Belastingen en profijt
Hoe goed het in een aantal opzichten ook met de economie gaat, de Miljoenennota 1989
steekt niet onder stoelen of banken dat er nog heel wat problemen te overwinnen zijn. Zo
wordt veel aandacht besteed aan de invloed van de hoge lastendruk op de arbeidsmarkt.
Een complete visie op het beleid dat nodig is om dit en andere problemen op te lossen
ontbreekt echter. Opvallend is vooral de gebrekkige aandacht voor systematische analyse
van de geleverde prestaties van overheidsinstellingen
PROF. DR. J.G. BACKHAUS*
De Miljoenennota 1989 is, netals haarvoorgangers, een
analytisch document, geschreven door economen voor
economen. De economische visie van de auteurs van de
Miljoenennota bepaalt misschien niet het financieel-economische beleid dat door het kabinet wordt gevoerd, maar de
theoretische visies bepalen wel de manier waarop de economische beleidsvraagstukken worden gezien en uiteengezet. De volgende opmerkingen zijn dus niet beleidsmatig bedoeld, maar theoretisch-economisch. Juist omdat de
Miljoenennota een analytisch afgerond geheel voorstelt,
vormt zij een uitdaging om een alternatieve visie te ontwikkelen op basis van hetzelfde cijfermateriaal. Daarbij staat
de vraag naar de beoordeling van de prestatie van overheidsinstellingen centraal.
Als vertrekpunt kies ik voor twee citaten, een van Musgrave en een van Wicksell, die voor de leer van de openbare financien als klassiek beschouwd kunnen worden. De
opbouw van het stuk is als volgt: een korte discussie over
de doeleinden van het fiscaal-economische beleid wordt
gevolgd door de bespreking van drie hoofdpunten. Ik begin met enkele statistische gegevens waaruit blijkt hoe uitzonderlijk de positie van Nederland is in vergelijking met
andere westerse landen. Vervolgens wordt een poging gedaan de sociaal-economische visie te achterhalen die aan
de Miljoenennota 7 959 ten grondslag ligt. Ten slotte geef
ik commentaar op het heroverwegings- en privatiseringsbeleid.
Lastendruk en overheidsprestatie
In zijn dankrede voor de verlening van het eredoctoraat
door de Universiteit van Heidelberg beschreef Richard
Musgrave vijf jaar geleden de centrale doelstelling van de
leer der openbare financien in hedendaagse westerse democratieen als volgt:
“The 1950’s were pregnant with the theory of social
goods and the Keynesian vision of public finances as
employment creator as well as the central role of budget
policy in the emerging welfare state. All this had to be integrated and provided the setting for my architectural design, a three-winged cathedral (with its branches of allo-
926
cation, distribution and stabilisation) and a co-ordinating
simultaneous process of budget determination in its
nave. The idea thus was (and still is) that fiscal policies
encompass a variety of objectives, but that these can be
combined in a simultaneous and non-conflicting set of
policy solutions”1.
De belangrijkste taak in de openbare financien is volgens Musgrave de verschillende politieke doeleinden in het
kader van het bestaande sociaal-economische stelsel tegen elkaar af te wegen en met elkaar te verzoenen. Als dat
is gelukt kan een pakket van maatregelen worden geformuleerd dat de beoogde doelen op de efficientste manier
bereikt.
Wat zijn deze doeleinden voor het Nederlandse financieel-economische beleid in 1989? Het doel van het financieel-economisch beleid wordt “gekenmerkt door het streven
de uitgaven (de Rijks- respectievelijk collectieve uitgaven
als percentage van nationaal inkomen) verder terug te
brengen ten einde twee doelstellingen tegelijk te bereiken:
een verdere daling van het financieringstekort en tenminste een stabilisatie van de collectieve lastendruk”2. Deze
doelstelling is merkwaardig om twee redenen. Ten eerste
is hier nauwelijks sprake van een politieke doelstelling. Het
kabinet vervangt politieke doeleinden door macro-economische concepten. Ten tweede is de collectieve-lastendruk
een onvoldoende weerspiegeling van een bestaande fiscale situatie. De uitgavenquote als maatstaf voor de invloed van de overheid in het economised leven bevat geen
informatie over de baten die de burger als gevolg van het
overheidsgedragkanverwachten. Bovendien wordt de collectieve-lastendruk verschillend ervaren naar de mate
waarin hier profijt tegenover staat.
