Arbeidsmarkt en sociale zekerheid
ontwikkelingen en interacties
DR. ING. F.A.J. VAN DEN BOSCH* – DR. C. PETERSEN**
In de afgelopen vijftig jaar is de verhouding tussen het aantal personen dat een inkomen uit arbeid
ontvangt en het aantal dat een inkomen op grond van een sociale-zekerheidsregeling geniet,
voortdurend verslechterd. Voortzetting van deze trend zal er toe kunnen leiden dat omstreeks het jaar
2000 het aantal ontvangers van een uitkering het aantal economisch actieven overtreft. In dit artikel
worden beide kanten van dit verschijnsel – enerzijds een dalende participatiegraad op de
arbeidsmarkt, anderzijds een toenemend beroep op de sociale zekerheid – in een langetermijnperspectief geplaatst en met elkaar in verband gebracht. Behalve aan de historische
ontwikkeling op dit gebied besteden de auteurs ook aandacht aan de mogelijke toekomstige
ontwikkelingen.
In ‘t verleden ligt het heden, in het nu wat worden zal
(Bilderdijk).
Tabel 1. De ontwikkeling van de arbeidsparticipatiegraad in een
aantal landen, 1968 en 1981 a)
Nederland
1. Inleiding
De nog steeds voortdurende daling van het aandeel van de bevolking dat economisch actief is en, als spiegelbeeld daarvan, het
nog imraer stijgende aantal uitkeringsgerechtigden worden algemeen als zorgbarend beschouwd. Deze ontwikkeling brengt, zoals bekend, vele minder gewenste consequenties met zich mee.
Zo is in de periode 1973-1982 circa tweederde van de toeneming
van het beslag van de collectieve sector op het netto nationaal inkomen veroorzaakt door de stijging van de sociale-zekerheidslasten 1).
De voornaamste oorzaak van deze stijging is de toeneming
van het aantal personen dat een beroep op het stelsel van inkomensoverdrachten doet 2). Zo is het totaal aantal uitkeringsgerechtigden in de periode 1971-1982 gestegen van 2,2 miljoen tot
3,2 miljoen. Dit impliceert dat voor 1 op de 3 Nederlanders van
20 jaar en ouder de functie van het verrichten van arbeid als primaire bron van inkomen is overgenomen door de respectieve sociale-zekerheidsregelingen. Anders dan wel wordt verondersteld, is de in de aanhef gesignaleerde ontwikkeling evenwel niet
specifiek van toepassing op de jaren zeventig. Integendeel, uit de
hierna volgende analyse zal blijken dat gesproken kan worden
van een sinds de jaren dertig optredende structurele ontwikkeling van een dalende participatiegraad op de arbeidsmarkt en gelijktijdig van een toenemend beroep op de sociale zekerheid. Wel
is in de achter ons liggende jaren een duidelijke versnelling van
deze tendensen waarneembaar geweest. Zo bedroeg het aantal
personen met een overdrachtsinkomen per economisch actieve
0,1 in 1930, 04 in I960, 0,5 in 1970 en 0,8 in 1981.
Voortzetting van deze trend zal er op middellange termijn toe
leiden dat het aantal personen dat een sociale-zekerheidsinkomen ontvangt het aantal personen dat een arbeidsinkomen ontvangt zal overtreffen. Het een en ander roept vragen op omtrent
de factoren die aan de waargenomen ontwikkelingen ten grondslag liggen en, in het verlengde daarvan, omtrent de mogelijke
toekomstige ontwikkeling. In dit verband is het overigens van
belang crop te wijzen dat een dalende participatiegraad geen lypisch Nederlands probleem vormt. In label 1 is voor een aantal
tot de OECD behorende landen voor de jaren 1968 en 1981 de
936
1968
1981
56
52
WestDuitsland
Verenigde
Staten
OECD
Koninkrijk
Verenigd
67
62
70
66
62
66
64
63
Bron: berekend op basis van Labour Force Statistics, 1968-1979 en idem 1979-1981,
OECD Parijs, 1981 en 1983.
a) In de tabel wordt onder de arbeidsparticipatiegraad verstaan de totale werkgelegenheid (exclusief werkloosheid en strijdkrachten e.d.) van mannen en vrouwen als
percentage van de totale bevolking van 15 tot en met 64 jaar.
participatiegraad weergegeven. Daaruit blijkt dat de gemiddelde
participatiegraad voor de OECD enigszins is gedaald, dat Nederland voor beide jaren de laagste participatiegraad bezit van
de in de tabel weergegeven landen en dat de participatiegraad
van de VS duidelijk is gestegen 3). Hoewel een nadere verklaring
van de in de tabel gepresenteerde cijfers internationaal bezien
uiteenlopende niveaus van en ontwikkeling in de participatiegraad van grote betekenis is, zal hierop niet worden ingegaan 4).
* Werkzaam bij de Interuniversitaire Interfaculteit Bedrijfskunde te
Delft.
»* Werkzaam bij het Pensioenfonds PGGM te Zeist. De auteur schrijft
op persoonlijke titel.
1) Zie onder meer F.A.J. van den Bosch en C. Petersen, Aspecten van
ziekte en arbeidsongeschiktheid in het stelsel van sociale zekerheid, Deventer, 1983, i.h.b. hoofdstuk 4.
