Ar beidspa rtic ipatie,
individualisering en beleid
H.P.M. Adriaansens en WJ. Dercksen*
V
oor hetprobleem van het grote aantal werklozen en arbeidsongeschikten, gecombineerd met beroepsspecifieke tekorten op de arbeidsmarkt moeten oplossingen
warden gevonden. Het wordt steeds duurder menselijk kapitaal ongebruikt te laten.
Overheid, socialepartners en afzonderlijke bedrijven en instellingen kunnen de arbeidsparticipatie bevorderen door meer loondifferentiatie, een activerend
arbeidsmarktbeleid, beroepsgericht wederkerend onderwijs, kinderopvang, het beperken van kostwinnersfaciliteiten, flexibelepensionering en een samenhangend
beleid ter vermindering van het aantal arbeidsongeschikten.
In snel tempo groeit de overtuiging dat het lage arbeidsparticipatieniveau de achilleshiel vormt van de
Nederlandse verzorgingsstaat. Ook onder een tamelijk gunstig economisch gesternte blijken de collectieve uitgaven zo moeiKjk in de hand te houden, dat
net als in de jaren tachtig bezuinigd moet worden in
sectoren waar dat eigenlijk niet meer kan. Langzamerhand groeit het beeld van een negatieve economische kringloop waarin arbeidsuitstoot via werkloosheid en arbeidsongeschiktheid, versterkte
produktiviteitsgroei, vergroting van het informele
circuit en verhoging van de kosten van het sociale
zekerheidsstelsel elkaars oorzaak en gevolg zijn. In
September 1990 vroeg de regering de WRR om op
korte termijn, mede met het oog op de beleidsontwikkeling rond de sociale vernieuwing, advies uit
brengen over de verhoging van de (arbeids)participatie. Deze adviesaanvraag past in een aanzwellende stroom van publikaties die de arbeidsparticipatie
in ons land tot probleem bestempelden. In het OSARapport 1990 betoogt de Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek (OSA), dat het schort
aan een consistente visie op de gewenste ontwikkeling van de participatiegraad. Immers, enerzijds worden vrouwen vanuit de emancipatiegedachte gestimuleerd om betaalde arbeid te verrichten, terwijl
langs andere wegen vervroegde uittreding uit arbeid
juist wordt gefaciliteerd . De Rapportage arbeidsmarkt 1990 van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid rept van een brede consensus
over de noodzaak de deelnamegraad aan het arbeidsproces te verhogen . In de adviesaanvraag aan
de SER over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn (1991-1995) schrijft minister Andriessen van Economische Zaken onder verwijzing
naar de adviesaanvraag aan de WRR: “Mede gezien
de voorziene demografische ontwikkeling groeit de
overtuiging dat het verhogen van de participatie op
de arbeidsmarkt een noodzaak is, wil er sprake kunnen zijn van voortgaande groei en een toereikend
36
draagvlak voor de financiering van de collectieve
sector. Daarbij is met name aan de orde de (her-)inschakeling van langdurig werklozen, (gedeeltelijk)
arbeidsongeschikten en (herintredende) vrouwen.
Deze week is het WRR-rapport Een werkendperspectief verschenen. Hierin zijn niet alleen de feiten over
arbeidsparticipatie op een rij gezet en vergeleken
met die van andere landen, maar komen ook achtergronden van de lage arbeidsparticipatie in ons land
aan de orde. Verder is een argumentatie opgebouwd voor een beleid dat tot een hogere arbeidsparticipatie moet leiden en is een pakket samenhangende beleidsmogelijkheden aangereikt.
De feiten
Nederland heeft in vergelijking met andere ge’industrialiseerde landen een laag niveau van arbeidsparticipatie. Dit blijkt allereerst uit de netto arbeidsparticipatie, ook wel de werkgelegenheidsgraad genoemd.