Dat neemt niet weg dat de twee doeleinden uitermate
belangrijk zijn. De volgende reeks van figuren en tabellen
laat zien dat de lastendruk in Nederland inderdaad uitzon* Hoogleraar Economie van het Overheidsgedrag en de Publieke
Sector aan de Rijksuniversiteit Limburg te Maastricht.
1. R.A. Musgrave, Public finance now and then, in: Public finance
in a democratic society, Wheatsheaf, Brighton, 1986, biz. 91.
2. Miljoenennota 1989, hierna genoemd Miljoenennota, Tweede
Kamer der Staten- Generaal, vergaderjaar 1988-1989,20 800, nr.
1, biz. 3.
Figuur 1. Ingangsinkomen en tarief van de hoogste schijf
van de loon- en inkomenstenbelasting na de belastinghervorming in 1990
Tabel 2. Samenstelling van de bevolking van 15-64 jaar
naar activiteit in procenten van de totale bevolking in enkele ge’industrialiseerde landen, 1986
70
Werk-
Niet-
60
werk- zoekenzoekende den
niet-actieven
> Nederland
• Belgie
• BRD
(1)
50-
Belgie
40-
BRD
Denemarken
Frankrijk
• VK
30 –
lerland
Italie
Japan
• VS
20
0
50
100
150
200
250
300
Nederland
VK
VS
Zweden
Ingangsinkomen in gld. x 1.000
Werkenden
(2)
4,8
3,7
3,0
4,5
6,4
4,6
1,4
4,2
5,7
3,4
1,4
(1)+(2)+(3) (5)=
=(4) [I[1)+(2)]/(4
(3)
24,7
24,1
Bevolking Totaal
15-64
nietjaar
actieven
in % van
37,9
42,3
51,9
38,9
30,5
37,5
48,2
35,9
43,8
46,1
51,0
1 1 ,7
22,5
23,3
27,5
18,3
28,6
16,8
16,9
12,1
67,4
70,1
66,6
65,3
40,2
69,6
68,4
68,7
65,7
66,4
64,5
43,8
39,7
22,1
41,0
49,3
45,1
29,5
47,7
34,3
30,6
20,9
Bron: Mlljoenennota 1989, biz. 12.
Bron: Miljoenennota 1989, biz .51.
derlijk hoog is. Dat heeft vooral gevolgen voor de arbeidsmarkt.
Figuur 1 laat zien waar Nederland ten opzichte van vergelijkbare landen na de belastingvereenvoudiging komt te
staan. Nederland wordt alleen door het Verenigd Koninkrijk overtroffen in het toepassen van het toptarief op lage
inkomens. Het Nederlandse toptarief zelf is het hoogste.
Een internationale vergelijking van de marginale collectieve-lastendruk (zie label 1) laat vervolgens zien dat in Nederland de totale marginale druk op arbeid voor de gemiddelde werknemer (gehuwd met twee kinderen) het hoogst
is in de westerse wereld. “Van een extra arbeidsinspanning
waar de werkgever / 100,- aan extra loonkosten betaalt
houdt een gemiddelde werknemer in Nederland / 26,50
over. Zijn collega in Duitsland houdt er / 43,- aan over en
in de Verenigde Staten / 57.40″3.
Het aandeel werkenden onder de Nederlandse bevolking is uitermate laag. Tabel 2 laat zien dat het aandeel
niet-actieven alleen in lerland hoger is dan in Nederland.
De Miljoenennota vermeldt dat “de participatie op de arbeidsmarkt in belangrijke mate cultureel bepaald (is)”4.
Economische redenen zijn uiteraard ook denkbaar. Tabel
3 geeft misschien een verklaring voor het verschijnsel. Nederland combineert een uitzonderlijk hoge marginale lastendruk met een uitzonderlijk laag netto-loonniveau. Bo-
Tabel 3. Gemiddelde loonkosten, bruto lonen en netto lonen per uur van handarbeiders in de EG, 1984 voor alleenverdieners met twee kinderen ten opzichte van Nederland,
NL = 100
Ii
l
Tabel 1. Marginale collecieve lastendruk op arbeid
Totale marginale
druka
Nederland
Zweden
Denemarken
Noorwegen
Italie
Belgie
Frankrijk
BRD
Verenigd Koninkrijk
Verenigde Slaten
Japan
73,5
73
71,2
63
62,7
61,7
59,7
57
54,5
42,6
39,9
Toptarieven loon- en
inkomstenbelastingb
huidig
voorgesteld
72
75
68
56
56
72
56,8
56
40
28
88
60
60
55
53
66
a. Gemiddelde werknemer (gehuwd, twee kinderen), incl. werkgeverspremies en indirecte belastingen. Bron: OESO.
b. Bron: Ministerie van Financien.