2) Daarnaast is ook de gemiddelde ree’le uitkering gestegen en zijn de gezondheidszorgkosten, welke voor circa 75% middels de sociale zekerheid
(ZFW en AWBZ) worden gefinancierd, aanzienlijk toegenomen.
3) De stijging van de geaggregeerde participatiegraad (mannen en vrouwen) in de VS is het resultaat van een lichte daling van de participatiegraad van mannen en een sterke stijging van de participatiegraad van
vrouwen. Zo bedroeg de participatiegraad in de VS voor mannen respectievelijk vrouwen in 1968: 80% resp. 45%; en in 1981: 76% resp. 56%.
Voor West-Duitsland zijn deze cijfers: 1968; 89% resp. 47%; en in 1981:
77% resp. 47%. Cijfers voor Nederland van 1968 ontbreken overigens in
de bij de label vermelde bron.
4) Hier wordt eveneens niel nader ingegaan op hel verschil in ontwikkeling van de participatiegraad voor mannen in vergelijking met die van
vrouwen. Bij de hier gevolgde, eerste, benadering staat de geaggregeerde
participaliegraad centraal.
In dit artikel zal vanuit een lange-termijnperspectief een aantal ontwikkelingen en interacties in Nederland betreffende de
participatie op de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid geanalyseerd worden. Hiertoe zal in de volgende paragraaf de ontwikkeling van de participatiegraad voor een aantal steekjaren, te beginnen met 1930, worden geanalyseerd. Daarna zullen wij in paragraaf 3 het globale spiegelbeeld, namelijk de ontwikkeling van
het totaal aantal uitkeringsgerechtigden over die zelfde vijftig
jaar, presenteren. In paragraaf 4 zal worden ingegaan op de interactie tussen de participatiegraad en sociale zekerheid. Hierbij
zal onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de invloed van
de sociale zekerheid op de arbeidsmarkt en anderzijds de invloed
van de arbeidsmarkt op de sociale zekerheid. Vervolgens zal in
paragraaf 5 mede op basis van het voorgaande een, vanzelfsprekend tentatief, beeld van enkele mogelijke toekomstige ontwikkelingen in de komende vijftig jaar worden gepresenteerd. Tot
slot volgen in paragraaf 6 de samenvatting en de conclusies.
2. De ontwikkeling van de participatiegraad 1930-1981
Gewoonlijk wordt onder arbeidsparticipatie verstaan het zich
aanbieden op de arbeidsmarkt, onafhankelijk van het feit of
men daadwerkelijk economisch actief dan wel werkzoekende is.
Daar het in dit artikel gaat om een analyse van het aantal economisch actieve versus het aantal economisch niet-actieve inkomensontvangers, zullen in de onderhavige beschouwing onder
de term arbeidsparticipatie uitsluitend de economisch actieven
worden begrepen 5).
Het overall-percentage economisch actieven is het gewogen
gemiddelde van de leeftijdsspecifieke participatiegraden. Dit betekent dat de ontwikkeling van de overall-participatiegraad een
functie is van zowel de ontwikkeling van de leeflijdssamenslelling van de bevolking als van de ontwikkeling van de leeftijdsspecifieke participatiegraden 6). In label 2 wordt de ontwikkeling van de leeftijdssamenstelling van de bevolking in de afgelopen vijftig jaar gepresenteerd. Als toelichting op de gehanteerde
indeling in leeftijdsklassen moge het volgende, ook voor de verdere analyse van belang zijnde, dienen.
Gezien het feit dat, mede vanwege de toegenomen onderwijsdeelneming, het economisch actief zijn in de leeftijdsklasse
14-19 jaar aanzienlijk in betekenis is afgenomen, is de scheiding
tussen de eerste twee leeftijdsklassen ter vereenvoudiging van de
presentatie bij de leeftijd van 20 jaar gelegd. In het verlengde
daarvan wordt hier de categoric 0-19 jaar niet tot de potentiele
beroepsbevolking gerekend. Dit impliceert tevens dat deze categoric niet geacht wordt afhankelijk te zijn van hetzij een arbeidsinkomen, hetzij een sociale-zekerheidsuitkering. Personen van
20 jaar en ouder worden alien tot de categoric gerekend welke
een potentiele aanspraak op een, primair of secundair, inkomen
heeft 7). Hierbij hangt zowel de mogelijkheid als de wil om deze
potentiele aanspraak te effectueren vanzelfsprekend af van een
aantal factoren, waaronder de leefsituatie en dan in het bijzonder het inkomen van de eventuele partner.
Uit label 2 blijkt dal hel percentage jeugdigen sinds 1960 is gedaald, terwijl hel aandeel van de leeftijdsklasse 20-64 jaar eerst
het laatste decennium is geslegen. Conlinu gestegen is daarentegen het aandeel van de oudste leeftijdsklasse. Vooral deze laatste
ontwikkeling is van invloed op de overall-parlicipaliegraad.
Blijkens label 3, waarin de onlwikkeling van de parlicipaliegraad per leeflijdscohorl wordt gepresenteerd, is namelijk juist,
behoudens de jongste calegorie, in deze groep de dating van de
arbeidsparticipatie het grootst.