Van elke honderd niet schoolgaande inwoners tussen
15 en 65 jaar verrichten er in Nederland 59 betaald
werk. In de OESO-landen zijn dit er gemiddeld zeven
meer, waaronder het Verenigd Koninkrijk met tien
meer, de Verenigde Staten met dertien meer en Zwe-
* De auteurs zijn lid respectievelijk staflid van de WRR. Dit
artikel is gebaseerd op het deze week verschenen rapport
van de WRR, Een werkend perspectief; arbeidsparticipatie
in de jaren ’90, Rapporten aan de Regering, nr. 38, Den
Haag, 1991. Het rapport is voorbereid door een projectgroep waarvan de auteurs respectievelijk voorzitter en secretaris zijn. Verder bestaat deze groep uit W. van Drimmelen, K.W.H. van Beek, J.M. Bekkering, M.G. Blomsma, J.C.
Huisman, R.M.A. Jansweijer en C.W.A.M. van Paridon.
1. Organisatie voor Strategisch Abeidsmarktonderzoek,
OSA-Rapport 1990, Den Haag, 1990.
2. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Rapportage Arbeidsmarkt 1990, ‘s-Gravenhage, 1990, biz. 36.
3. Minister van Economische Zaken, Adviesaanvraag sociaal-economisch beleid op middellange termijn (19911995), 21 september!990.
den met zelfs 22 meer werkenden (cijfers over 1988).
In Frankrijk en Belgie verrichten ongeveer evenveel,
en in West-Duitsland lets nicer mensen betaald werk.
De netto arbeidsparticipatie in Nederland spoort met
het gemiddelde van de EG-landen. Zo bezien lijkt er
dus niet al te veel reden tot bezorgdheid. Het beeld
verandert echter aanzienlijk als in de beschouwing
wordt betrokken dat in Nederland relatief veel in deeltijd wordt gewerkt. Meet men de arbeidsparticipatie
niet in personen, maar in arbeidsjaren, dan heeft Nederland op Spanje na de laagste arbeidsparticipatie in
de EG en loopt deze ook beduidend achter op Frankrijk, Belgie en West-Duitsland . De netto participatiegraad in arbeidsjaren is zes procentpunten lager dan
het EG-gemiddelde.
De lage arbeidsparticipatie in Nederland is grotendeels te herleiden tot de nog steeds omvangrijke
werkloosheid, het grote aantal arbeidsongeschikten
en de hoge non-participatie van zowel vrouwen als
oudere mannen. De participate van vrouwen neemt
weliswaar gestaag toe, maar beweegt zich nog onder het EG-gemiddelde. Daarentegen is de participatie van mannen ouder dan 55 jaar in de jaren tachtig
opmerkelijk snel gedaald. Dit hangt weer samen
met het grote aantal arbeidsongeschikten en vervroegd gepensioneerden.
In personen In arbeidsjaren
1988
1987
Nederland
Belgie
59
57
Frankrijk
59
64
69
West-Duitsland
Verenigd Koninkrijk
Verenigde Staten
Zweden
EG-gemiddelde
OESO
72
81
59
66
47
53
53
60
56
nb
nb
53
nb
Tabel 1. Netto
arbeidsparticipatie in een
aantal landen
Bron: WRR, Een werkendperspectief; arbeidsparticipatie
in de jaren ’90, Rapporten aan de Regering, nr. 38, Den
Haag, 1991.
De sociale component van arbeidsparticipatie is altijd
Hogere arbeidsparticipatie opportuun
al heel belangrijk geweest. Arbeid was en is zowel
een van de belangrijkste allocatie- als verdelingsmechanismen van een moderne maatschappij en daarmee een hoofdroute tot brede maatschappelijke participatie en burgerschap. Arbeid verdeelt geld, macht,
aanzien en geluk. Dat die rol door andere instituties
zou kunnen worden overgenomen, bij voorbeeld
door vrije tijd of sociale zekerheid, is de afgelopen
twee decennia door menig vrijetijdsfilosoof betoogd.
Vooralsnog lijkt eerder het tegendeel het geval te zijn.