Bron: Miljoenennota 1989, biz. 65.
Loonkosten3
Belgie
38,90
BRD
Denemarken
Frankrijk
34,66
27,80
32,28
31,91
34,53
31,71
24,34
Italie
Nederland
Luxemburg
VK
113
100
80
93
92
100
92
70
Bruto lonen
Netto lonen
18,46
17,27
14,40
12,82
–
19,35
13,51
15,80
16,67
18,72
15,50
111
103
116
81
95
100
112
93
12,55
13,90
11,60
17,47
12,60
124
111
108
120
100
151
109
a. Inclusief employees.
Bron: Miljoenennota 1989, biz. 53.
vendien is de marginale effectieve lastendruk (als gevolg
van het belasting- en subsidiestelsel) voor laagbetaalden
bijzonder hoog: “met name voor vele laagbetaalden en uitkeringsgerechtigden is de inkomensstijging als gevolg van
het vinden van werk of het leveren van een extra inspanning beperkt… (de marginale wig) kan oplopen tot 90% of
meer bij een of meer inkomensafnankelijke subsidies. Bovendien bedraagt de minimum uitkering voor gehuwden,
samenwonenden en alleenstaande ouders 90 a 100% van
het netto minimum loon”5.
In Nederland is de inactiviteit wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid nog groter dan de werkloosheid. Figuur 2
laat zien dat ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid in uitkeringsjaren een toenemende stijging vertonen, terwijl de
werkloosheid in personen sinds 1984 licht daalt. De werkgelegenheid neemt overigens fors toe.
Naar aanleiding van deze gegevens doet zich de vraag
voor of een stelselherziening niet mogelijk en gewenst is.
Het meest voor de hand liggende alternatief is een stelsel
van negatieve inkomstenbelasting. Een negatieve inkomstenbelasting wordt vooral gekenmerkt door een zo laag
mogelijke marginale lastendruk bij de laag betaalden. Gezien de hoge uitkeringsniveaus in Nederland is het best
mogelijk dat een stelsel van negatieve inkomstenbelasting
3. Miljoenennota, biz. 65.
4. Miljoenennota, biz. 51.
5. Miljoenennota, biz. 54.
ESB 5-10-1988
927
Figuur 2. Arbeidsongeschiktheid, ziekteverzuim en werkloosheid3 in procenten van de beroepsbevolking in arbeidsjaren
40 T
Werkloosheid
(personen)
30-
20-
— _ —— —
Ziekteverzuim
(uitkeringsjaren)
WAO/AWW
(uitkeringsjaren)
10-
1970
1975
1980
1985
1990
a. GAB-cijfers.
Bran: Miljoenennota 1989, biz. 17.
fiscaal neutraal haalbaar is. Het is te betreuren dat bij de
stelselherziening van 1986 de mogelijkheid van de invoering van een negatieve inkomstenbelasting buiten beschouwing bleef.
Wolfson vermoedtdatertijdensde stelselherziening van
uitgegaan werd dat de negatieve inkomstenbelasting in
haar grondvorm te duur wordt6. Deze veronderstelling is
eventueel onjuist. Wij beschikken over uitstekende beschrijvingen van de verschillende experimenten met een
negatieve inkomstenbelasting, vooral het grote Seattle/
Denver Income Maintenance Experiment7. De literatuur
over deze experimenten geeft voldoende houvast om tot
een schets voor een soortgelijk stelsel in Nederland te kunnen komen. Ook schattingen van de te verwachten kosten
en baten zijn naar aanleiding van dit materiaal in beginsel
mogelijk.
In de Bondsrepubliek is er op dit moment een discussie
gaande rand de vraag of het land in de toekomst een aantrekkelijke lokatie voor Internationale investeringen zal zijn.