Terwijl in 1930 nog bijna een kwart van de 65-jarigen en ouder
economisch actief was, is dat momenteel nog geen 2%. Ook de
arbeidsparticipalie van de categorie 50-64 jaar is vooral in de ja-
ren zeventig aanmerkelijk afgenomen. Daarentegen is de arbeidsparlicipatiegraad lussen de 25 en 50 jaar in de afgelopen
eeuw vrijwel conslanl gebleven. Dil is overigens het per saldo resultaat van enerzijds een loegenomen arbeidsparticipatie van
vrouwen en anderzijds een daling van de arbeidsparticipatie van
mannen 8). In label 4 is hel effecl verwerkl van zowel de ontwikkeling van de participaliegraad per leeflijdscategorie als de onlwikkeling van de leeflijdsopbouw van de bevolking.
De onlwikkeling van de verschillende verhoudingscijfers laal
ESB 10-10-1984
Tabel2. De ontwikkeling van de leeftijdssamenstelling
Jaar
Totale
Aandeel leeftijdsklassen in procenten
x 1.000
20-64
>64
7.832
9.543
11.417
13.119
14.200
1930
1947
1960
1971
1981
0-19
40
37
38
36
54
6
56
31
8
53
54
58
9
10
12
Bron: diverse publikaties van het CBS.
Tabel 3. Ontwikkeling arbeidsparticipatiegraad naar leeftijd
Jaar
Leeftijdsklasse
14-19
20-24
25-39
40^*9
50-64
>64
1930
1947
58
54
57
57
50
54
55
54
54
52
49
50
48
45
24
1960
1971
1981
68
68
69
65
59
35
19
55
56
55
34
21
12
6
2
Bron: eigen berekeningen gebaseerd op CBS, Tachtigjaren statistiek in tijdreeksen,
Den Haag, 1979 en CBS, Arbeidskrachtentelling 1981.
Tabel 4. Het totaal aantal economisch actieven
Jaar
Economisch
actief
x 1.000
Aantal economisch actieven als
percentage van
totale
bevolking
bevolking
> 19
bevolking
20-64
64
60
56
51
44
72
68
65
61
53
1930
3.033
39
1947
1960
3.665
3.964
4.314
4.322
38
1971
1981
35
33
30
Bron: eigen berekeningen gebaseerd op tabel 1 en 2.
andermaal de relatieve daling van het aantal actieven zien 9). Zo
stond in 1930 legenover een aclieve 0,6 niel-aclieve van 20 jaar of
ouder. In 1981 is dil verhoudingscijfer ruim verdubbeld: een aclieve op 1,3 volwassen niel-actieve. Overigens wordt hier niet nader ingegaan op de, overigens relevante, vraag van de verdeling
van het aantal economisch aclieven over de marklseclor en de
budgelseclor. Op dit gebied heeft De Nederlandsche Bank de
laalsle jaren pioniersarbeid verricht. Zo blijkl bij voorbeeld dat
van hel aantal economisch actieven in 1963 ca. 85% in de marktseclor werkzaam was, lerwijl in 1980 dil percenlage is gedaald
lol ca. 76% 10).
5) Dit komt overeen met het begrip werkzame personen zoals door het
CBS gehanteerd in onder meer de respectieve Arbeidskrachtentellingen.
6) Hier staat de overall-participatiegraad centraal, dat wil zeggen er is
niet gestandaardiseerd voor de veranderde leeftijdsopbouw van de bevolking. Door standaardisatie zou het effect van de gewijzigde leeftijdsverdeling van de bevolking op de participatiegraad kunnen worden
geelimineerd._
7) Volledigheidshalve zij benadrukt dat deze tweedeling geen waardeoordeel impliceert, doch uitsluitend op onderzoekstechnische gronden
berust. Daarnaast is deze tweedeling vanzelfsprekend globaal, in die zin
dat enerzijds een nog steeds aanzienlijk aantal jongeren beneden de 20
jaar economisch actief is, terwijl anderzijds vele full-time studerenden
van 20 jaar en ouder niet economisch actief zijn.
8) Dit verschijnsel doet zich overigens in vele landen voor. Zie hetgeen
bij tabel 1 is opgemerkt. Zie voor Nederland: J. Hartog en J.J.M. Theeuwes, De onstuitbare opkomst van de werkende gehuwde vrouw, ESB, 14
december 1983, biz. 1152-1157 en CPB, Vooruitberekening van het
trendmatigearbeidsaanbod tussen 1980en 2010, Den Haag, 1983.
9) Zie voor de ontwikkeling van het aandeel van de beroepsbevolking in
de totale bevolking voor de perriode 1899-1930, waarin dit aandeel overigens vrij constant op een niveau van circa 38% bleef: CBS, Zeventig jaren statistiek in tijdreeksen, Den Haag, 1970.
10) Zie G.A. Kessler, De crisis van de verzorgingsstaat, biz. 81-144, in:
Pre-adviezen van de Vereniging voor Staatshuishoudkunde 1981, Leiden, 1981.
937
In de volgende paragraaf zal op de ontwikkeling van het stelsel
van inkomensoverdrachten over de afgelopen vijftig jaar wor-
Tabel 6. Ontwikkeling van het aantal volwassen (> 19 jaar) actieven en niet-actieven naar bron van inkomsten
den ingegaan.