Verhoging van de arbeidsparticipatie is om verschil-
Juist doordat allerlei traditionele maatschappelijke ver-
lende redenen opportuun. Naast de nog steeds
hoge werkloosheid en het te grote aantal ontvangers van een arbeidsongeschiktheidsuitkering, op
zichzelf al goede redenen om een hogere arbeidsparticipatie na te streven, dienen zich ook beroepsspecifieke tekorten op de arbeidsmarkt aan. Een
lage arbeidsparticipatie blijkt, paradoxaal genoeg,
goed te kunnen samengaan met zowel een hoog niveau van werkloosheid als met tekorten op verschillende segmenten van de arbeidsmarkt. Een andere
reden waarom een hogere arbeidsparticipatie wenselijk is, heeft te maken met het toenemend belang
van de ‘human capital’-factor. Hieronder zijn alle investeringen in personen te verstaan, in de sfeer van
onderwijs, scholing en werkervaring, op grond
waarvan zij tot een hogere arbeidsproduktiviteit in
staat zijn. Naarmate de investeringen die op dit front
door individu en samenleving worden gedaan
steeds hoger oplopen, gaat het steeds minder aan
deze ongebruikt te laten. Dit geldt met name ook
voor het niet benutte ‘vrouwelijk kapitaal’.
Ook om demografische redenen is een verhoging
van de arbeidsparticipatie wenselijk. Vergrijzing en
ontgroening brengen de betaalbaarheid van de sociale zekerheidsarrangementen in gevaar, met name
waar die op heffingen op arbeid zijn gebaseerd. De
demografische druk leidt er bij gelijkblijvende overige omstandigheden toe dat de verhouding van werkenden en ontvangers van een sociale uitkering
banden aan erosie onderhevig zijn, lijkt de druk op
(formele) arbeid als maatschappelijk verdelings-en integratie-instrument zelfs toe te nemen. In een individualiserende maatschappij is het arbeid die, voor zover het om maatschappelijke integratie gaat, de hitte
van de dag moet dragen. Die wijsheid is overigens al
een eeuw oud5. Bevordering van kansen op arbeid
sluit tevens aan bij de ambities van een steeds groter
deel van de bevolking. Dat geldt niet alleen voor
vrouwen; ook veel ouderen die thans niet werken
zouden graag betaald werk willen verrichten, mils dat
past bij hun leeftijd en mogelijkheden.
In internationaal opzicht, ten slotte, moet Nederland
de beleidsconcurrentie aan met andere landen op
terreinen als de educatieve, wetenschappelijke, technische en fysieke infrastructuur. Een concurrerend
niveau van arbeidsparticipatie is een noodzakelijke
voorwaarde voor een hoogwaardige en stimulerende infrastructuur op deze terreinen.
Jarenlang is volledige werkgelegenheid in de zin van
het ontbreken van werkloosheid een centrale doelstelling van het sociaal en economisch beleid geweest.
De bovengenoemde argumenten pleiten er echter
voor deze doelstelling op een hoger plan te tillen.
Niet het ontbreken van werkloosheid, maar een hoog
niveau van arbeidsparticipatie is de relevante indicator van volledige werkgelegenheid (hoewel het arbitrair is om aan te geven welk niveau van arbeidsparticipatie spoort met volledige werkgelegenheid).
(AOW, AWW, VUT, WAO, AAW, ZW, WW en RWW)
verder zal verslechteren van 0,65 in 1988 tot 0,70 in
het jaar 2000 en 0,80 in 2010. De absolute en relatieve toename van het aantal ouderen zal verder een
opwaartse druk uitoefenen op de collectieve uitgaven, met name die in de gezondheidszorg en de
maatschappelijke dienstverlening. Tegelijkertijd
neemt het draagvlak voor die uitgaven dan navenant af.
ESB 9-1-1991
4. De cijfers zijn gebaseerd op OESO-gegevens; zij vallen
per land een of twee procentpunten hoger uit dan de gegevens van Eurostat. (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Rapportage Arbeidsmarkt 1990, Den Haag,
1990, biz. 36.) De OESO- en Eurostatcijfers voor Nederland
zijn gebaseerd op de Enquete Beroepsbevolking (EBB).
5. E. Durkheim, De la division du travail social, Parijs,
1893.
37
Een arbeidsparticipatiebevorderend beleid
Beleidsmatig kan de arbeidsparticipatie langs verschillende wegen worden gestimuleerd. Zowel de overheld, als de sociale partners en afzonderlijke bedrijven en instellingen kunnen hier deel aan hebben.
