Aspecten van het Nederlandse
industriebeleid sinds 1931
DR. P.E. DE HEN*
Inleiding
Het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid ( W R R ) Plaats e n toekormr van de Nederlandse industrie markeert de derde aanzet in deze eeuw o m de
relatie overheid-industrieel bedrijfsleven opnieuw te structureren. De vorige keerpunten vielen kort na 1930 en in d e jaren
1945- 1 949.
Met het voeren van een regelmatig -d.w.z. niet incidenteel – industriebeleid werd in Nederland een begin gemaakt
in de jaren dertig. In 193 1 werd het toenmalige Ministerie van
Arbeid gereorganiseerd tot een Ministerie van Economische
Zaken. dat als een van lijn voornaamste opgaven kreeg het
formuleren van een beleid ten behoeve van de industrie. De7e
opgave werd binnen d e departementale organisatie uitgewerkt door het tegelijk met d e reorganisatie ingestelde directoraat-generaal van Handel en Nijverheid onder leiding van
dr. H.M. Hirschfeld. Hirschfeld beheerste d e opbouwfase van
het nieuwe departement. Na de tweede wereldoorlog moest hij
zich. in verband met rijn reer omstreden optreden als secretaris-generaal van het economische departement tijdens de
oorlog. terugtrekken (hij is vrij spoedig gerehabiliteerd. maar
zijn terugkeer in het departement werd niet gewenst).
De eerste naoorlogse minister van het economische departement. de SDAP-er ir. H. Vos. mede-opsteller van het Plan
van de Arbeid. trachtte zonder succes een nieuwe. als permanent gedachte. organisatie o p te retten. Het ging daarbi-j om
een in sterke mate vanuit het Ministerie gedirigeerde publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. die onder meer rou bestaan uit
een het hele bedrijfsleven omvattend stelsel van sectororganen
dat een centraal economisch plan 7ou verwerenlijken. In
plaats daarvan werd besloten d e tijdens d e tweede wereldoorlog genomen dirigistische maatregelen, die met name betrekking hadden o p bedrijfsvestiging. grondstoffenvoorziening.
invoer en uitvoer en o p het distributieapparaat voor schaarse
produkten, o p te heffen zodra dat mogelijk was.
In de jaren dertig was het streven naar d e f e n s i e v e
ordening in het bedrijfsleven een hoeksteen van het industriebeleid. Nu werd het strevencentraal gesteld naareen liberalisatie,die mogelijk zou moeten worden dooreen krachtigeopbloei
van de industriële produktie. De Marshall-hulp die in 1948 o p
gang kwam, schiep de voorwaarden voor het verwezenlij ken
van dere wens. In 1949 werd, als sluitstuk van een aantal
reorganisaties binnen het economische departement. een directoraat-generaal voor de Industrialisatie ingesteld onder
leiding van dr. A. Winsemius. een ambtenaar die ,,onbelastw
was met eerdere directe bemoeienis met het industriebeleid.
De overheid kwam daarmee, na enkele jaren tastend rondgaan. tegemoet a a n dringende verlangens die zowel in het
bedrijfsleven als in politieke kring leefden o m de gewenste
krachtige industrialisatie organisatorisch te begeleiden. De
doelstellingen van dit naoorlogse beleid en d e voortgangsrapportage over de uitvoering ervan, zijn te vinden in de acht
,,industrialisatienota’s”, die met afnemende frequentie in d e
jaren 1949- 1963 werden uitgebracht.
ESB 10-9- 1980
In de jaren zestig werd het accent in het beleid verlegd van
bevordering van de industrialisatie naar een algemeen groeien structuurbeleid. Als minister van Economische Zaken formuleerde d e huidige oppositieleider. drs. J . M . den Uyl. deze
I~
accentverschuiving in een N o t a i n x k e g r o e i en S I ~ L ( C I L I L\utl
o n z e economie. O p d e ,,groeinotan volgden nog enkele jaren
van inderdaad zeer krachtige groei, maar al in de jaren zestig
dient zich, voor het eerst sinds d e crisisjaren. de nood7aak a a n
enkele
bedrijfstakken
grondig
te
herstructureren.