Jaar
de WW, 1952), arbeidsongeschiktheidswetten (WAO, 1967 en
AAW, 1976) en de Algemene Bijstandswet (1965).
Met de uitbreiding van het stelsel nam logischerwijs ook het
aantal uitkeringsgerechtigden toe. Immers, in essentie kwam de
motivering tot het invoeren van nieuwe inkomensoverdrachtenregelingen neer op de eenvoudige constatering van het feit dat er
behoefte aan bestond.
Opvallend daarentegen is wel de doorgaans grote stijging van
het beroep na de introductiefase van een nieuwe sociale-zekerheidsregeling 12). Ook label 5, waarin een functionele verdeling
van de ontwikkeling van het beroep op de het primair inkomen
vervangende sociale-zekerheidsregelingen wordt gepresenteerd,
geeft een indicatie hiervan. In totaal blijkt het aantal uitkeringsgerechtigden in 1981 ten naaste bij het tienvoudige te bedragen
van het aantal personen dat in 1930 van de sociale zekerheid afhankelijk was. Opvallend in label 5 is overigens de overheersende rol van de demografische factoren. Het overgrote deel hiervan, te weten een vanaf 1960 tamelijk conslant percentage van
bijna 90, heeft betrekking op de AOW. In de volgende paragraaf
zal worden ingegaan op de samenhang tussen de ontwikkeling
van het beroep op de sociale zekerheid en de ontwikkeling van de
arbeidsparticipatiegraad.
Economisch niet-actief
totaal
3. De ontwikkeling van het aantal uitkeringsgerechtigden
1930-1981
Het stelsel van inkomensoverdrachten in het kader van de sociale zekerheid is deze eeuw geleidelijk opgebouwd. Afgezien
van de reeds bestaande Armenwet werd in het begin van de eeuw
aangevangen met de invoering van arbeidsongeschikiheidswelten 11) en een ouderdomswet. In 1930 werd de Ziektewet van
kracht. Na 1945 zijn onder meer ingevoerd: de Algemene Ouderdomswet (1957) en Algemene Weduwen- en Wezenwet (1959),
de verschillende werkloosheidsvoorzieningen (te beginnen met
Economisch
x 1.000
3.033
3.665
3.964
4.314
1981
4.322
1.682
2.3%
3.164
4.085
5.490
percentage
met uitkering
procenten van
totale bevolking
> 19 jaar
22
72
71
76
77
77
x 1.000
1930
1947
1960
1971
Aantal inkomens-
26
46
53
59
Bron: eigen berekeningen op basis van voorgaande tabellen.
tal niet-actieven met 226%. Dit heeft er in geresulleerd dal in de
jaren zeventig het aantal niet-actieven het aantal actieven is gaan
overtreffen. Van het stijgend aantal niet-actieven is in de beschouwde periode blijkens kolom 3 ook het percentage dat een
inkomen krachtens de sociale zekerheid ontvangt, aanzienlijk
toegenomen. Wat betreft het totale aantal inkomensontvangers
heeft deze ontwikkeling de relatieve daling van het aantal inkomens uit arbeid (meer dan) gecompenseerd. Dat blijkt uit kolom
4, waarin de som van het aantal inkomens uit arbeid en het aantal inkomens uit sociale zekerheid gerelateerd is aan de totale bevolking van 20 jaar en ouder. In de eerste helft van de beschouwde periode verwierven circa 7 op de 10 volwassenen een inkomen, hetzij door middel van arbeid, hetzij door middel van sociale zekerheid, terwijl vandaag de dag bijna 8 op de 10 volwassenen een sociale-zekerheids- of arbeidsinkomen geniet 13).
Wat betreft het percentage niet-actieven dat een sociale-zekerheidsinkomen geniet (in totaal bijna 60) kan daarbij nog worden
opgemerkt dat een onderverdeling naar leeftijdscategorie leert
dat in de leeftijdsklasse 20-64 jaar bijna de helft (49%) van de
niet-actieven een uitkering ontvangt, terwijl dit percentage voor
de hoogste leeftijdsklasse (65 +) 82 is. Overigens geven de tabellen 4 en 6 aanleiding tot het wijzen op een tweetal, tegengestelde,
ontwikkelingen (zie figuur). Enerzijds daalt het aantal econo-
Tabel 5. Het beroep op de het primair inkomen vervangende
sociale-zekerheidsregelingen a)
Jaar
Ziekte en
Werkloos-
Demografische
arbeidsongeschiktheid
heid b)
Totaal
factoren c)
x 1.000
1930
1947
1960
1971
1981
82
234
350
698
1.146
83
138
176
212
250
208
529
1.244
1.548
927
377
622
1.453
2.150
3.223
Bron: eigen berekeningen gebaseerd op gegevens van het CBS en het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
a) Inclusief schattingen betreffende regelingen overheidspersoneel.
b) Inclusief bijstandsontvangers en, wat betreft 1930, 1947 en 1960, uitkeringsge-
rechtigden inzake de Armenwet.
c) Betreft de AOW, AWW en, in 1981, de VUT.
misch actieven als percentage van de bevolking ouder dan 19
jaar, terwijl anderzijds het aantal economisch niet-actieven toeneemt. Voorts is opvallend dat de kloof tussen de potentiele
vraag naar sociale zekerheid, dat wil zeggen het aantal economisch niet-actieven, en de gerealiseerde vraag naar sociale zekerheid, dat wil zeggen het feitelijk aantal sociale-zekerheidsuitkeringsgerechtigden, steeds verder afneemt. Nader onderzoek
naar dit verschijnsel lijkt van groot belang.