In de Miljoenennota komt deze vraag niet centraal aan de
orde, maar belangrijke feiten worden wel medegedeeld.
Tabel 3 laat zien dat de loonkosten alleen in Belgie nog hoger zijn. De Nederlandse netto lonen zijn echter wel de
laagste van vergelijkbare landen in de EG. De auteurs van
de Miljoenennota schrijven “dat het aantrekken van arbeid
voor een werkgever duurder is dan elders, maar anderzijds
ook dat gezien de relatief lage netto beloning van werknemers het aanbod van arbeid in bepaalde categorieen achter zou kunnen blijven bij wat economisch gezien optimaal
is. Ook de wig vormt derhalve een verklaring voor het eerder gesignaleerde probleem van het relatief lage aantal
werkenden”8.
Het verschijnsel is uiteraard belangrijk voor de lokatiekeuze: “de internationaal geldende netto beloningsvoet
van hooggekwalif iceerd personeel met een grote mate van
internationale mobiliteit kan voor de Nederlandse werkgever als gegeven worden beschouwd. De hoge lastendruk
maakt dat de totale arbeidskosten voor deze categorie veel
hogerzijn dan elders in Europa. Daardoorzal met name bij
de lokatiekeuze van technologisch hoogwaardige bedrijven de hoge lastendruk in Nederland een negatieve factor
van betekenis zijn”9.
Belangrijk voor de lokatiekeuze van zowel internationaal
mobiel en hooggekwalif iceerd personeel als ondernemingen die dit personeel willen aantrekken, is niet alleen de
928
collectieve-lastendruk maar ook datgene dat tegenover de
lastendruk staat, te weten de produktie van goederen en
diensten door de overheid, waarvoor de belastingen geheven worden. De relatie tussen input en output, tussen belastingen en de kwaliteit en hoeveelheid van goederen en
diensten die door de instellingen van de overheid geproduceerd worden, de relatie dus tussen de hoogte van de lastendruk en de kwaliteit van de overheidsprestatie zijn bepalend voor de aantrekkelijkheid van een staat. Dit geldt
voor investerende ondernemingen net zo als voor de burger. Helaas is de prestatiemeting echter aan de hand van
de in de Miljoenennota weergegeven cijfers nauwelijks te
achterhalen.
Een visie op het sociaal-economisch beleid?
Musgraves beeld van een kathedraal waarin het fiscaaleconomische beleid in hedendaagse westerse democratieen zijn plaats kan vinden, roept de vraag op of wij de
Haagse visie op het financieel-economische en sociale beleid in de Miljoenennota terug kunnen vinden. Een beoordeling van de beoogde stappen, met name de beoogde belastingverlagingen en privatiseringen kan het best plaatsvinden op basis van een complete visie op het beleid. Zijn
de beoogde maatregelen op elkaar afgestemd? Zijn alle
maatregelen genomen om een bepaald doel te bereiken?
En staat de begroting centraal in dit beleid net zoals het
schip in de kathedraal?
Prachtige kathedralen worden niet in een jaargebouwd;
vaak eist het werk eeuwen op. Verschillende bouwmeesters dragen hun steentje bij en verschillende stijlen laten
zich later terugvinden. Ook bouwmeester Ruding heefteen
lange-termijnvisie en hij laat nog wel een paar taken over
voor de toekomst. Zo worden in het kader van de lastenverlichting de grotere stappen naar de toekomst verschoven. Het totale saldo van de lastenverlichting bedraagt voor
1989 / 4,2 miljard, voor 1990 en structureel / 6,2 mrd.10.
De rijksbegroting heeft een duidelijk consumptief karakter.
De Miljoenennota stelt duidelijk: “lasten worden naar de
toekomst doorgeschoven, omdat stijgende rente-uitgaven
andere overheidsuitgaven verdringen of tot stijgende belastingen leiden. Het gevolg is een uitholling van het toekomstige groeipotentiaal, hetgeen extra bezwaarlijk is omdat dit door de vergrijzing toch al onder druk staat. Verdere vermindering van het financieringstekort en een verschuiving in de samenstelling van de collectieve uitgaven
ten gunste van investeringsuitgaven zijn nodig om dit proces te keren”11. Het tekort aan netto investeringen, hoewel
reeds ten opzichte van het niveau van 1970 teruggebracht,
blijft ook voor 1989 op 0,5% van het nationaal inkomen12.