Economische Zaken neemt het initiatief tot sluiting van de
langzamerhand verliesgevende kolenmijnen en tot grootscheepse fusies in de d o o r buitenlandse concurrentie belaagde
sector van de ,,grotem scheepsbouw. In de neergang in deze
bedrijfstakken worden geen voorboden gezien van structurele
verzwakking van de industrie. De economische positie van de
westelijke provincies wordt zo sterk geacht. dat men de sinds
het begin van de naoorlogse industrialisatie nagestreefde
krachtiger ontwikkeling van het bedrijfsleven in d e provincies
buiten het westen mede wil bevorderen d o o r middel van het
tegengaan van nieuwe vestigingen in het westen. In de jaren
zeventig krijgt dit zijn beslag in de selectieve-investeringsregeling, die te beschouwen is als een signaal dat voor een land als
Nederland industrialisatie niet langer doelstelling van het
nationaal beleid is, maar dat er alleen nog sprake is van
regionale problemen.
Wat e r verder in de jaren zeventig gebeurde kan hier kort
worden aangestipt. Na d e ,,oliecrisis” van 1973 kwam een
einde a a n de langdurige naoorlogse periode van hoogconjunctuur. In een reeks van bedrijven e n bedrijfstakken deden
zich moeilijkheden voor. die aanvankelijk vooral alsconjuncturele problemen werden behandeld. Het antwoord van de
overheid was het o p steeds grotere schaal verschaffen van
financiële steun a a n bedrijven en sectoren in moeilijkheden.
Een structurelere benadering werd in de loop van d e jaren
zeventig beproefd d o o r middel van het activeren van de
Nederlandse Herstructurerings Maatschappij ( N E H E M ) . De
N E H E M begeleidde en stimuleerde het sluiten van verouderde bedrijven en vooral het tot stand brengen van fusies en
andere samenwerkingsverbanden. in de hoop dat grotere
eenheden meer levensvatbaarheid zouden hebben dan kleinere. Deze opvatting werd tot in dejaren zeventig ook vaak door
de overheid uitgesproken, al kan worden geconstateerd dat de
.,groeinotaMvan 1966 enige reserve betracht in dit opzicht I ) .
Tegelijkertijd namen d e bezwaren tegen verdere industriële
vooral ingegeven d o o r milieuoverwegingen in ruime
groei
zin -grote vormen aan. De vorige minister van Economische
Zaken. drs. R. F. M. Lubbers, kondigde in 1976 in zijn ,Vota
inzake de sele<,rievegroei (Economische-structuurnota). een
selectief groeibeleid aan, dat enerzijds nieuwe financiëlesteun
–
* De auteur is redacteur van Het Financieele Dagblad.
1 ) Zie Nota inzake groei en structuur i’an onze ec.onornre. blr. 87.
waar ook een ..krachtig mededingingsbeleid” wordt genoemd als
tegenwicht tegen de nadelige effecten van schaal%ergroting.
aan het bedrijfsleven via de Wet op de investeringsrekening
(WIR) zou omvatten, en anderzijds met behulp van die zelfde
WIR en een vergunningenbeleid ongewenste milieueffecten wilde tegengaan.
Met het oog op de wens sectorgewijs de economische
structuur te verbeteren, werd de discussie voortgezet over
sectoroverlegorganen van werkgevers en werknemers, al dan
niet in samenwerking met de overheid. De huidige minister
van Economische Zaken, drs. G.M.V. van Aardenne, neemt
dat thema ook weer op in zijn vorig jaar gepubliceerde
Voortgangsnota economisch structuurbeleid (Sectornota) 2).
In het geformuleerde kabinetsbeleid moet individuele steun
aan bedrijven worden vervangen door sectorgewijze maatregelen, terwijl daarnaast grote waarde wordt gehecht aan een
vernieuwd, krachtiger innovatiebeleid. In de m a a t s c h a ~ ~ e lijke discussie blijft-overigens de neiging waarneembaai om
voor de oplossing van de werkloosheidsproblemen niet te
rekenen op de industrie. maar op een verdere groei van de
kwartaire sector 3).
Klimaatwijziging i n de jaren twintig
De industriepolitiek in Nederland kwam laat o p gang. Aan
het introduceren in de jarendertig van een ,,actief’ beleid mag
niet zonder meer de conclusie worden verbonden. dat de
crisissituatie de enige aanleiding was voor het loslaten van het
traditionele, door een liberale ideologie bepaalde optreden
van de overheid ten opzichte van het industriële bedrijfsleven.
Ver voor 1931 werden al discussies gevoerd over en plannen
gesmeed voor wijziging van het beleid. De crisis is een
katalysator geweest bij het verwezenlijken van die plannen.
zeker niet de oorspronkelijke oorzaak.