Een arbeidsparticipatiebevorderend beleid kan tot ge-
volg hebben dat de huidige kringloop, waarin hoge
belastingen en sociale premies leiden tot hoge loonkosten, die op hun beurt de omvang van de werkgelegenheid negatief be’invloeden, de andere kant gaat
opdraaien. De arbeidsparticipatie kan op die manier
ook mede via de vraagzijde van de arbeidsmarkt toenemen. Het rapport Een werkendperspectiefbevat
minimumloon is destijds aansluiting gezocht bij de
minimumbehoeften van een gezin met twee kinderen. De feiten wijzen echter uit dat het beeld van de
kostwinner die zijn gezin onderhoudt van een minimumloon is achterhaald. Van alle werknemers blijkt
ten hoogste 0,4 procent aan dit beeld te beantwoorden. Het kostwinnerselement zou dan ook aan het
minimumloon kunnen worden ontnomen. De door
de WRR genoemde beleidsmogelijkheid, die overigens op enkele punten nog nader onderzoek vergt,
luidt dat voor de 1990-generatie een ge’individualiseerd minimumloon kan gaan gelden, dat is afgestemd op de huidige minimumbehoeften van een al-
een groot aantal beleidsmogelijkheden, die voor een
leenstaande, te weten zeventig procent van het
belangrijk deel bij de aanbodzijde, maar voor een
deel ook bij de vraagzijde van de arbeidsmarkt aangrijpen. Een grondtoon in het rapport is die van het
slechten van barrieres, waardoor diegenen die betaald werk ambieren hiertoe betere kansen krijgen.
Een tweede grondtoon is dat de aanbevolen beleidsmogelijkheden niet tot gevolg hebben dat de bestaande welvaart van individuen of groepen van individuen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast. De
belangrijkste beleidsmogelijkheden uit het rapport
sociaal minimum voor een gezin. Voor de oudere cohorten kan door bevriezing van het minimumloon
op termijn een soortgelijke relatieve verlaging van
het minimumloon worden bewerkstelligd. Deze beleidsmogelijkheid vergt een ontkoppeling van minimumloon en het sociaal minimum. Via de introductie van een partner-uitkering, analoog aan de
regeling voor de 1990-generatie waar het de bijstand betreft, is het echter mogelijk de relatieve welvaartspositie van zowel werkende als uitkeringsge-
volgen hieronder.
rechtigde minima te handhaven.
Loonkosten
Een gematigde ontwikkeling van de gemiddelde
loonkosten is belangrijk voor de groei van de
werkgelegenheid. Matiging is mogelijk langs de
weg van een betrekkelijk uniforme ontwikkeling
van de lonen, maar ook door een meer gedifferentieerde. Loonkostendifferentiatie tussen bedrijven
kan bovendien meer recht doen aan de positie
van afzonderlijke bedrijven. Onder de huidige omstandigheden, met vraagoverschotten op bepaalde segmenten van de arbeidsmarkt, lijkt een voorstel om loonafspraken in cao’s niet algemeen
.Activerend arbeidsmarktbeleid
Een activerend arbeidsmarktbeleid kan bijdragen aan
het totstandkomen van een hogere arbeidsparticipatie. Werklozen en herintreedsters kunnen er middelen
aan ontlenen die een (r)entree in het arbeidsproces
mogelijk maken. Een op werkenden gericht preventief arbeidsmarktbeleid kan het ontstaan van nieuwe
werkloosheid helpen voorkomen en het kan helpen
om (verdere) kwalitatieve discrepanties op de arbeidsmarkt te voorkomen. De kern van een activerend arbeidsmarktbeleid is dat werklozen en herintreedsters
in staat worden gesteld zich die kwalificaties te verwerven waar vraag naar bestaat op de arbeidsmarkt.