Vaak zijn de beoogde beleidsstappen incrementeel13 en
uiterst voorzichtig ten opzichte van het beoogde probleem.
De toelichtingen over de beoogde maatregelen tot beperking van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid mogen
dit verduidelijken. De micro-economische werking van de
open-einde-regelingen werd bij het tot stand komen van de
wetgeving klaarblijkelijk over het hoofd gezien. “Afgezien
van deze nu voorziene concrete maatregelen en besparin6. D.J. Wolfson, Publieke sector en economische orde, WoltersNoordhoff, Groningen, 1988, biz. 199.
7. Zie bij voorbeeld P.K. Robins, R.G. Spiegelman, S. Weiner en
J.G. Bell, A guaranteed annual income: evidence from a social experiment, Academic Press, New York, 1980.
8. Miljoenennota, biz. 53.
9. Miljoenennota, biz. 53.
10. Miljoenennota, biz. 27.
11. Miljoenennota, biz. 19.
12. Miljoenennota, biz. 19, label 1.5.
13. Zie bij voorbeeld de toelichting overde extra uitgaven ten behoeve van de infrastructuur, Miljoenennota, biz. 39.
gen is het kabinet van oordeel dat de volume-ontwikkelingen in de sfeer van de arbeidsongeschiktheid ernstig zijn,
niet stroken met de verwachtingen ten tijde van de stelselwijziging sociale zekerheid en nopen tot nadere bezinning
op mogelijkheden om tot beheersing en terugdringing van
deze volume ontwikkelingen te komen, zowel op de korte
als op de lange termijn . Niet de structuur zelf van het
stelsel wordt verantwoordelijk gemaakt voor de uitkomsten. In plaats daarvan worden incrementele beheersingsmaatregelen beoogd. “Met betrekking tot de terugdringing
van het ziekteverzuim, waarvoor in 1990 een besparing
van 400 miljoen is ingeboekt, heeft het kabinet onlangs de
Stichting van de Arbeid uitgenodigd overleg te voeren over
mogelijke maatregelen. Ondermeer wordt daarbij gedacht
aan maatregelen om de financiele verantwoordelijkheid
van de verzekerden te vergroten via het invoeren van een
derde wachtdag in de Ziektewet, alsmede door het betrekken van de volume-problematiek Ziektewet/Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering/Algemene Arbeidsongeschiktheidswet…bij de collectieve onderhandelingen”15.
De benadering blijft echter input-georienteerd. Bij de behandeling van maatregelen voorscholing en werkgelegenheid wordt bij voorbeeld gesteld dat het kabinet gelet op de
tegenvallende ontwikkeling van de werkloosheid het beleid
ten aanzien van werkgelegenheid en scholing verdertracht
te intensiveren met een bruto bedrag van 400 miljoen in
799016. Dit is ten opzichte van 1989 een verviervouding,
maar het wordt niet duidelijkwelkemeetbareprestatie deze
kostbare intensiveringen van het scholingsbeleid zullen opleveren. Hoeveel scholieren kunnen voor 400 miljoen gulden per jaar opgeleid worden en met deze opleiding een
vaste baan veroveren? Kunnen wij in dit verband misschien een bijdrage verwachten tot een verbreding van de
belastingbasis waardoor de investering in scholing terugverdiend kan worden? Welke maatregelen zijn voorzien
voor het geval dat deze prestatie niet behaald wordt?
De samenhang tussen de verschillende beleidsinstrumenten en beleidssectoren voor een bepaald fiscaal-economisch doel wordt vaak uitgewerkt maar niet altijd. Zo
wordt bij voorbeeld de internationalisering van de kapitaalmarkten als beperking ervaren voor het voeren van een onafhankelijk monetair beleid17. Aangezien de lokatiekeuze
van internationaal opererende ondernemingen bepalend is
voor economische groei en werkgelegenheid zal de toenemende internationalisering van de kapitaalmarkten ook
een beperking van de onafhankelijkheid van het fiscale beleid met zich meebrengen. Omdat Nederland op enkele
aspecten een uitzonderingspositie inneemt, moet men in
dit geval bijzonder drastische beperkingen, bij voorbeeld
op het gebied van het belasting- en herverdelingsbeleid,
verwachten.