Er kunnen verschillende redenen worden opgesomd voor
de klimaatwijziging met betrekking tot het industriebeleid in
de jaren vóór 193 1:
de industrie was voor en tijdens de eerste wereldoorlog van
grote economische betekenis geworden;
op het sociale vlak bemoeide de overheid zich al sinds circa
1900 steeds intensiever met de industrie;
de politieke verhoudingen waren sinds 1918 definitief
verschoven ten gunste van partijen (de christen-democratische partijen) waarbinnen niet de liberale ideologie de
overhand had en overheidsbemoeienis in combinatie met
samenwerking op bedrijfstakniveau zeker niet werd afgewezen;
al voor de crisis van 1929- 1931 werd de industrie geconfronteerd met toenemende protectie in exportlanden.
waartegenover de Nederlandse overheid geen adequate
bescherming stelde tegen buitenlandse concurrentie op
de Nederlandse markt.
Na de instelling van het Ministerie van Economische Zaken
ging de ideologische verschuiving naar meer corporatistische
denkbeelden nog voort. Bovendien werd voor het eerst een in
industriepolitiek gèinteresseerd ambtelijk apparaat opgebouwd. waardoor de ontwikkeling zi.jn eigen momentum
kreeg.
mogelijkheden voor industriële initiatieven waren, die met
een zekere overheidsbegeleiding (adviezen, financiering) eerder zouden kunnen worden gerealiseerd. Ten slotte kan een
vierde, tamelijk merkwaardige beleidsdoelstelling worden
geconstrueerd uit de ambtelijke besprekingen bij de voorbereiding van het Werkfonds 1934: steun aan de industrie werd
ook gezien als een instrument om de uit macro-economische
overwegingen gewenst geachte loonsverlaging te stimuleren 4). In de loop van dejaren dertig kan al een steeds sterkere
accentuering van het tweede en derde motief worden vastgesteld.
Na 1945 (de oorlogsjaren blijven hier buiten beschouwing)
is er een nieuw motief dat door de economische toestand op
het eind van de tweede wereldoorlog wordt opgedrongen:
herstel van de desastreuze betalingsbalanssituatie, waarvoor
snelle expansie van de industriële export als de enige mogelijke methode wordt gezien. Daarnaast ligt, nog meer dan voor
1940, de nadruk op de groei van de (beroeps)bevolking.
Nieuw is de wens een industriële expansie tot stand te brengen
die evenwichtiger over de verschillende regio’s verdeeld is.
Voor de tweede wereldoorlog ontstonden weliswaar de (inter)provinciale economisch-technologische instituten, maar
van een grote belangstelling bij de rijksoverheid voor de
regionale ontwikkeling bleek weinig. In 1946- 1947 al riet
men hoe bijvoorbeeld aan de industrialisatiemogelij kheden in
Zuidoost-Drenthe aandacht wordt besteed.
Een secundair motief dat na 1945 meer aandacht krijgt, is
de wens een gewijzigde industriële structuur tot stand te
brengen. Vanwege hun produktieve bijdrage en de verwachte
stimulerende invloed op het tot stand komen van andere
industrieën besteedde men veel aandacht aan het oprichten
van basisindustrie. De mogelijkheden voor andere industrievestigingen werden mede afhankelijk geacht van het scholingsniveau van de Nederlandse beroepsbevolking, dat op
zich zelf in het kader van de industriepolitiek na de tweede
wereldoorlog veel aandacht kreeg.
De meeste expansie werd voorzien in de aardolie-industrie,
de chemische industrie en de metaalnijverheid, daarbij inbegrepen de basismetaalindustrie. Zowel het ,,eerste industrialisatieschema” ( l 9 4 8 1952, gepubliceerd in de Eerste industrialisatienota van 1949) als het tweede (1952-1957.
gepubliceerd in de Vierde indusrriali.c.atietiota van 1952)
tonen deze wensen. Na 1957 is geen nieuw schema meer
gepubliceerd, maar werd volstaan met globale indicaties (een
gewenst investeringstotaal van f. l l mrd in de periode
1957- 1962, zoals de Zesde industrialisatienota vermeldt). De
feitelijke ontwikkeling bleef zich, tot kennelijke tevredenheid
van de overheid, voltrekken volgens de eerder uitgestippelde
lijnen, met dien verstande dat de voedings- en genotmiddelenindustrie een onverwacht sterke groei vertoonde (zoals ook de
betekenis voor de export van de landbouw aanvankelijk werd
onderschat) 5). Op mogelijke oorzaken voor de gelijkgerichtheid van de industrialisatieschema’s ende feitelijke ontwikkeling kom ik hierna terug.
