..
p——-!
I
Reactie
Arbeidsvoorziening:
mission possible!
We zullen hierna een aanzet geven
voor antwoorden op deze vragen,
waarbij we aan de ‘hoe’-vraag nog
een vierde scenario toevoegen. Maar
eerst gaan we kort in op de twee belangrijke omgevingsfactoren voor Arbeidsvoorziening: overheid en markt.
Inbreng overheid
De Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening
zijn doelmatig in
de arbeidsmiddeling omdat zij als centrale instantie de steeds ondoorzichtiger wordende arbeidsmarkt beter kunnen overzien en een breed
dienstenpakket aanbieden. Dank zij deze centrale rol bij de reguliere
arbeidsbemiddeling zijn de RBA s tevens beter in staat om kansarme
baanzoekers aan werk te helpen. Doelmatigheid en rechtvaardigheid
gaan derhalve hand in hand.
Inleiding
In zijn artikel “Arbeidsvoorziening:
mission impossible ?” (E5B, 13 juli
1994) geeft WJ. Dercksen aan, dat
het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) en de Regionale
Besturen voor de Arbeidsvoorziening
(RBA’s) voor belangrijke strategische
keuzen staan. Schaarse financiële
middelen dwingen hen daartoe. Om
de besturen op weg te helpen schetst
Dercksen drie beleidsscenario’s, uitgaand van de wettelijke taak van
Arbeidsvoorziening: het zo doelmatig
en rechtvaardig mogelijk bijeen brengel:!van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt.
De drie beleidsscenario’s voor Arbeidsvoorziening die Dercksen voor
Arbeidsvoorziening schetst zijn:
• het arbeidsbemiddelingsscenario,
waarin de bemiddeling van werkzoekenden (werklozen en positieverbeteraars) centraal staat, met als
doel “een substantieel marktaandeel in de regionale vacaturevervuIling”;
• het werkgelegenheidsscenario,
waarin de plaatsing van moeilijk
bemiddelbare doelgroepen centraal staat, door zoveel mogelijk
(tijdelijke) arbeidsplaatsen en opleidingsmogelijkheden te scheppen,
• de één-loketbenadering, met als
doel de sterke punten van de eerste twee scenario’s te combineren,
via een goed georganiseerde samenwerking Рin de vorm van ̩̩n
loket – van arbeidsbureaus en gemeenten (en eventueel bedrijfsverenigingen) .
In het eerste scenario staat de doelmatigheidscomponent centraal, in het
tweede scenario de rechtvaardigheidscomponent. Het derde scenario bevat, als aangegeven, een mix van beide en blijft als zodanig het dichtst bij
de taakopdracht van Arbeidsvoorziening. Toch acht Dercksen dit geen
haalbaar scenario: “Het één-Ioketmodel staat (. ..) borg voor een heftige
competentiestrijd tussen arbeidsbureaus, gemeenten en bedrijfsverenigingen”. Het meest waarschijnlijk is
in zijn ogen het eerste scenario, waarin Arbeidsvoorziening als één van de
private intermediairs kan meedingen
naar opdrachten van uitkeringsorganisaties om langdurig werklozen
te plaatsen.
Sinds het verschijnen van genoemd
artikel is de noodzaak van strategische keuzes voor de arbeidsvoorziening alleen maar groter geworden.
Het nieuwe kabinet heeft aangekondigd jaarlijks f 400 mln (circa 25 %)
te willen bezuinigen op de Rijksbijdrage aan Arbeidsvoorziening. Het
kabinet heeft echter niet aangegeven
wat deze bezuiniging betekent voor
de opdracht aan de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. En dat is ook ons
bezwaar tegen het betoog van Dercksen. Zijn vraag, of sprake is van een
‘miss ion impossible’, wordt feitelijk
niet beantwoord. In zijn artikel wordt
met name ingegaan op het ‘hoe’ (drie
scenario’s), veel minder op het ‘wat’
(de missie zelO. En toch moet dit
laatste eerst helder worden: wat verwachten de opdrachtgevers van Arbeidsvoorziening; welke arbeidsmarktproblemen willen zij opgelost
of in ieder geval aangepakt zien en
wat hebben zij daar – financieel en
anderszins – voor over? Vervolgens
komt aan de orde hoe dit het beste
kan worden gerealiseerd.