In het vervolg van deze paragraaf zullen wij ingaan op de in
het kader van de onderhavige analyse belangrijkste interacties
tussen arbeidsparticipatie en sociale zekerheid. Aangevangen zal
worden met de invloed van de sociale. zekerheid op de arbeidsmarkt.
Het stelsel van inkomensoverdrachten kan de werkgelegenheid en daarmee de vraag naar arbeid via de lastenkant en via de
bestedingskant bei’nvloeden. De financiering van de sociale zekerheid vindt plaats door premie- en belastingheffing (afgezien
van de met name bij de pensioenvoorzieningen optredende
rente-opbrengsten). Deze heffingen creeren een aanzienlijk verschil tussen de door de werkgever te dragen loonkosten en het
netto door de werknemer verdiende loon. In combinatie met de
4. Participatiegraad en sociale zekerheid
In deze paragraaf zullen wij de ontwikkeling van de participa-
tiegraad en het aantal ontvangers van een sociale-zekerheidsinkomen gei’ntegreerd beschouwen. In paragraaf 2 is gebleken dat
de afgelopen vijftig jaar hel relatieve aanlal volwassenen dal een
inkomen verwerft uit arbeid continu gedaald is. Daarenlegen
vertoont het aantal personen dat afhankelijk is van een via hel
slelsel van sociale zekerheid overgedragen inkomen sinds 1930
een continue stijging. In tabel 6 worden beide ontwikkelingen
mel betrekking tol ouder dan 19-jarigen gepresenleerd. Uil deze
tabel blijkt de onevenwichlige onlwikkeling van hel aanlal actieven versus niel-aclieven.
In de periode 1930-1981 is, bij een stijging van de lolale bevolking mel 81%, hel aanlal actieven gestegen mel 42% en hel aan938
11) Zie voor een uitvoerige analyse Van den Bosch en Petersen, op. cit.
12) Uit een lange-termijnanalyse (tachtig jaar) van de stijging van de
kosten van de verschillende arbeidsongeschiktheidsregelingen inzake
loontrekkenden in de particuliere sector blijkt dat van deze stijging circa
70% aan de z.g. endogene factoren valt toe te schrijven. Van deze endogene factoren, d.w.z. factoren die onafhankelijk van stelselwijzigingen
het beroep op bestaande regelingen doen toenemen, is de relatieve stijging van het aantal uitkeringsgerechtigden verreweg het belangrijkst. Zie
Van den Bosch en Petersen, op. cit., hoofdstuk 3.
13) Overigens komen de in label 6 gepresenteerde eigen berekeningen inzake het aantal economisch actieven en het totaal aantal inkomenontvangers overeen met de vanaf 1963 beschikbare cijfers hierover in: H.J.
Woltjer, Budgetsector en marktsector, Kwartaalbericht De NederlandscheBank, juni 1983, tabel VII, biz. 44.
Figuur 1. Arbeidsparticipatie, de potentiele en de gerealiseerde
vraag naarprimair inkotnen vervangende sociale-zekerheidsuitkeringen, 1930-1981 a)
en daarmee op de vraag naar arbeid geconcludeerd. Ook deze gedachtengang kent weer beperkingen, onder meer omdat — voor
zover de sociale-zekerheidslasten op de werkgevers drukken —
de,,extra” consumptieve bestedingen de bestedingen uit hoofde
A. Economised aclieven als percentage van de bevolking > 19 jaar
B. Economisch niet-actieven als percentage van de bevolking > 19 jaar
C. Aantal sociale-zekerheidsyilkeringen als percentage van de bevolking > 19 ja;
60
50
model be’invloedt de uitkeringskant van de sociale zekerheid het
«
10 •
20 .
10 –
van investeringen vanwege de aantasting van het winstniveau
,,weggedrukt” kunnen hebben. Het per saldo effect van de inkomensoverdrachten op de vraag naar arbeid is niet met zekerheid
vast te stellen. Een en ander overziende lijkt het evenwel aannemelijk dat in de Nederlandse situatie dit effect in de beschouwde
periode negatief is geweest 18).