In de .,Groeinota” van 1966 wordt economische groei
genoemd als nieuw doel van verdere industriële ontwikkeling
en van verbetering van de industriële structuur. Niet betalingsbalansoverwegingen (sinds circa 1952 is de betalingsbalanssituatie niet meer hoogst zorgelij k geweest). maar de wens
het woon-en leefklimaat te verbeteren, de afzetmogelijkheden
Beleidsdoelstellingen
De in Nederland gevoerde politiek ten aanzien van het
industriële bedrijfsleven heeft steeds verscheidene beleidsdoelstellingen tegelijk gehad. In de jaren dertig werd aanvankelijk vooral gestreefd naar het bieden van een zekere bescherming tegen oneerlijk geachte buitenlandse concurrentie. In
verscheidene stellingnamen uit die tijd komt echter ook al een
tweede motief naar voren: verdere industrialisatie is noodrakelijk om bij een groeiende beroepsbevolking voldoende
werkgelegenheid te verschaffen. Een derde motief dat opgeld
deed in bepaalde industriële kringen, vooral in het zuiden, was
gebaseerd op de redenering dat er nog volop onbenutte
2 ) Voortgangsnota economisch .structuurheleid, blz. 7 1 72: ,.De
doeltreffendheid van het sectorbeleid kan worden belemmerd indien
niet kan worden beschikt o \ e r adequate sectororganen als gesprekspartners van d e overheid”. Opvallend i5 d a t in dere nota a a n de
sectororganen geen rol wordt toegekend bij de investeringsbeslissingen van d e afzonderlijke ondernemingen.
3) Een paar jaar geleden leek de W R R relf een dergelijke keus te
van?
maken in het rapport Maken u.ii er ~ , e r k
4) Dit bliikt uit d e notulen van de betrokkenambtelijkecommissie in
het archief van het werkfonds bij het Algemeen Rijksarchief.
5) Realisatiecijfers rijn onder meer te vinden in d e Vierde inclu.striali.~atrenoruo p bir. R en in d e Ac.htste inclu.ctriuli.\uric~~~Ã~~u, 5.
o p bir.
–
I
i
I
:
(
van de ontwikkelingslanden in industrielanden te bevorderen
en de toen bestaande achterstand in het inkomensniveau op
de omringende landen te verkleinen, waren motieven achter
deze doelstelling.
In de jaren zeventig ten slotte wordt het in de Groeinota
gehanteerde begrip ,,optimale groei” verfijnd tot ,,selectieve
groei”. De industriepolitiek moet zich richten o p het stimuleren van verdere industriële ontwikkeling binnen een aantal
randvoorwaarden, geformuleerd als het zogenaamde ,,facettenbeleid”. Genoemd worden: het milieu, het zuinig beheer
van energie en grondstoffen, de ruimtelijke ordening en de
,,internationale arbeidsverdeling in verband met de ontwikkelingssamenwerking” 6). In de praktij k is door de conjuncturele situatie ook gestreefd naar het zoveel mogelijk in stand
houden van bestaande industriële werkgelegenheid.
Het instrumentarium
,
,
l
1I
Behalve in de periode vanaf het uitbreken van de tweede
wereldoorlog tot aan het beëindigen van de ernstigste naoorlogse betalingsbalansproblemen (omstreeks 1952) is het industriepolitieke instrumentarium dat de overheid ten dienste
stond steeds beperkt geweest; bovendien waren er meestal
grote aarzelingen om wat er beschikbaar was aan meer
dirigistische instrumenten, ook inderdaad te hanteren. De
volgende instrumenten hebben een rol van enig belang gespeeld bij het realiseren van industriepolitieke doelstellingen:
invoercontingentering. Dit instrument, het oudste en tot
de tweede wereldoorlog veruit het belangrijkste industriepolitieke instrument, werd zowel gebruikt om de industrie
te beschermen als om bedrijfstakken onder druk te zetten
om tot de vorming van kartels te komen, respectievelijk
om buitenlandse kartels onder druk te zetten Nederlandse
bedrijven een plaats in hun midden te gunnen;
het verlenen van overheidsopdrachten was een instrument
dat al in de jaren twintig aarzelend werd toegepast. In de
periode 1930- 1940 diende het voornamelijk ter ondersteuning van de scheepsbouw en de constructiewerkplaatsen; na de tweede wereldoorlog is het gebruikt om de
binnenlandse produktie van militaire goederen te verhogen. Evenals de contingentering werd het instrument van
de overheidsorders ook gehanteerd om samenwerkingsverbanden tot stand te brengen;
directe kartelbevorderende maatregelen. In de periode
1934-1937 verwierf de overheid de bevoegdheid om o p