Scholings- en werkervaringsplaatsen zijn hiertoe
onontbeerlijk. Herorienteringsgesprekken kunnen
eveneens een belangrijke rol vervullen, indien deze
verbindend te verklaren, ten einde op die manier
meer differentiatie te bereiken, onverstandig. Het
gevaar van ‘haasje over’-effecten is dan immers
groot. Alternatieven hiervoor zijn echter te vinden
in raam-cao’s en cafetaria-cao’s. De raam-cao be-
zodanig worden opgezet dat en een regelmatige bege-
staat uit een kader waarbinnen de arbeidsvoorwaarden per bedrijf nader kunnen worden ingevuld. Met betrekking tot de lonen kunnen
leiding en maatwerk kan worden geboden. Van een
regelmatige begeleiding is in de praktijk thans geen
sprake; het leveren van maatwerk geldt als doel van
minimum- en maximumbepalingen worden over-
de herorientering, maar bij gebrek aan voldoende ar-
eengekomen. De cafetaria-cao biedt bedrijven de
mogelijkheid te kiezen uit verschillende pakketten arbeidsvoorwaarden, of om zelf een pakket samen te stellen uit verschillende gelijkwaardig geachte elementen. Dit kan bedrijven bovendien de
mogelijkheid bieden om een afweging te maken
tussen loonsverbetering en secundaire arbeidsvoorwaarden, respectievelijk andere afspraken,
zoals scholing, werkervaringsplaatsen, kinderopvang, ouderschaps- en verzorgingsverlof en flexi-
beidsvoorzieningen, met name werkervaringsplaatsen
in de marktsector, is hiervan de facto in veel gevallen
nog geen sprake. In Een werkend perspectief is aanbevolen om het huidige beleid, dat beoogt een sluitende aanpak ten aanzien van jongeren te realiseren, zo
spoedig mogelijk te complementeren met een sluitende aanpak ten aanzien van werklozen ouder dan 27
jaar. Hiervoor is het nodig dat met name de marktsector een groot aantal scholings- en werkervaringsplaatsen gaat bieden aan werklozen. Uit het totstandkomen hiervan kan de meerwaarde van een tripartiet
bele werk- en bedrijfstijden.
De samenstelling van de werkloosheid wijst op een
omvangrijk overschot aan laaggeschoolde werknemers. Dit indiceert onvoldoende differentiatie in de
loonkosten van werknemers onderling. Het minimumloon speelt hierbij een belangrijke rol. Een verlaging van het minimumloon biedt niet alleen kansen aan groepen met een zwakke
arbeidsmarktpositie, maar kan de vraag naar arbeid
ook per saldo verruimen. Bij de invoering van het
38
bestuurde arbeidsvoorziening blijken. Voorts wordt
aanbevolen om, daar nogal wat werklozen reeds
thans mogelijkheden krijgen tot het verrichten van
passende arbeid, passende scholing of passende werkervaring, het sanctiebeleid te intensiveren. Tevens
kan het begrip passende arbeid worden verruimd. Arbeidsinkomens kunnen fiscaal worden bevoordeeld
boven sociale-zekerheidsinkomens door een verhoging van het arbeidskostenforfait. Ten slotte zou het
activerend arbeidsmarktbeleid ook gericht moeten
zijn op in aanmerking komende ontvangers van een
arbeidsongeschiktheidsuitkering, evenals op in aanmerking komende ziektewetgerechtigden.
Wederkerende arbeid
Bij wederkerende arbeid gaat het om regelingen die
bevorderen dat regelmatige scholing een integraal
onderdeel wordt van een individuele arbeidscarriere, en om regelingen als ouderschaps- en verzorgingsverlof, die de combinatie van ouderschap en
beroepsarbeid kunnen vergemakkelijken.Wat het
laatste betreft is het onlangs wettelijk geregelde ouderschapsverlof belangrijk. Wat het eerste betreft is
voorgesteld om in de jaren negentig een samenhangend en duurzaam stelsel van beroepsgericht wederkerend onderwijs voor werkenden en werkzoekenden tot stand te brengen. Dit zal vooral langs de
weg van collectieve onderhandelingen moeten gebeuren. Bij dit voorstel is voortgebouwd op de aanbevelingen van de commissie-Rauwenhoff en de regeringsreactie hierop. Het door de WRR
voorgestelde stelsel bestaat uit drie onderdelen.