De werking van onze economie resulteert na elke recessie in een steeds
hogere, blijvende werkloosheid.
“Wijs” geworden door de ervaringen
van de afgelopen decennia – waarbij
de grenzen aan de maakbaarheid van
onze samenleving werden verkend wordt tegenwoordig bij de aanpak
van veel maatschappelijke problemen gekozen voor meer markt en
minder overheid. Zo ook bij de bestrijding van de werkloosheid en het
niet bevredigend functioneren van de
arbeidsmarkt. Dit blijkt zowel uit de
keuze van het bestuursmodel van Arbeidsvoorziening als uit de inzet van
instrumenten en middelen.
Tripartite bestuur
Bij de invoering van de tripartite bestuursstructuur, in 1991, werden overheid en sociale partners gezamenlijk
verantwoordelijk voor inrichting en
uitvoering van het Arbeidsvoorzieningsbeleid. Hierdoor is de overheid
niet meer de dominante actor bij de
beleidsbepaling, maar moet zij haar
beleid realiseren in overleg met de sociale partners. Niet door wetgeving
maar door bestuurskracht moet de
overheid het door haar voorgestane
beleid realiseren 1. De recente geschiedenis leert dat het voor de overheid
overigens wel moeilijk is haar oude
rol los te laten: het dicteren van het
doen en laten van de arbeidsbureaus
met uiterst gecompliceerde wetgeving (zoals in de Jeugdwerkgarantiewet) is daarvan een voorbeeld.
‘Sociale norm ‘?
In de regeringsverklaring is nog als
‘sociale norm’ (het beleidsdoel van
de overheid) opgenomen: het terugdringen van de langdurige werkloosheid met één procent per jaar. Dit
streefcijfer is echter al weer losgelaten. Geen wonder, want in de enkele
1. N. van Gestel, De onzichtbare overheid. naar nieuwe vormen van sturing,
het voorbeeld van de Arbeidsvoorzieningswet, Delft, 1994
maanden tussen het verschijnen van
de regeringsverklaring en dit artikel
is de langdurige werkloosheid opgelopen met circa 120/0.Dat is natuurlijk
niet te wijten aan het kabinet. Wèl
kan worden geconstateerd, dat ook
het kabinet uiterst terughoudend is
bij het direct ingrijpen ten gunste van
werkgelegenheid.
Natuurlijk is er het 40.000-banenplan van de overheid. Maar dat plan
weegt nauwelijks op tegn de plannen
in de markt om banen op te heffen.
En het banenplan van de overheid
valt ook nog eens samen met de eerder genoemde bezuiniging op Arbeidsvoorziening, waardoor een deel
van het beoogde effect op voorhand
teniet wordt gedaan. Arbeidsvoorziening zal er immers niet aan kunnen
ontkomen te bezuinigen op de eigen
financiële bijdrage aan additionele
werkgelegenheid elders. Arbeidsvoorziening ontkomt er ook niet aan om
eigen personeel op straat te zetten en
anderen, thans (mede) gefinancierd
door Arbeidsvoorziening, daartoe te
noodzaken. Per saldo levert de puur
budgettair ingezette operatie van het
kabinet misschien ‘winst’ op, maar de
ongewenste neveneffecten – onder
meer in de vorm van vruchteloze geschillen over competenties e.d. tussen overheid en sociale partners in
het eBA – zijn aanzienlijk. Een meer
inhoudelijke benadering, in de vorm
van een heldere opdracht inclusief
een duidelijk financieel ‘plaatje’, zou
ongetwijfeld veel effectiever zijn geweest.