verzoek van het bedrijfsleven d u s nimmer op eigen
initiatief – kartels verbindend te verklaren. In die tijd is
het instrument diverse malen gebruikt waar meer indirecte
pressie faalde. Pas gedurende de oorlog konden kartels
dwingend worden opgelegd; deze bevoegdheid raakte
nadien weer snel in onbruik;
het binden van nieuwe industrievestigingen aan een vergunning. Voor 1940 is dit instrument mondjesmaat gebruikt; in de oorlogsperiode en enkele jaren daarna is het
toegepast in verband met de goederenschaarste. Aan het
begin van de naoorlogse industrialisatie in 1949 waren
belangrijke bedrijfstakken alweer vrijgesteld van dit type
industriepolitieke vestigingsvergunning;
subsidies. Voor de tweede wereldoorlog is vrijwel uitsluitend gesubsidieerd in relatie tot op specifieke orders te
verwachten verliezen, vooral ten behoeve van delen van de
metaalindustrie waar de regering uit handelspolitieke
overwegingen – angst voor represailles tegen de belangrijke agrarische export
geen contingentering wilde
doorvoeren of waar contingentering door de niet-uniforme aard van de produktie technisch moeilijk was te
verwezenlijken. Ook het subsidie-instrument is wel gekoppeld aan de voorwaarde van onderlinge samenwerking.
Na de tweede wereldoorlog is de subsidiëring vooral
gehanteerd als instrument van het regionale beleid, waarbij de toekenning werd gekoppeld aan een investering in
bepaalde gebieden. De problemen van de jaren zeventig
brachten de overheid ertoe om behalve het financieringsinstrument ook directe subsidiëring toe te passen bij de
steunverlening aan bedrijven in moeilijkheden. Een veel
gehanteerd criterium daarbij is de regionale werkgelegenheidssituatie, maar ook de omvang van het betrokken
bedrijf blijkt een rol te spelen. Deze subsidies zijn opnieuw
benut o m bedrijven tot samenwerking te bewegen;
financiering. Financiering van investeringen werd landelijk gehanteerd vanaf de oprichting van het Werkfonds 1934, maar slechts in enkele uitzonderlijke gevallen.
Na de tweede wereldoorlog werd de verschaffing van
kredieten en, in mindere mate, van risicodragend vermogen via de Herstelbank een instrument om de industrialisatie o p gang te brengen en in de gewenste richting te
sturen 7);
invoervergunningen. In de jaren van deviezenschaarste en
een zwakke betalingsbalans waren invoervergunningen
van belang om te zorgen dat er voldoende deviezen
beschikbaar kwamen voor investeringsgoederen. Gezien
het grote aandeel van de invoer in de benodigde investeringsgoederen -bijna
de helft van de in de jaren
1948- 1952 opgestelde outillage in de industrie werd
geimporteerd – bood dit instrument goede mogelijkheden om de investeringsgroei in minder urgent geachte
sectoren af te remmen. De werking van dit instrument zou
een verklaring kunnen zijn voor de grote parallelliteit
tussen het investeringsdeel van het eerste industrialisatie-
6 ) Nota selectieve groei, blz. 105 e.v. behandelt het facettenbeleid
uitvoerig.
7) J.F. Posthuma, Tien jaar Herstelbank, in Tien jaar economisch
leven in Nederland, Den Haag, 1955.
ESB 10-9-1 980
schema en d e realisatie. Of d e invoervergunningen inderdaad zo gebruikt zijn, blijkt niet uit d e gepubliceerde
stukken;
voorlichting. In d e jaren dertig verschijnen zowel d e ETl’s,
het CIVI, T N O als de E V D o p het toneel;
werving. De wervingstaak is vanaf het prille begin a a n d e
ETl’s toebedacht. De industrialisatie van d e jaren vijftig
ging gepaard met een krachtige werving van buitenlandse
bedrijfsvestigingen in Nederland, zowel vanuit het Ministerie van Economische Zaken als d o o r lagere overheden.
begeleiding van herstructurering d o o r overheidsexperts.
Daarnaast is e r een reeks van indirect werkende instrumenten. variërend van de loonbeheersing tot het onderwijsbeleid.
waarbij na 1945 rekening werd gehouden met de personeelbehoeften van d e industrie.
Het belangrijkste instrument gedurende vrijwel de hele
periode 1930Gheden is in de eigenlijke zin geen instrument
van overheidsbeleid. Ik doel o p de informele en formele
afstemming tussen overheid en bedrijfsleven, waarvoor sinds
de eerste wereldoorlog tal van organen zijn gecreëerd.