Ten eerste krijgen werknemers, zonder een minimale start- of doorstroomkwalificatie op het niveau van
aankomend vakman, respectievelijk LBO/MAVO, de
kans deze alsnog te behalen. Dit geldt ook voor
werklozen en herintreedsters, die daarmee het recht
zouden moeten krijgen op het aangaan van een leerarbeidsovereenkomst.
Ten tweede krijgen werklozen en herintreedsters,
die reeds over een startkwalificatie beschikken of
die zich op een andere manier willen kwalificeren,
mogelijkheden opleidingen of cursussen te volgen
die uitzicht bieden op werk. Dit geldt ook voor ontvangers van een arbeidsongeschiktheidsuitkering en
in aanmerking komende ziektewetgerechtigden.
En ten derde krijgen werknemers op een of meer
momenten gedurende him loopbaan de mogelijkheid om met behoud van loon en/of arbeidsplaats
de arbeid voor een bepaalde duur te onderbreken
voor beroepsgerichte om- of bijscholing
Vrouwen
Onvoldoende kinderopvang en buitenschoolse opvang is waarschijnlijk de belangrijkste belemmering
voor vrouwen met kinderen om buitenshuis te werken. Een snellere groei van de kinderopvang dan
momenteel wordt nagestreefd op grond van de Tijdelijke Stimuleringsregeling Kinderopvang lijkt niet
mogelijk. Dit zal stuiten op knelpunten in de sfeer
van huisvesting en personeelsbezetting. Na 1992 zal
de kinderopvangcapaciteit verder moeten groeien.
Rekening houdende met een jaarlijkse toename van
de arbeidsparticipatie van vrouwen van gemiddeld
1,5 procent zal de groei tenminste drie a vier procent per jaar moeten bedragen.
Zowel de sociale zekerheid als de inkomstenbelasting kennen faciliteiten voor het kostwinnershuishouden. Voorbeelden zijn de gratis meeverzekering
van afhankelijke partners in de volksverzekeringen
en het ziekenfonds en de overdraagbare basisaftrek
in de loon- en inkomstenbelasting. Deze voorzieningen maken het enerzijds mogelijk dat vrouwen zich
op een bepaald moment van de arbeidsmarkt terug
trekken, maar hebben omgekeerd ook tot gevolg
dat het aanvaarden van een baan veelal zonder erg
ESB 9-1-1991
grote inkomensgevolgen blijft. Met name kan het afschaffen van de overdraagbare basisaftrek in de
loon- en inkomstenbelasting een belangrijke ‘incentive’ zijn voor vrouwen om een baan te aanvaarden.
Voorlopige berekeningen van het Centraal Planbureau indiceren dat dit tot een extra arbeidsaanbod
van ongeveer 100.000 vrouwen kan leiden, vooral
part-timers. Uiteraard heeft zo’n maatregel de nodige gevolgen voor de inkomensverdeling. Terwijl de
maatregel zonder gevolgen is voor alleenstaanden,
ontlenen tweeverdieners er voordeel aan, terwijl alleenverdieners er nadeel aan ontlenen. Op minimumniveau zal dit nadeel ongeveer acht procent
zijn. Compensatie voor het afschaffen van de overdraagbare basisaftrek is allereerst te vinden in een
verhoging van de kinderbijslag. Het WRR-rapport
noemt als mogelijkheid de kinderbijslag voor het
eerste tot en met het zevende kind gelijk te trekken
en op een niveau te brengen dat ligt boven het huidige bedrag voor het vijfde kind; daarbij kan de differentiatie naar leeftijd vervallen. Naast de materiele
uitgaven voor kinderen vergoedt de kinderbijslag
dan tevens een gedeelte van de verzorgingskosten.
Een en ander heeft tot gevolg dat het verlies van de
overdraagbare basisaftrek in alleenverdienershuishoudens met een inkomen tot modaal en met respectievelijk een, twee en drie kinderen voor respectievelijk drie kwart, geheel of meer dan geheel
wordt gecompenseerd. Voor hogere inkomens is het
effect iets minder gunstig. Om de huishoudens zonder kinderen niet met een te groot inkomensverlies
te confronteren kan de overdraagbare basisaftrek geleidelijk, bij voorbeeld in tien jaar, worden afgeschaft. Voor velen zal de inkomensdaling dan wegvallen tegen de algemene loonontwikkeling of
veranderingen in het huishouden, terwijl de afhankelijke partner desgewenst ook de tijd heeft zich op
de arbeidsmarkt te begeven.