Dit geldt ook voor het beleid ten aanzien van de btw. De
Europese harmonisatie vereist een verlaging van de hoogste btw-tarieven, en dit geldt met name voor Nederland.
Nederland wordt alleen door lerland en Denemarken in de
hoogte van het algemene btw-tarief overtroffen. Daar komt
bij dat zowel Denemarken als lerland een nultarief kennen
en Nederland niet. Als economisch gevolg van de btw-verlaging wordt vooral een matiging van de voor 1989 verwachte stijging van de inflatie verwacht18.
Een veel sterkere matiging, zelfs een prijsdaling, kan op
een ander gebied van het Europese beleid worden behaald. De economische gevolgen van het Europese landbouwbeleid zijn naast de bijdragen aan de collectieve-lastendruk vooral voor de consumenten voelbaar en treffen
dus de laagste inkomens op twee vlakken. Dit wordt door
de Miljoenennota ook duidelijk gesteld. “Een kunstmatig te
hoog gehouden prijs voor agrarische produkten… houdt in
dat de burger op twee manieren met lastenverzwaring
wordt geconfronteerd, als consument in de vorm van hogere prijzen voor agrarische produkten en als belastingbe-
ESB 5-10-1988
Tabel4. De bekostiging van steun aan de landbouw, 19821984
Land
Produkt
graan
rundvlees
zuivel
67
34
92
8
77
23
Bijdrage begroting
63
37
76
24
58
42
Verenigde Staten
Bijdrage consumenten
29
Bijdrage begroting
71
42
58
95
5
EG
Bijdrage consumenten
Bijdrage begroting
Japan
Bijdrage consumenten
Bran: Economic report of the President, United States Printing Office, Washington, 1987, biz. 167.
taler door de subsidies op te moeten brengen die nodig zijn
voor de extra afzet van de door de hoge prijs uitgelokte produktie”19. Ook gevolgen voor economische groei en werkgelegenheid worden aan de orde gesteld. Een schatting
van de grootte van de lastendruk op de consument ontbreekt. Een recent Economic report of the President geeft
de volgende verdeling van de kosten van de agrarische
prijssteun tussen de belastingbetaler en de consument (zie
tabel 4). Deze cijfers laten zien dat de subsidies voor vlees
voor 92% door de consumenten gedragen worden en die
voor zuivelprodukten voor 77%. Deze cijfers laten de conclusie toe dat een verlichting van de collectieve lasten vooral voor de lagere inkomensgroepen ook via een hervorming
van het Europese landbouwstelsel kan worden bereikt.
Privatiseringen en heroverwegingen
De noodzaak van een continu proces van heroverwegingen werd een eeuw geleden door de Zweedse econoom
Knut Wicksell op een klassieke manier geformuleerd:
“Wenn uber irgend eine Staatsausgabe, sei es eine neu
vorgeschlagene, sei es eine schon vorher bestehende
beschlossen werden soil, wird man wohl im allgemeinen
von der Voraussetzung ausgehen konnen und mussen,
dass dieselbe an und fur sich, also zunachst von den
Mitteln zur Kostendeckung abgesehen, auf eine fur die
ganze Gesellschaft nutzliche Tatigkeit abziele, sowie
auch, dass sie als solche von alien Klassen ohne Ausnahme erkannt werde. Wenn dies nicht zutrifft, ein grosserer oder kleinerer Teil der Gesamtheit vielmehr der geplanten Wirksamkeit des Staates gleichgiiltig oder gar
feindlich gegeniibersteht, so vermag ich meinerseits
nichts Richtigeres zu ersehen, als dass dieselbe eo ipso
nicht mehr zu den Kollektivbediirfnissen i.e.S. des Wortes gerechnet werden kann, sondern vorlaufig, wenn
iiberhaupt geduldet, der Privatinitiative uberlassen bleiben muss. Scheint es doch ein handgreifliches Unrecht
zu sein, wenn jemand zur Kostendeckung von Massregeln herangezogen wiirde, die sein wohlverstandenes
Interesse nicht nur nicht fordern, sondern demselben
vielleicht schnurstracks zuwiderlaufen”20
14. Miljoenennota, biz. 37.
15. Miljoenennota, biz. 36/37.
16. Miljoenennota, biz. 39.
17. Miljoenennota, biz. 46.
18. Miljoenennota, biz. 14.
19. Miljoenennota, biz. 48.
20. Knut Wicksell, Finanztheoretische Untersuchungen: nebst
Darstellung und Kritik des Steuerwesens Schwedens, Gustav Fischer, Jena, 1896, biz. 112.