Sociale zekerheid kan ook invloed uitoefenen op het aanbod
van arbeid. Bij de analyse van deze invloed wordt doorgaans gebruik gemaakt van het standaardmodel uit de micro-economie
inzake consumentengedrag. Daarbij wordt met behulp van nutsmaximalisatie en rekening houdend met de zogenaamde budgetvoorwaarde de optimale combinatie van vrije tijd (en daarmee
het aanbod van arbeid) en inkomen (goederen) afgeleid. In dit
C’
OLjl——1_
“191(
Bron: tabellen 4 en 6.
a) Onder potentiele resp. gerealiseerde vraag wordt hier het aantal economisch nietactieven resp. het aantal economisch niet-actieven met een sociale-zekerheidsuitkering verstaan.
veronderstelling van (gedeeltelijke) afwenteling door de werknemers van de gestegen premielasten wordt daarbij dikwijls gesteld
dat de stijging van de sociale-zekerheidslasten een opwaartse
druk op de loonkosten heeft gehad, en daadoor de werkgelegenheid negatief heeft bei’nvloed. Overigens bestaat – mede gezien
het ter zake verrichte economisch onderzoek inzake de complexe
interactie en dynamiek van de loon-, prijs-, belastingen-, socialezekerheidspremiesspiraal – over de mate waarin afwenteling
plaatsvindt geen overeenstemming. Vastgesteld kan evenwel
worden dat op macro-niveau het verschil tussen de som van de
totale loonkosten en de som van de netto lonen vanwege de overdracht van inkomen aan de in de vorige paragraaf besproken
economisch niet-actieve uitkeringsgerechtigden in 1981 circa
f.SOmrd. bedroeg 14).
Dit betekent dat in 1981 per economisch actieve gemiddeld
ruim f. 18.000 is afgedragen ten behoeve van inkomensoverdrachten aan niet-actieven 15). Het economisch effect hiervan
hangt af van de uiteindelijke lastenverdeling tussen werkgevers
en werknemers van deze afdracht. Het gaat er met andere woorden om in hoeverre deze afdracht de totale loonkosten en/of het
netto loon heeft bei’nvloed 16). Voor zover de afdracht op de totale loonkosten drukt, wordt de prijsverhouding tussen arbeid
en kapitaal ten nadele van arbeid bei’nvloed, met alle nadelige
consequenties voor de vraag naar arbeid van dien. Hoewel een
kwantitatieve uitspraak over de mogelijke omvang van dit effect
met vele onzekerheden behept is die bovendien tijdgebonden
zijn, zoals de machtsverhoudingen tussen werkgevers en werknemers, lijkt er van de financiering van de sociale zekerheid op
de vraag naar arbeid een negatieve invloed uit te gaan 17). Onafhankelijk van de uiteindelijke neerslag van de lasten kan worden
aanbod van arbeid enerzijds via de uitkering zelf als vorm van
niet-arbeidsinkomen en anderzijds via de veelal optredende marginale heffingsvoet op inkomsten naast deze uitkering 19). Introductie van niet-arbeidsinkomen in de vorm van een socialezekerheidsuitkering leidt in het standaardmodel, uitgaande van
de situatie dat vrije tijd een normaal goed is, tot een afname van
het aanbod van arbeid. De marginale heffingsvoet verlaagt de
opbrengst van (extra) arbeid en daarmee de,,opportunity costs”
van vrije tijd, hetgeen, ceteris paribus, een verminderde prikkel
tot het aanbieden van arbeid impliceert en daarmee doorgaans
tevens een afname van het aanbod van arbeid 20).
Het hierboven besproken standaardmodel is in het recente
verleden op een aantal punten uitgebreid 21). Zo is onder meer
aandacht besteed aan het effect op het aanbod van arbeid van
leeftijdsgebonden sociale-zekerheidsuitkeringen (ouderdoms-
14) Bij deze berekening zijn de zelfstandigen inbegrepen en is voorts eenvoudigheidshalve verondersteld dat de ten laste van de overheid komende
inkomensoverdrachten uit de loon- en inkomstenbelasting gefinancierd
gedacht kunnen worden.
15) Dit bedrag is exclusief de financieringslast van de overige niet in de
analyse begrepen sociale-zekerheidsregelingen, zoals de ZFW, AWBZ en
AKW. De totale financieringslast van de sociale zekerheid per economisch actieve was in 1981 gemiddeld bijna f. 31.000, terwijl de uitgavenlast gemiddeld bijna f. 25.000 bedroeg. Het verschil tussen de financieringslast en de uitgavenlast is gelegen in de vermogensvorming. Deze is
vooral van belang bij de aanvullende pensioenvoorzieningen, in 1981 circa f. 23 mrd.
16) In tegenstelling tot Nederland wordt in de internationale economische literatuur dikwijls geconcludeerd dat de gehele afdracht uiteindelijk
op de werknemer drukt, en derhalve uitsluitend ten laste komt van het
netto loon, dat wil zeggen de loonkosten niet be’invloedt. Zie bijv. J.S.
Brittain, The payroll tax for social security, Washington, 1972.
17) Zie b.v. B.M.S. van Praag, V. Halberstadt en H. Emanuel, De valkuil der sociale zekerheid, in: F.A. J. van den Bosch en C. Petersen (red.),
Economic en arbeidsongeschiktheid, analyse en beleid, Deventer, 1983.
18) De hier verwoorde onzekerheid pleit eens te meer voor het opstellen
van een macro-economisch model van de sociale zekerheid als een eerste
verdere stap om meer inzicht in de diverse effecten van inkomensoverdrachten te krijgen. Ook dan blijven evenwel de uitkomsten, vanzelfsprekend, afhangen van de veronderstelde relaties en daarmee open voor discussie. Zie b.v. de model-exercitie in F.C. Golladay en R.H. Havemann,
The economic impacts of tax-transfer policy, New York, 1977.
19) Op de invloed van de financieringskant van de sociale zekerheid op
het aanbod van arbeid wordt hier beknoptheidshalve niet ingegaan.