Ouderen
De in internationaal opzicht lage arbeidsparticipatie
van ouderen, zowel vrouwen als mannen, hangt samen met – al dan niet vrijwillige — vervroegde uittredingen via arbeidsongeschiktheids-, werkloosheidsof vut-regelingen. Op de lange termijn zou in Nederland weer een structuur tot stand moeten komen
waarbinnen het gebruikelijk is dat ouderen tot nun
65e jaar betaald werk verrichten. Een deel van de
ouderen zou de laatste jaren in deeltijd kunnen werken, al dan niet in een tweede-carrierebaan. Ouderen die dat wensen zouden ook na hun 65e jaar nog
enige tijd moeten kunnen doorwerken. Beleidsmatig kan een en ander op verschillende manieren worden bevorderd. In navolging van het ABP zouden
pensioeninstellingen knipbepalingen kunnen introduceren. Deze maken een neerwaartse mobiliteit
(demotie) van werknemers mogelijk zonder al te
grote gevolgen voor het pensioen (dat veelal is gebaseerd op het ‘eindloonsysteem’). Knipbepalingen
zijn een belangrijk hulpmiddel voor het voeren van
een leeftijdsbewust personeelsbeleid in bedrijven
en instellingen. Zo’n personeelsbeleid kan alternatieven bieden voor voortijdige uittreding van oudere
werknemers. Wellicht is zelfs een fundamenteler beleid nodig, bestaande uit het vervangen van het
gangbare eindloonsysteem, door een ‘gemiddeld
loonsysteem’, dat is gebaseerd op indexering van
39
het opgebouwde pensioen. Verder verdient de mogelijkheid om flexibele pensionering te introduceren beslist nader onderzoek en aandacht. Op korte
termijn zouden de sociale partners en de overheid
als werkgever de mogelijkheid van deeltijd-vut kunnen openen. Dit zou de keuzemogelijkheden voor
werkgevers en oudere werknemers in belangrijke
mate verruimen. Belangrijk is ten slotte de preventie
van arbeidsongeschiktheid.
A rbeidsongesch ikten
Zoals bekend heeft Nederland een vergeleken met
andere landen hoog ziekteverzuim en een relatief
groot en nog gestaag groeiend aantal ontvangers
van een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Mede hier-
door is de arbeidsparticipatie laag. De situatie is zodanig dat het nodig is maatregelen te treffen die stabilisatie c.q. vermindering van het
arbeidsongeschiktheidsvolume verzekeren. Deze zekerheid valt niet te ontlenen aan de afspraken in het
najaarsoverleg 1990.
Een adequaat beleid moet gericht zijn op de verschillende stadia van het proces waarin mensen in
aanmerking komen voor de arbeidsongeschiktheidsregelingen. In het WRR-rapport wordt onderscheid
gemaakt tussen preventief beleid, gericht op het verminderen van de instroom in de regelingen, en curatief beleid, gericht op het vergroten van de uitstroom. Het eerste is verder onderscheiden naar
primair preventief beleid, gericht op een vermindering van het langdurig beroep op de Ziektewet, en
een beleid van secundaire preventie, gericht op het
verminderen van het aantal mensen dat vanuit de
Ziektewet doorstroomt naar de WAO. Analyse van
de arbeidsongeschiktheidsproblematiek wijst uit dat
alleen een samenhangend pakket van beleidsmaatregelen het nodige effect kan sorteren. Afzonderlijke
maatregelen bieden onvoldoende soelaas. Daarbij
zal ook het culturele klimaat rond de arbeidsonge-
schiktheidsregelingen moeten veranderen; beleidsmaatregelen kunnen dit weliswaar niet opleggen,
maar wel bevorderen. Een groot aantal van de in
het rapport genoemde beleidsmogelijkheden passen
binnen de bestaande wettelijke kaders. Voor een
deel zal een adequaat beleid ook wetswijzigingen
vergen. Dit vergt tijd. De WRR is voornemens wat
dit laatste betreft op een later tijdstip nader advies
uit te brengen. Daarbij zal onderzocht worden of de
vervanging van het loondervingscriterium door een
belastbaarheidscriterium uitvoerbaar is en wat de te
verwachten effecten hiervan zijn. Tevens zal worden onderzocht of het relevant is bij de toekenning
van WAO-uitkeringen, evenals in verschillende andere EG-landen, rekening te houden met het arbeidsverleden van betrokkenen.
