken – extra
gezondheidszorg en verlies aan welzijn en inkomen – zijn van
belang voor het overheidsbeleid indien de kosten extern zijn,
dat wil zeggen opgelegd aan anderen in plaats van gedragen
door de roker zelf, bijvoorbeeld in de vorm van hogere verzekeringspremies. Daarnaast kunnen kortzichtigheid, irrationeel
gedrag en gebrek aan kennis over rookverslaving en gezondheidsrisico’s bestaansgronden vormen voor overheidsingrijpen
door middel van belastingheffing of, daarnaast of in plaats daarvan, regulering en voorlichting.
Verschillende onderzoekers hebben geprobeerd empirische
schattingen te maken van de bruto (publieke en private) externe
kosten van roken. De essentie van de meest gangbare methode
is om ratio’s in zake het gebruik van gezondheidszorg aan te
wenden om de toename in de gezondheidskosten van de huidige rokersgeneratie te voorspellen, vervolgens een schatting
te maken van de kosten van meeroken, om daarna het totaal
te delen door het aantal pakjes dat nu wordt verstookt. De uitkomst is het (gemiddelde) marginale externe (Pigou)tarief. Op
basis van een zorgvuldige analyse van een groot aantal studies,
komen Lightwood et al. tot de conclusie dat de bruto externe
kosten in de geïndustrialiseerde landen tussen de 0,1 procent en
1,1 procent van het bruto binnenlands product (bbp) liggen.
Doorgaans sterven rokers echter eerder dan niet-rokers,
waardoor wordt bespaard op publieke oudedagsvoorzieningen
en gezondheidszorg van met leeftijd samenhangende ziektes.
Vanuit economisch gezichtspunt dienen de netto externe kosten, die alle socialezekerheidsuitgaven over de gehele levensduur
in de beschouwing betrekken, daarom onderwerp van studie te
zijn. Hoewel Lightwood, cs. concluderen dat het merendeel van
de door hen onderzochte studies uitwijzen dat de netto externe
kosten van roken weliswaar gering maar toch positief zijn, zijn
er belangrijke uitzonderingen in de empirische literatuur voorhanden. Voor Nederland, bijvoorbeeld, berekenden Barendregt,
cs. de tijd die dient te verlopen voordat de kostenbesparingen
worden goedgemaakt door de hogere kosten van de langere
levensverwachting van niet-rokers (zie Barendregt, Bonneux &
Van der Maas, 1997). De resultaten van hun studie impliceren
dat roken tot lagere netto gezondheidskosten leidt. Pekurinen
komt tot een soortgelijke conclusie met zijn onderzoek in
Finland (Pekurinen, 1992).
Deze resultaten zijn van belang, omdat zij betekenen dat
overheidsmaatregelen om het roken door middel van hogere
belastingen terug te dringen een vorm van paternalisme zijn
De hogere percentages hebben betrekking op landen waarin de uitgaven
voor de gezondheidszorg een relatief hoog percentage van het bbp
vertegenwoordigen. Zie Lightwood, Collins, Lapsley & Novotny (2000).
Dit betekent natuurlijk niet dat de dood een economisch wenselijke
gebeurtenis is. Het houdt eenvoudig in dat zolang rokers de rekening
gepresenteerd krijgen (in de vorm van tabaksaccijnzen) van de maatschappelijke kosten die zij veroorzaken, zij ook recht hebben op kortingen die
geassocieerd kunnen worden met de lagere sociale kosten ingevolge hun
eerder overlijden.
ESB  10-2-2006
53
belastingen
waarover economen weinig kunnen zeggen. Per slot van rekening impliceert het beginsel van de consumentensouvereiniteit dat een rationeel iemand die alle kosten en baten van zijn
gedrag in de beschouwing betrekt, vrij zou moeten zijn om naar
believen te roken zo lang hij of zij volledig op de hoogte is van
de consequenties van zijn of haar gedrag en anderen niet met
de kosten daarvan opzadelt. Dit houdt in dat er op economische
gronden geen belangrijke rol voor een verhoging van de tabaksaccijnzen is weggelegd om roken verder terug te dringen, omdat
rokers al voor de door hen veroorzaakte kosten opdraaien en
misschien wel meer dan dat.
Andere aspecten van tabaksaccijnzen
Zoals uit de tabel blijkt, zijn belastingen op tabak een belangrijke bron van overheidsinkomsten; de opbrengst varieert van
€ 24 per hoofd in Litouwen tot € 333 in Griekenland. Het niveau
van de opbrengst wordt duidelijk bepaald door het gemiddelde
aantal rokers – de correlatiecoëffient is 0,40. Meer mannen dan
vrouwen roken (behalve in het geëmancipeerde Zweden) en
gemiddeld is het percentage mannelijke rokers in de nieuwe
l
Âidstaten hoger dan in de oude.
De thans door de EU voorgeschreven berekening van
de belasting veroorzaakt een aantal problemen. Zo vereist
de toepassing van een waardetarief de handhaving van het
MPPC-concept ter voorkoming van economische verstoringen en fiscaal ontwijkingsgedrag. Maar de MPPC mag worden
gepeild op enig moment in de twee jaar voorafgaande aan de
datum waarop zij wordt toegepast; ook hoeft zij niet meer dan
twintig procent van het marktaandeel te vertegenwoordigen.