Daarbij speelt naast de wijze van financiering tevens de afwentelingsproblematiek een rol.
geconstateerd dat de genoemde f. 80 mrd. aan inkomensover-
20) Ervan uitgaande dat het substitutie-effect het inkomenseffect over-
drachten, uitgekeerd aan niet-actieven, correspondeert met de
loonkosten van circa 2,5 miljoen ,,modale” werknemers.
Terwijl de analyse van de financieringseffecten van de sociale
zekerheid doorgaans in een neoklassieke context plaatsvindt,
wordt bij het beschouwen van de best«dingseffecten meer bij de
keynesiaanse traditie aangesloten. Onder de veronderstelling dat
de consumptiequote van de ontvangers van een sociale-zekerheidsinkomen gemiddeld hoger is dan van degenen die het inkomen overdragen, wordt tot een positief effect op de bestedingen
treft. Zie in deze ook b.v. S. Danziger, R. Haveman en R. Plotnick, How
income transfers programs affect work, savings, and the income distribution: a critical review, Journal of Economic Literature, biz. 975-1028,
1981, en: D.D. Parsons, The decline of male labour force participation,
Journal of Political Economy, biz. 117-134, 1980.
21) Zie Danziger e.a., op. cit.; en voorts C. Joll e.a., Developments in labour market analyses, Londen, 1983, i.h.b. hoofdstukken 1 en 2. Zie ook
P. Kooreman en A. Kapteyn, Estimation of rationed and unrationed
household labor supply equations using flexible functional forms, Reeks
ESB 10-10-1984
ter Discussie, no. 84.01, Tilburg, 1984.
939
pensioenen), mede in samenhang met de besparingen, de invloed
op het arbeidsaanbod van het al dan niet aanwezig zijn van een
inkomensverwervende partner, niet-lineaire budgetvoorwaarden en dergelijke. Tevens is op een aantal beperkingen van het
standaardmodel gewezen. Zo is het model statisch, waardoor
een aantal belangrijke verschijnselen, zoals de verdeling van het
aanbod van arbeid over de levenscyclus, niet aan de orde komt.
In hoeverre deze modificaties van het standaardmodel per saldo
tot andere effecten leiden van sociale-zekerheidsuitkeringen op
het aanbod van arbeid dan die hierboven vermeld, is een zaak
van empirisch onderzoek. In dit verband is de conclusie van een
recent overzicht van een groot aantal empirische onderzoekingen van belang: ,,In spite of these reservations about or extensions of standard theory, aggregate work effort is, on balance,
expected to be lower with than without transfers, but the size of
this effort remains an empirical matter” 22).
Empirisch onderzoek voor Nederland wijst op een negatieve
invloed van sociale-zekerheidsuitkeringen op het aanbod van arbeid 23). Voorts kan worden vastgesteld dat een van de belangrijkste verklarende variabelen in deze, het netto-uitkeringspercentage (dat bij loonafhankelijke sociale-zekerheidsuitkeringen
bepalend is voor de hoogte van de netto uitkering) in de periode
oudste leeftijdsklasse, zal leiden tot een toenemende behoefte
aan sociale-zekerheidsinkomens. Dit impliceert een stijging van
het beroep op de sociale zekerheid.
De samenvatting van de ontwikkeling betreffende de arbeidsmarkt en sociale zekerheid in tabel 6 leidt te zamen met het
bovenstaande tot de conclusie dat beide ontwikkelingen elkaar
in belangrijke mate in een interactief proces versterkt hebben: de
ontwikkeling van het stelsel van sociale zekerheid is vooral bepaald door de groei van het percentage niet-actieven, terwijl de
ontwikkeling van het stelsel van sociale zekerheid tegelijkertijd
heeft bijgedragen tot de daling van het percentage economisch
actieven.
5. Mogelijke toekomstige structurele ontwikkelingen
In deze paragraaf zullen wij op basis van het voorgaande
trachten enig inzicht te verwerven omtrent de mogelijke langetermijnontwikkeling bij ,,ongewijzigd beleid”. Mede vanwege
het structurele karakter van de onderhavige analyse is hier ook
voor een lange-termijnperspectief van 50 jaar gekozen, waarin
de jaren 2000 en 2030 als steekjaren zullen worden gehanteerd.
1930-1981 gemiddeld een uiterst geprononceerde ontwikkeling
Inzake de toekomstige bevolkingsopbouw vormt de middenvari-
heeft laten zien. Zo bedroeg het gemiddeld uitkeringspercentage
van de Invaliditeitswet in 1930, toendertijd de belangrijkste sociale-zekerheidsregeling, circa 20, terwijl het vergelijkbare uitkeringspercentage WAO in 1981 circa 80 is 24). Daarnaast kan
worden vastgesteld dat de mogelijkheden, zowel qua gedekte risico’s als qua uitkeringsvoorwaarden, in de beschouwde periode
zeer aanzienlijk zijn toegenomen.