Een van de fundamentele bezwaren van het bedrijfsleven
tegen het weinige dat d e rijksoverheid vóór 1931 voor de
industrie deed was, dat de werkgevers e n later ook de
vakbonden e r onvoldoende of niet bij waren betrokken. Er
werd van die zijden wel eenindustriebeleid verlangd, maar niet
een autonoom gevoerd industriebeleid, doch een beleid dat
zich richtte naar d e ideeën van de dominerende kringen in het
bedrijfsleven. Het Ministerie van Economische Zaken heeft
zich in de loop van d e jaren dertig in belangrijke mate naar
deze wens gericht. Tijdens de tweede wereldoorlog kon het
Ministerie kennelijk veel autonomie heroveren. maar in de
fase na het vertrek van minister Vos. wiens dirigistische pboideeën bij werkgevers noch vakbeweging aansloegen. is de
relatie weer o p d e oude voet herschoeid.
Er valt een hele opsomming te geven van organen waarin
ambtenaren en representanten van het (georganiseerde) bedrijfsleven elkaar ontmoetten. variërend van de Nijverheidsraad \ a n 19 19. via d e Economische Raad van l93 1 . de commissies die verbindend verklaarde kartels begeleidden, d e organisatie-Woltersom uit d e tweede wereldoorlog. tot de S E R .
d e pho-organen en het NEHEM-bestuur van d e decennia
vanaf 1950. Een specifieke taak in het industrialisatiebeleid
had de Hoofdcommissie voor de Industrialisatie f 1949).
De Hoofdcommissie bestond uit niet minder dan twintig
leden. waaronder drie\ertegenwoordigersvande werkge\,ersorganisaties. drie ban de takbeweging en berder deskundigen
en representanten van en voor de meest uiteenlopende belangen (handel. bankwezen. ambacht, ETl’s. ook d e Rijksbemiddelaars waren in d e Hoofdcommissie vertegenwoordigd).
Tien ministeriële vertegenwoordigers namens diverse ministeries volgden d e discussie: de directeur-generaal voor de
Industrialisatie trad o p als voorzitter-niet-lid 8).
De Hoofdcommissie is in de eerste jaren van d e industrialisatie als advieslichaam leker van betekenis geweest. Daarna
verdwijnt hij uit het gericht. roals zoveel advies- en overlegorganen die na kortere of langere tijd a a n betekenis blijken in te
boeten.
O p het ogenblik is. ondanks de mislukking van het NEHEM-model. het nastreven van sectoroverleg nog altijd
officieel beleid. De Sectornota van 1979 stelt weer sectororganen voor. die tripartite zijn samengesteld en die zich moeten
bezighouden met d e arbeidsvoorwaarden- en omstandigheden. samenwerking in de sector. informatieuitwisseling en
contacten met de overheid 9). Dit streven naar overleg is
boortgekomen uit de wens d e d o o r ambtenaren en politici
bcpaaldc overheidsin\l«ed te beperken. in Nederland een
leer wijdverbreide wens.
Het belang van de diverse instrumenten – met uitdrukkelijke uitzondering van het ,,instrument” o v e r l e g is in de
loop der jaren nogal gewijzigd. Na de tweede wereldoorlog is
het handelspolitieke instrument steeds minder bruikbaar
geworden. Sinds d e oprichting van de EG is d e toepassing
ervan een zaak van d e Gemeenschap -al blijkt het nog wel
mogelijk enige nationale variatie a a n te brengen. Het subsidie-instrument, dat aanvankelijk slechts in beperkte mate
werd benut en niet in relatie werd gebracht met d e totale
financiële positie van d e gesubsidiëerde bedrijven, is na de
oorlog, zoals geschetst, eerst gekoppeld a a n regionale investeringsbehoeften. Sinds het intreden van d e nieuwe recessie is
het bovendien gericht o p de financiële behoeften van afzonderlijke bedrijven, echter a l t h a n s volgens de officiële
leer – in relatie tot de werkgelegenheidssituatie in een bepaald gebied, of d e wens een bepaalde bedrijfstak te herstructureren. Het vooroorlogse principe van steun o p specifieke
orders komt men weer tegen in het zogenaamde ,,matching
fund”, waaruit in bepaalde gevallen exportorders worden
gesubsidieerd.