Als de marktleider in een lidstaat zijn MPPC-prijs verhoogt,
is de concurrentie wel gedwongen hetzelfde te doen met haar
merken – een schending van dominante marktpositie die in
strijd kan worden geacht met artikel 82 van het EU-verdrag.
De hoge belastingdruk in de EU en de grote verschillen
tussen de lidstaten zijn een vruchtbare bodem voor smokkelactiviteiten en over-de-grens winkelen. Luxemburg is een
pikant voorbeeld van een land dat de accijnsgrondslagen van
zijn buren usurpeert. Indien de jaarlijkse consumptie van sigaretten per volwassene in Luxemburg net zo hoog zou zijn als
het gemiddelde in België, Frankrijk en Duitsland (zie tabel 1),
zou slechts tien procent van de sigaretten die in het hertogdom
Tabel 1. Roken in de Europese Unie
lidstaat
kleinhandels- totale belasting
prijs per pakje
per pakje
van 20 sigaretten (inclusief btw)
specifieke
accijns als %
van totale
belasting
consumptie
per hoofd v.d.
bevolking
(pakjes)
rokers:
% mannen vrouwen
belastingopbrengst
(inclusief btw)
in e per hoofd
smokkel
als % van
binnenlandse
verkoop
EU-15
3,86
2,91
27
117
33 – 24
277
.
Verenigd Koninkrijk
7,21
5,62
53
44
26 – 24
192
2
Ierland
6,25
4,90
54
66
28 – 26
333
4
Frankrijk
5,00
4,02
7
47
36 – 25
238
2
Duitsland
4,21
3,14
48
89
37 – 28
204
10
Denemarken
4,17
3,17
56
77
30 – 24
242
.
Zweden
4,27
2,97
15
40
16 – 19
125
2
Finland
4,00
3,02
10
48
26 – 19
148
.
Nederland
3,68
2,69
50
47
33 – 27
160
8
België
3,56
2,67
5
68
33 – 22
200
7
Oostenrijk
3,00
2,26
21
89
32 – 26
208
15
Italië
2,80
2,10
5
84
31 – 17
191
12
Griekenland
2,70
1,98
5
157
51 – 39
254
8
Luxemburg
2,48
1,71
17
707
39 – 26
1353
7
Portugal
2,40
1,86
50
89
31 – 15
129
n.a.
Spanje
2,20
1,57
5
109
39 – 25
175
15
EU-10
1,66
1,18
36
82
40 – 20
95
.
Malta
3,26
2,51
14
74
30 – 21
207
.
Cyprus
2,87
2,07
20
87
39 – 8
192
.
Slovenië
1,87
1,39
20
115
28 – 20
155
.
Slovakije
1,75
1,08
42
42
48 – 32
52
3
Hongarije
1,69
1,25
42
76
42 – 29
95
5
Tsjechië
1,39
0,94
41
110
38 – 23
88
7
Polen
1,21
0,88
36
79
39 – 23
48
15
Estland
1,15
0,83
43
82
45 – 18
60
16
Litouwen
0,90
0,55
50
43
44 – 12
24
30
Letland
0,54
0,32
57
114
49 – 13
27
39
EU-gemiddelde
2,98
2,22
31
103
36 – 22
204
.
Bronnen:
Kleinhandelsprijzen, belastingtarieven en specifieke elementen (2005): Tove Mogensen, Excise Duty Tables, Brussel, Europese Commissie,
Directoraat-Generaal Belastingen en Douane Unie (juli 2005).
Consumptie en belastingopbrengst (2004): door industrie verschafte gegevens en eigen berekeningen.
Percentage rokers (2002-03): www.ash.org.uk (6 januari 2006).
Smokkel: tabel 15.3 in D. Merriman, A. Yurekli en F.J. Chaloupka, How big is the worldwide cigarette-smuggling problem?,
in P. Jha and F.J. Chaloupka (redactie), Tobacco Control in Developing Countries, Oxford University Press voor de Wereldbank en de
Wereld Gezondheidsorganisatie (2000).
54
ESB  10-2-2006
belastingen
worden verkocht daar ook worden geconsumeerd. Het overde-grens kopen van sigaretten is ook een belangrijk fenomeen
tussen Polen en Duitsland (het prijsverschil is € 3,00 per pakje),
Finland en Estland (€ 2,85), Griekenland en Bulgarije (€ 2,42).
Met shag doet zich hetzelfde verschijnsel voor tussen België
en het Verenigd Koninkrijk dat een specifieke accijns van meer
dan € 155 per kg heft, terwijl België volstaat met een relatief laag
waardetarief. In de meeste lidstaten vindt fiscaal gestimuleerde
substitutie van sigaretten naar shag plaats. Ook als rekening
wordt gehouden met verschillen in productiekosten, zou de
accijns op shag tenminste twee derde van die op sigaretten
moeten bedragen. In dat geval zou shag met € 53 per kg moeten
worden belast, twee derde hoger dan het huidige voorgeschreven
specifieke minimum EU-tarief.