Als systeemconforme en op korte termijn in te voeren
beleidsmogelijkheden zijn in het primair preventieve
traject de volgende genoemd (een aantal zijn reeds in
discussie):
– betere benutting van de Arbeidsomstandighedenwet;
– scherper toezicht van de Arbeidsinspectie op de
naleving van de Arbeidswet;
– differentiatie ziektewetpremie (heeft effect op gedrag van bedrijven en instellingen) en een negatief of positief werkend eigen risico voor werknemers;
40
– aanscherpen van ziekmeldingsprocedures door
bedrijven en instellingen;
– een actievere controlerende en initierende rol van
de bedrijfsgezondheidsdiensten;
– een aan de huisarts te vragen medisch attest;
– gehandicapten als doelgroep van de eerder door
de WRR voorgestelde Wet bevordering arbeidskansen; dit biedt tevens een alternatief voor de
quotabepalingen in de Wet arbeid gehandicapte
werknemers.
In het secundair preventieve traject zijn genoemd:
– reintegratie-activiteiten in de Ziektewetperiode:
na zes weken zouden de bedrijfsarts of de bedrijfsgezondheidsdienst initiatief moeten nemen;
na negen maanden zou, conform de afspraken in
het najaarsoverleg 1990, een terugkeerplan moeten worden opgesteld; na zes maanden moet de
betrokkene bij de GMD worden gemeld, opdat
een herorientering op ander werk bij de eigen of
een andere werkgever gestart kan worden, waarbij ook de mogelijkheid van scholing of een werkervaringsplaats aan de orde dient te komen;
– het begrip passende arbeid kan worden verruimd;
– arbeidsongeschiktheidsuitkeringen moeten in eerste instantie als tijdelijk worden toegekend;
– kritischer uitvoeringspraktijk AAW en WAO (onder andere door introduceren van tweede medische opinie) en verbetering van de communicatie
tussen de betrokken medische professies.
Als curatief beleid is de introductie voorgesteld van
een activerend beleid gericht op alle arbeidsongeschikten van wie kan worden aangenomen dat ze in
staat zijn tot het verrichten van arbeid. Ook in aanmerking komende langdurig zieken zouden moeten
worden aangesproken, terwijl werknemers in de sociale werkvoorziening eveneens van de mogelijkheden gebruik moeten kunnen maken. In analogic
met (de bedoelingen van) de herorientering van
langdurig werklozen moet worden nagegaan welke
arbeidsmogelijkheden iemand heeft en welke voorzieningen in de sfeer van scholing en werkervaring
de kansen op werk kunnen verbeteren. ‘Maatwerk’
in de betekenis van ‘trajectontwikkeling’ en ‘trajectbegeleiding’ is hierbij uitdrukkelijk geboden. Organisatorisch zou een activerend beleid het beste gestalte kunnen krijgen door het oprichten van
samenwerkingsverbanden van bedrijfsverenigingen,
GMD’s en arbeidsbureaus (RBA’s).
Slot
De jaren negentig kunnen een decennium worden
van toenemende arbeidsparticipatie, indien hiertoe
een samenhangend en doelgericht beleid wordt gevoerd. De weg naar meer welvaart zal dan niet in de
eerste plaats via loonsverbeteringen verlopen, maar
– in overeenstemming met maatschappelijke individualiseringstendensen — via een gemiddeld groter
aantal inkomens per huishouden. De druk van belastingen en premies kan op die manier afnemen, met
positieve gevolgen voor zowel de netto inkomens,
als een verdere groei van de werkgelegenheid.
H.P.M. Adriaansens
W.J. Dercksen