Kenmerkend voor de verschillende instrumenten is. dat.
afgenen \ a n de oorlogs- en schaarstejaren. de ondernemers
een grote mate van vrijheid konden behouden ten oprichte
ban de oberheld Directe dwang was en is een uitzondering
Het grote belang van diverse instrumenten als middel voor
indirecte pressie is al benadrukt: dit middel werkt uiteraard
alleen ten op7ichte van bedri.iven die menen de overheidssteun
niet te kunnen ontberen. Het hanteren van de indirecte dwang
wordt bovendien alleen mogelijk geacht nadat eerst in het
overleg tussen (de minister van Economische Zaken en)
beleidvoerende ambtenaren en de toonaangevend geachte
representanten van het bedrijfsleven overeenstemming oker
de toepassing is bereikt. In dit verband kan worden gewelen
o p het krachtige streben naar kartelborming dat in het
Sederlandse bedrijfsleven al vóór 1930 opviel. De voorstanders van kartels vonden telkens weer de o\erheid aan hun
rijde om tegenstanders onder druk te letten.
De enigszins corporatistisch getinte opvattingen over de
relatie overheid-bedrijfsleven die in de sinds de jaren dertig
gegroeide praktijk plegen te overheersen leggen bovendiende
grens voor het overheidsingrijpen vrij nadrukkelijk daar.
waar de overheid zich onmiddellijk (en zeker waar dat
openlijk gebeurt) met de gestie van de individuele ondernemingsleiding gaat bemoeien. Slechts in die bedrijfstakken.
waar één onderneming in feite de hele bedrijfstak uitmaakte.
konden de overheid en individuele ondernemingen a a n dere
begrenring ontsnappen. In 7o’n situatie kan d e overheid
zonder het intermediair \ a n overleg .,met represcntatie~e
organisaties” direct in onderhandeling treden met één onderneming en in dit overleg tot resultaten komen. De boorheelden van dergelijke situaties ri.jn schaars: de o p b o u a \ a n
Hoogovens. d e stichting \ a n de aluminiumindustrie en de
sodafabriek te Delfzijl. de rol van Philips in de naoorlogse
het
industriespreiding. de rol van D S M Staatsmijnen
enige grote staatsbedrijf in de industriële sector – bij de
herindustrialisatie van Limburg na het besluit tot stillegging
ban de kolenmijnen. Behalve (misschien) in het geval DSM
moest de overheid in al de7e situaties de ondernemingen in
kwestie wel als gelijkwaardige partner benaderen. Toch wordt
een dergelijke benadering in de meeste gevallen afgewezen
vanuit het bedrijfsleven: de overheid hoort, waar een sector
niet d o o r één bedrijf wordt gedomineerd. met de sectororganisatie(s) te praten.
Vanaf d e jaren dertig tot in het zeer nabije verleden is.
telkens opnieuw, geprobeerd o m in niet d o o r één dominerende onderneming vertegenwoordigde bedrijfstakkeneen enigszins vergelijkbare situatie te bereiken. In de gesprekken met
—
8 ) U i t de opsomming kan worden afgeleid dat het opeen misverstand
moet berusten als de voorritter van de WKK-commissie die het
rapport Plaats en roekomst i,an de Necler1and.w indu.\trre voorbereidde. naar de Hoofdcommissie \erwijst als een instituut dat enige
~erwantschap
vertoont met de door de WRK bepleitte kleine commissie ban onafhankelijke deskundigen.
9) Voorrgangsnora e<,ononlis<,h
stru<~tuurhr~leicl, 7 1 .
blr.
de sectororganisaties wordt, eventueel met behulp van d e
eerdergenoemde indirecte pressie, d e vorming van kartelachtige situaties gestimuleerd. Vooral in de jaren dertig, toen d e
kartelvorming met het weigeren van handelspolitieke steun
kon worden afgedwongen, is dit zeker niet zonder succes
geweest (hiervoor werd al gewezen o p d e grote spontane
neiging tot kartellisering 10). Als instrument voor sectorgewijze sanering — een van d e doelstellingen die d e overheid
pleegt na te streven o m d e industriële structuur te verstevigen
– zijn de kartels echter vrijwel alle mislukt.
Voor een effectief sectorstructuurbeleid is het kartel – een
bijzondere situatie als die van d e baksteenindustrie in dejaren
geen effectief middel, tenzij er een
zeventig uitgezonderd
partij is binnen of buiten het kartel die dermate krachtig is, dat
hij aan de rest van d e deelnemers zijn wil kan opleggen. Aan
de overheid die vanuit een onderhandelingssituatie moet
opereren is die benadering niet gegund.