Echter, het ernstigste probleem waarmee de lidstaten worden geconfronteerd is niet het over-de-grens winkelen, maar
de omvangrijke grootschalig georganiseerde smokkel van
sigaretten waarover in het geheel geen belasting is betaald.
Zoals de tabel aangeeft is de smokkel, uitgedrukt als percentage
van de binnenlandse verkoop, tien procent of hoger in Polen
en de Baltische staten, alsook in Oostenrijk, Spanje, Italië en
Duitsland. De Engelse dienst van de douane en accijnzen schatte
dat in 2000 een op de vijf binnenlands geconsumeerde sigaretten illegaal was verkregen; twee derde door smokkel. Een ernstig
bijkomend gezondheidsprobleem van gesmokkelde sigaretten,
die meestal in China worden geproduceerd, is dat geen controle
plaatsvindt op giftige restanten pesticiden of hoge concentraties
teer en nicotine.
de accijnzen op andere tabaksfabrikaten beter worden afgestemd op die op sigaretten.
• De harmonisatie van de tabaksaccijnzen, voorgestaan door
de Commissie, zou het over-de-grens winkelen (niet de
smokkel) doen verminderen, maar zou in strijd zijn met
het subsidiariteitsbeginsel. In de Verenigde Staten lopen
de belastingen op sigaretten ook sterk uiteen, namelijk van
$ 0,86 per pakje in Virginia tot $ 2,48 in New Jersey.
• In tegenstelling tot het tot nu toe gevolgde beleid lijkt de
Commissie thans voorstandster van specifieke in plaats van
waardetarieven als de beste manier om het antirookbeleid
gestalte te geven en belastingharmonisatie te bevorderen.
Specifieke tarieven vereisen geen overeenstemming tussen
overheden en producenten over de hoogte van kleinhandelsprijzen. Specifieke tarieven zouden moeten worden geïndexeerd voor inflatie. Waardetarieven worden niet toegepast
in de Verenigde Staten of andere geïndustrialiseerde landen
buiten de EU.
Concluderend verdient het aanbeveling dat de Europese
Commissie specifieke tarieven op tabaksproducten nastreeft;  
op den duur zou het waarde-element beperkt kunnen blijven
tot de btw. Tariefsverhogingen boven het huidige niveau van
€ 60 per 1000 sigaretten dienen te worden afgeraden om te
voorkomen dat het kind met het badwater wordt weggegooid.
Misschien dienen de nieuwe lidstaten langere aanpassingsÂ
termijnen te worden gegeven. n
Sijbren Cnossen
Rokers betalen voor de door hen
aan anderen toegebrachte schade
Gevolgtrekkingen voor het
EU-tabaksaccijnsbeleid
De belangrijkste conclusie van dit overzicht van de belastingheffing op sigaretten in de EU is dat het belang van de schatkist
de voornaamste reden is dat tabaksproducten differentieel
hoger worden belast. Het externe kostenargument blijkt minder
overtuigend te zijn dan velen geloven. Verder is smokkel, door
de georganiseerde misdaad, een ernstig probleem. Kortom, er
zijn conceptuele en empirische grenzen aan excessief hoge belasÂ
tingen op tabak.
Literatuur
Barendregt, J.J., L. Bonneux & P.J. van der Maas (1997) The health care costs of
smoking, New England Journal of Medicine 337, blz. 1052-1057.
Cnossen, S. & M. Smart (2005), Taxation of tobacco, hoofdstuk 2 in S.
Cnossen (red.) Theory and Practice of Excise Taxation: Smoking, Drinking,
Gambling, Polluting, and Driving, Oxford University Press.
Lightwood, J., D. Collins, H. Lapsley & T.E. Novotny (2000) Estimating the
costs of tobacco use, in P. Jha en F.J. Chaloupka (red.) Tobacco Control in
Developing Countries, Oxford University Press voor de Wereldbank en de
Wereld Gezondheidsorganisatie.
Pekurinen, M. (1992) Economic Aspects of Smoking: Is There a Case for
Government Intervention in Finland? Helsinki, VAPK Publishing.
De belangrijkste beleidsconclusies kunnen als volgt worden
samengevat.
• Klaarblijkelijk is de Europese Commissie voorstandster
van een ontmoedigingsbeleid ongeacht het niveau van de
netto externe kosten (en de regressieve drukverdeling van
de tabaksaccijnzen). Dit kan als bevoogding worden aangeduid, tenzij sprake is van marktonvolkomenheden, zoals
informatieachterstanden. De meerookproblematiek kan het
beste met een verbod op roken in openbare ruimtes worden
bestreden.
• De Commissie beveelt hogere belastingen op tabak aan,
hoewel de belastingdruk op sigaretten van driehonderd procent reeds de hoogste ter wereld is. De hoge belastingdruk
bevordert smokkel waardoor het gezondheidsbeleid en de
belastingopbrengst worden ondermijnd. Van belang is dat
ESB  10-2-2006
55