929
Wicksell stelt dat overheidsactiviteiten die via belastingheffing de burger belasten aan een voortdurende prestatie-ana|yse onderworpen moeten worden. Zodra een belangrijke groep in de maatschappij geen belang meer heeft
bij de uitvoering van een bepaalde taak door de overheid,
dan mag deze taak ook niet langer via belastingheffing worden gefinancierd. Dit is het klassieke vertrekpunt voor een
privatiseringsbeleid van overheidstaken.
Een eerste randvoorwaarde waaraan zo’n heroverwegingsbeleid a la Wicksell moet voldoen, is de voortdurende controle op de prestatie van de overheidsinstellingen.
De Miljoenennota besteedt ook wel uitvoerig aandacht aan
het controle-probleem. Het hele hoofdstuk 6 is aan het onderwerp ‘beheeren de beheersing van de rijksuitgaven’ gewijd. In de Miljoenennota is echter geen sprake van een
prestatie-controle, dat wil zeggen een controle op de output van de overheid. In plaats daarvan wordt gepoogd tot
een toereikende accountantscontrole te komen, die qua
noodzaak vooral op de correcte besteding van inputs gericht moet blijven. In het kader van het privatiseringsbeleid
worden zelfs controlewerkzaamheden aan particuliere accountantskantoren uitbesteed21 en er wordt intensief gezocht naar doelmatiger en waar mogelijk uniformere wijzen
van controleren. Het is vrij duidelijk dat een uniformere wijze van controleren via het inschakelen van particuliere accountantskantoren zonder meer mogelijk is. Dit geldt niet
voor een doelmatiger manier van controleren. De doelen
van verschillende overheidsinstellingen zijn net zoverschillend als deze instellingen zelf en moeilijk te controleren aan
de hand van maatstaven die aan het particuliere bedrijfsleven ontleend zijn. Een intensivering van de accountantscontrole is zeker nuttig en gewenst, maar ze kan de noodzaak van systematische prestatie-analyse niet vervangen.
Het privatiseringsbeleid is dus ook geconcentreerd op
het afstoten van die overheidstaken die de burger juist niet
belasten. De tegenstelling met het beginsel van Wicksell
kan niet groter zijn. Het betreft vooral de verkoop van winst-
930
gevende overheidsinstellingen zoals DSM en de PIT en
de Domeinen. Dit zijn ondernemingen die niet alleen een
belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de niet-belastinginkomsten, maar ook aan andere overheidsdoelstellingen
zoals het werkgelegenheidsbeleid, het technologiebeleid
(PIT) en het milieubeleid (Domeinen). Dit privatiseringsbeleid is overigens ook in strijd met het klassieke vermogensbeginsel, zolang niet gewaarborgd is dat de uit verkoop opgebrachte bedragen voor investeringen gebruikt worden.
Een prestatiebeoordeling van de activiteiten van de
overheid is bij de marktgerichte activiteiten van de overheid
uiteraard veel gemakkelijker dan bij de niet-marktgerichte,
met name admimstratieve activiteiten. Het zijn juist deze
activiteiten die door de burger het best beoordeeld kunnen
worden en die de burger het minst belasten waaruit de
overheid zich in toenemende mate terugtrekt. De beoogde
verkoop van de Postbank met een winst van ruim een kwart
miljard gulden per jaar is een typisch voorbeeld van dit beleid.
Conclusie _____________
De Miljoenennota 1989 is een grondig uitgewerkt document. Opvallend is dat de aansluiting op de klassieke leer
van de openbare financien en moderne analysemethoden
niet altijd even goed lukt. Vooral de prestatie van specifieke overheidsinstellingen verdient meer aandacht. Daarvoor staan analytische methoden ter beschikking die een
voortdurende heroverweging mogelijk maken. Een verbeterde prestatie is voor de burger even voelbaar als een verlichting van de collectieve-lastendruk.
J.G. Backhaus
21. Miljoenennota, biz. 114.