Er zijn dus twee motieven voor overheidssteun a a n kartelvorming. Enerzijds wordt d e samenwerking o p zich positief
beoordeeld vanwege haar interne effect in de sector. Anderzijds vergemakkelijkt 7ij de beïnvloeding d o o r de overheid.
–
Concernvorming
Na d e tweede wereldoorlog heeft de overheid ook wel
getracht a a n het dilemma, waarvoor een niet d o o r één onderneming gedomineerde sector in moeilijkheden haar stelde, te
ontkomen d o o r d e sector met behulp van d e indirecte pressiemogelijkheden in plaats van tot kartelvorming te bewegen tot het aangaan van fusies in liefst één, en o p zijn
hoogst enkele dominerende concerns. Het indirecte gesprek
tussen overheid e n kartelbestuur kon ook in de betrokken
sectoren worden vervangen d o o r directe onderhandelingen
tussen d e overheid en de concernleiding. In d e grote scheepsbouw, d e zware machine-industrie en de katoenspinnerij is
dat streven met succes bekroond, zonder dat d e kracht en de
coherentie van d e gevormde concerns veel reden tot vreugde
geven.
Bovendien doen dergelijke mogelijkheden tot fusie zich
slechts zelden voor. Zij vereisen een al ver doorgevoerde
concentratie binnen de sector o p het moment dat de overheid
druk gaat uitoefenen. Daarnaast moet d e economische situatie zodanig zijn, dat geen enkele belangrijke onderneming in
d e sector zich nog aan het gebruikte pressiemiddel -hetzij
handelspolitieke steun, hetzij subsidiëring -kan onttrekken.
Effectiviteit
De effectiviteit van d e vooroorlogse industriepolitiek laat
zich nauwelijks beoordelen. De motieven voor de beleidsvoering zijn hiervóór opgesomd. Ze zijn d o o r d e achtereenvolgende regeringen in de jaren dertig echter nooit tot kwantitatieve doelstellingen uitgewerkt – daaraan waagde zich alleen
de SDAP-oppositie in het Plan van d e Arbeid. Geconstateerd
kan slechts worden dat het opzetten van een industriebeleid
dwong tot het doordenken van de problemen en dat daarbij,
veelal in overleg tussen overheid, bedrijfsleven en deskundige
adviseurs, belangrijke initiadeven zijn ontwikkeld die grotendeels pas na de tweede wereldoorlog in het kader van het
industrialisatiebeleid werden uitgevoerd.
De financiële steun via het Werkfonds 1934 en enkele
andere organen schiep slechts weinig arbeidsplaatsen. De
handelspolitieke protectie. die niet rechtstreeks o p de schatkist drukte, maar in hogere consumentenprijzen moet zijn
doorberekend. zal gezien d e omvang aanzienlijk effectiever
zijn geweest als behoeder van arbeidsplaatsen, terwijl waarschijnlijk ook a a n de kartelvorming een positief effect kan
worden toegeschreven.
In de naoorlogse industrialisatiepolitiek, die begon terwijl
het oorlogsdirigisme nog werd afgebroken. werden wel
kwantitatief geformuleerde taken gesteld en verwezenlijkt.
Daarbij moet bedacht worden dat er vooral een gunstig
psychologisch klimaat werd geschapen voor d e industrie en
dat de internationale economische situatie lange tijd ;reer
bevorderlijk was voor ondernemersinitiatieven. Beide factoren zullen elkaar hebben versterkt; in d e eerste jaren heeft de
overheid daarnaast zeker instrumenten gehad o m enigszins
sturend o p te treden.
De huidige problemen zijn niet die van de wederopbouwperiode, maar van een nieuwe diepe recessie. gecombineerd met
internationale economische verschuivingen van een structureel karakter, zoals tijdens d e depressie van dejaren dertig. De
oude wapens uit het arsenaal van het industriebeleid: overreding, indirecte pressie, het voeren van onderhandelingen o p
bedrijfstakniveau en waar mogelijk o p ondernemingsniveau.
zijn tot nu toe niet in staat gebleken de oplossing van de
problemen werkelijk dichterbij te brengen.
P.E. de Hen
10) Op het belang van kartels in Nederland en, in navolging van Joh.
de Vries, op de rol van de overheid ten aanzien van de kartels, wijst
ook H. W. de Jong in zijn preadvies: Het Nederlandse structuurbeleid: de zichtbare vinger aan de onzichtbare hand, opgenomen in de
onlangs gepubliceerde bundel preadviezen voor het WRR-rapport
Secrorsrrucruurheleid: mogelijkheden en heperkingen, blz. 46-50.