De markt
Ondanks de recente kentering van
het economische tij wordt de rij van
werkzoekenden nog steeds langer en
de drempel tot de arbeidsmarkt voor
velen steeds hoger. Het streven van
werkgevers naar flexibiliteit komt onder meer tot uitdrukking in specifieke voorzieningen die sectoren (waaronder overheden) treffen om hun
eigen personeelsvoorziening
zo doelmatig mogelijk veilig te stellen, ieder
voor zich. Zo komen er allerlei ‘schotten’ op de arbeidsmarkt te staan, die
toetreding en mobiliteit nog lastiger
maken. Daarnaast is er een toenemend aantal commerciële intermediairs, die de lucratieve ‘niches’ in de
markt zoeken. Er is sprake van versplintering en commercialisering van
de arbeidsmarkt. De overzichtelijkheid neemt eerder af dan toe2 De se-
ESB 9-11-1994
lectieve werking van de arbeidsmarkt
wordt versterkt. De overheid is uiterst
terughoudend ten aanzien van deze
ontwikkeling.
Positie Arbeidsvoorziening
Arbeidsvoorziening – als publieke organisatie – neemt op deze markt een
unieke positie in, qua taak opdracht
en dienstenpakket. Arbeidsvoorziening is een generalist te midden van
de specialisten. Zo fungeert Arbeidsvoorziening als een centrale vraagbaak voor werkzoekenden en werkgevers op een steeds ondoorzichtiger
markt. Door deze centrale rol kunnen
RBA’s de versplintering van de arbeidsmarkt voorkomen. Door de
markt beter te overzien wordt Arbeidsvoorziening aantrekkelijker
voor werkzoekenden en krijgt zij beter entree bij werkbiedenden. De centrale positie binnen de regionale arbeidsmarkt, die ook tot uitdrukking
komt in een goede samenwerking
met derden, vormt een comparatief
voordeel voor Arbeidsvoorziening,
waar de klanten – zowel via de reguliere als de bijzondere dienstverlening wel bij varen. Indien de gevraagde dienstverlening uitgaat boven de
reguliere dienstverlening kan Arbeidsvoorziening een financiële bijdrage
vragen aan werkbiedenden. Arbeidsvoorziening moet als publieke instantie echter geen puur commercieel belang hebben of krijgen bij de eigen
bemiddeling, anders komt de maatschappelijke opdracht in gevaar. Andere intermediairs doen het zeker
niet altijd beter dan Arbeidsvoorziening. De povere resultaten die de
(commerciële) uitzendbureaus boeken bij de toepassing van de Kaderregeling Uitzendarbeid zijn daarvan
een voorbeeld. (Het voor 1994 gereserveerde budget voor de KRU wordt
in onze regio, net zomin als in veel
andere regio’s, benut.)
De opdracht
Ons inziens vormen de ontwikkelingen die zich voordoen op de arbeidsmarkt en de invloed die de overheid
daarop heeft een belangrijk argument
om de huidige opdracht aan Arbeidsvoorziening, als publieke intermediair, onverkort te handhaven. Daarmee
beschouwen we de permanente worsteling op sociaal-economisch terrein
tussen marktconform en markt-aanvullend werken als gegeven èn als uitdaging voor besturen en uitvoerings-
organisatie van Arbeidsvoorziening.
Een uitdaging om, binnen de gegeven sociaal-economische context, samen te werken aan een optimaal resultaat. En vervolgens een uitdaging
om de daarbij opgedane ervaringen
en inzichten, waar nodig en mogelijk,
om te zetten in concrete adviezen,
aan bij voorbeeld het kabinet, met betrekking tot aanpassing van deze kaders.
De aanpak
Maar dan wel met een beter scenario
dan Dercksen aanreikt. Een beter scenario gaat ons inziens juist uit van
twee kerndimensies:
• het vergroten van de bestuurskracht van eBA en RBA’s op de arbeidsmarkt. Dat komt neer op het
zwaarder laten laten wegen van
het algemene arbeidsmarktbelang
boven afzonderlijke deelbelangen.
Bestuurspartijen zouden daarbij
dan ook meer dan tot dusver gebruik moeten maken van de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie
(vgl. de eerdere opmerking met betrekking tot de ‘schotten’ om deelmarkten);
• het opzuiveren van activiteiten van
de uitvoeringsorganisatie, door
deze puur te richten op goede informatievoorziening, voorlichting
en advisering aan werkzoekenden
en werkbiedenden én op de aanpak van aansluitingsproblemen
(via bemiddeling en scholing). De
organisatie moet zich niet langer
richten op het creëren of in stand
houden van additionele werkgelegenheid, tijdelijk of structureel. Arbeidsvoorziening moet dus nadrukkelijker een aanvullende rol spelen
op de primaire verantwoordelijkheid van (de achterbannen van)
haar bestuurspartijen. De primaire
verantwoordelijkheid van de sociale partners is het bevorderen van
werkgelegenheid, rekening houdend met de markt waarin het
bedrijfsleven moet vechten voor
continuteit/winst (bij voorbeeld via
cao-afspraken over scholing en
werk voor doelgroepen). De ver-
2. In het recent verschenen Sociaal en Cultureel Plan 1994 wordt deze ontwikkeling
uitvoerig geschetst in het zogenoemde
‘scenario van de pluriforme arbeidsmarkt’. Sociaal en Cultureel Planbureau,
Sociaal en Cultureel Rapport 1994, Rijswijk 1994
I
I
antwoordelijkheid van de overheid
is het bevorderen van werkgelegenheid, in aanvulling op de werking van de markt (bij voorbeeld
banenplannen, via globalisering
van regelgeving, via economisch
structuurbeleid, via onderwijsbeleid).
De uitvoeringsorganisatie van
Arbeidsvoorziening speelt daarop in
• via persoonlijke dienstverlening:
door minder kansrijke werkzoekenden te begeleiden en te plaatsen
(ook door vooroordelen weg te
nemen bij werkgevers), en door
moeilijk vervulbare vacatures te
vervullen;
• door daarbij een beperkt instrumentarium in te zetten, waaronder
eigen faciliteiten als de centra vakopleiding en de sollicitatieclubs en
mogelijkheden tot inkoop van aanvullende (scholings)capaciteit;
• door aan te haken op wetgeving
en cao-afspraken, een goede samenwerking met derden, zoals
commerciële intermediairs en uitkeringsorganisaties.
Wij zien niet in waarom, zoals Dercksen aangeeft, dit moet mislukken. Integendeel, de praktijk wijst immers
anders uit. De bemiddeling voor
moeilijk plaatsbare baanzoekenden
wordt juist vergemakkelijkt door de
reguliere dienstverlening van Arbeidsvoorziening, samen met derden.
Hoe verder?
We schreven het al eerder: vanuit helderheid over de taakopdracht moet
gesproken worden over eventuele bezuinigingen. Er moeten dus heldere
keuzes worden gemaakt door de opdrachtgever. Dat wordt een stuk gemakkelijker als die opdrachtgever
zich goed oriënteert op de mogelijkheden die de Arbeidsvoorzieningsorganisatie in zich heeft. Daarbij zijn
we het met Dercksen eens dat de tripartisering de nodige dynamiek heeft
gebracht, in vergelijking met de oude
dienst die onder de uitsluitende verantwoordelijkheid van het parlement
opereerde.
De progressie in het realiseren van
de opdracht van Arbeidsvoorziening
is fors: het lukt steeds beter bij te dragen aan een doelmatiger werking van
de arbeidsmarkt. Toch heeft Arbeidsvoorziening nog een weg te gaan. De
bijdrage aan een rechtvaardiger wer-
king van de arbeidsmarkt moet en
kan nog omhoog. Met name in het
midden- en kleinbedrijf is ruimte
voor een meer aanbodgerichte aanpak. In Arnhem/Oost-Gelderland
noemen wij dat ‘prioritaire bemiddeling’.
Daarbij proberen we om werkzoekenden, die op grond van achtergrondkenmerken relatief kansarm zijn,
maar door activiteiten van Arbeidsvoorziening zich hebben gekwalificeerd, met voorrang te bemiddelen.
Met voorrang betekent ook dat we met inmiddels gebleken succes – proberen bestaande vooroordelen te
doorbreken. Daarvoor is wel nodig
dat de arbeidsbureaus beschouwd
worden als een deskundig en betrouwbaar intermediair, waarvoor onder meer een goede positie op de bemiddelingsmarkt nodig is3.
Onze oproep is dus: houdt Arbeidsvoorziening kritisch bij de les. Rijdt
Arbeidsvoorziening op het bit van de
tweeledige doelstelling, maar heb
daarbij oog voor de voortgang tot
dusver èn voor de onderliggende
problematiek en de in deze gemaakte
politiek/maatschappelijke
keuzen.
Wij zijn natuurlijk slechts uitvoerders,
geen wetenschappers of bestuurders
en we hebben al helemaal het CPB
niet ingeschakeld om ons scenario
door te laten rekenen. Maar wij denken wel dat ons scenario goede
mogelijkheden biedt aan de bestuurspartijen van de tripartite Arbeidsvoorziening om, gesteund door een
optimaal werkende uitvoeringsorganisatie, toe te groeien van behartigers
van specifieke, al dan niet politiek gekleurde, deelbelangen naar vertegenwoordigers van het algemene belang:
een beter werkende arbeidsmarkt
(dus: doelmatiger èn rechtvaardiger).
Samenvatting
In ons betoog hebben wij gereageerd
op de door Dercksen gemaakte keuze uit het ons inziens te beperkte aantal van drie scenario’s. Op de eerste
plaats heeft hij er te weinig oog voor
gehad dat er, ten opzichte van de situatie van voor de tripartisering, in
het huidige bestuursmodel van Arbeidsvoorziening al sprake is van
‘minder overheid en meer markt’. Dat
nieuwe bestuursmodel moet nog steviger zijnplaats vinden en dat vergt
óók de coöperatie van de overheid.
Dercksen heeft ons inziens voorts
veel te weinig rekening gehouden
met de recente en te verwachten ont-
wikkelingen op de arbeidsmarkt, die
het meer dan ooit noodzakelijk maken dat er een publieke intermediair
op de arbeidsmarkt is, die geen (uitsluitend) commercieel belang heeft
bij zijn basisdienstverlening.
Langs
drie lijnen werkt dat betekenisvol uit.
Ten eerste biedt het een goede garantie op een onaJbankelijk informant op de arbeidmarkt, die met kennis van de algemene arbeidsmarktontwikkelingen werkbiedenden en
werkzoekenden
kan adviseren omtrent het meest succesrijke arbeidsmarktgedrag. Ten tweede draagt het
er aan bij dat óók de minst kansrijken
op de arbeidsmarkt, zowel werkzoekenden als werkbiedenden, gebruik
kunnen maken van de dienstverlening van Arbeidsvoorziening. Ten
derde wordt vermeden dat het aanbod van dienstverleners op de arbeidsmarkt te zeer versnippert, zonder dat het feitelijk leidt tot grote
verschillen in prijs, kwaliteit of levertijd. Die markt wordt dan alleen maar
ondoorzichtiger en dan wordt niet de
feitelijke dienstverlening maar ‘het
verkooppraatje’ het onderscheidend
criterium. Ten slotte stellen wij dat
het gekoppeld houden van de rechtvaardigheidsopdracht
en de doelmatigheidsopdracht
uiteindelijk efficiënter en effectiever is, dan een
eenzijdige inzet op een van beide
doelstellingen. Efficiënter en effectiever op het micro-niveau, waar het
gaat om individuele bemiddelingen,
maar evenzeer op het mesoniveau
(waar categorale en sectorale initiatieven hun waarde krijgen). Ook het
in balans houden van de beide doelstellingen op het macroniveau is op
de lange termijn het meest lonend.
Vermeden wordt een eenzijdige inzet
op een doelmatige werking van de arbeidsmarkt, die in zijn maatschappelijke consequenties niet vol te houden
is. Vermeden wordt evenzeer een eenzijdige inzet op een rechtvaardige
werking van de arbeidsmarkt, die
schipbreuk leidt op zijn financiële
consequenties: de ontwikkelingen in
Zweden laten zien wat de effecten
van een dergelijk beleid kunnen zijn.
Paulus Smit
Arno Cup pen
De auteurs zijn lid van de regionale directie van Arbeidsvoorziening Arnhem/OostGelderland.
3. Research voor Beleid, Hoe zoeken werkzoekenden in Arnhem/Oost-Gelderland,
rapportage 1993, Leiden, 1994.