Het lijkt dan ook aannemelijk om te concluderen dat de ontwikkeling van het stelsel van sociale zekerheid in totaliteit een
(belangrijke) factor is bij de verklaring van de afgenomen
ant van de CBS-bevolkingsprognose tot 2030 hierbij het uitgangspunt 27). Om tot een prognose te kunnen komen van het
totaal aantal economisch actieven zijn tevens veronderstellingen
nodig inzake de leeftijdsspecifieke participatiegraden. Deze participatiegraden zullen vooral be’invloed worden door de economische ontwikkeling op lange termijn. Bij ontstentenis van een
betrouwbaar inzicht daaromtrent is hier gekozen voor aansluiting op de resultaten uit voorgaande terugblik. Dit houdt in dat
wij de leeftijdsspecifieke participatiegraden tot 2030 op het niveau van 1981 verondersteld hebben. Benadrukt zij dat dit waarschijnlijk een (te) optimistische veronderstelling zal blijken te
zijn, daar er vooralsnog weinig reden is om te veronderstellen
dat aan de sinds 1930 waar te nemen trendmatige, gemiddelde
daling van de participatiegraad in 1981 eeneindeisgekomen. Zo
is sinds 1981 het percentage economisch actieven, overeen-
participatiegraad.
Hoewel hier de samenhang tussen arbeidsparticipatie en sociale zekerheid centraal staat, dient te worden benadrukt dat bij
een volledige verklaring van de lange-termijnontwikkeling van
de participatiegraad meer factoren betrokken dienen te worden.
Zo kan op grond van het eerder besproken standaardmodel op
de invloed worden gewezen van veranderende preferenties ten
aanzien van de keuze werken/niet-werken. De mate van aggregatie is eveneens van belang. Zo kunnen bij voorbeeld de readies
van mannen en vrouwen op een lange-termijnstijging van de
loonvoet verschillen. Voorts is de tijdsdimensie van het bij de
verklaring gebruikte model van belang. Het standaardmodel is
namelijk statisch: genomen beslissingen gelden voor elke volgende periode. Voor een lange-termijnanalyse van de participatiegraad lijkt een meer algemene theorie waarin de verdeling van
het arbeidsaanbod over de levenscyclus, mede in samenhang met
de vorming van „human capital”, centraal staat, meer aanknopingspunten te bieden. Op zeer lange termijn kan ten slotte op de
invloed van de fase van economische ontwikkeling op de arbeidsparticipatie worden gewezen. Hierbij is de invloed van de
voortschrijdende technische vooruitgang op de vraag naar arbeid – in dit verband speelt overigens de heterogeniteit van arbeid een cruciale rol – van groot belang 25). Daar (empirisch)
onderzoek naar de invloed van de hierboven genoemde factoren
op de lange-termijnontwikkeling van de participatiegraad
schaars is, wordt hier niet nader op deze factoren ingegaan.
Resumerend kan worden gesteld dat de ontwikkeling van het
stelsel van inkomensoverdrachten in de periode 1930-1981 waarschijnlijk per saldo een negatieve invloed op de vraag naar arbeid en een negatieve invloed op het aanbod van arbeid heeft uitgeoefend. Beide tendensen leiden tot een daling van de participatiegraad.
Na hetgeen hiervoor is opgemerkt over de invloed van de sociale zekerheid op de participatiegraad kunnen wij over de omgekeerde invloed, die van de participatiegraad op de sociale zekerheid, kort zijn 26). In het algemeen zal een daling van het percentage volwassen econnomisch actieven leiden tot een groter be-
roep op arbeidsinkomensvervangende overdrachtsinkomens.
Deze zullen, naast overdrachten in de particuliere sfeer, vooral
worden gezocht in de collectieve sfeer. Dit houdt in dat een daling van de arbeidsparticipatie, vanwege bij voorbeeld een stijging van de werkloosheid of stijging van het aandeel van de
940
komstig de trend, weer verder gedaald 28).
De bevolkingsontwikkeling tot 2030 kenmerkt zich bij een geringe totale stijging in grote lijnen door een daling van het aantal
van de leeftijdscategorie tot 20 jaar, een min of meer constant
aandeel van de leeftijdscategorie 20-64 jaar, en een aanzienlijke
stijging van het aandeel van de oudste leeftijdsgroep. Toepassing van de besproken participatiegraden resulteert in het in tabel 7 vermelde aantal economisch actieven in 2000 respectieve-
22) Zie Danziger e.a., op. cit., biz. 980.
23) Zie hiervoor B.L. Wolfe. Ph.R. de Jong, R.H. Haveman, V. Hal-
berstadt en K.P. Goudswaard, The contribution of income transfers to
lagging economic performance: the United States and the Netherlands in
the 1970’s, International Institute of Public Finance Congress ..Public
Finance and Social Policy”, Budapest, 1983. Zij concluderen, met een
zeker voorbehoud: ,,… the growth in (income) transfers in the 1970′ reduced labour supply with on average yearly 0.85 percent in the United
States and 1.39 percent in the Netherlands.”
24) De ,,replacement rate” wordt voorts positief bei’nvloed door de zogenaamde bovenwettelijke uitkeringen, waarbij b.v. ingeval van arbeidsongeschiktheid de AAW/WAO-uitkering voor een zekere periode tot het
eerder verdiende loon aangevuld kan worden. Zie: Bovenwettelijke uitkeringen, Ministerie van SZW, 1983.
25) Zie voor een analyse van de gevolgen van heterogeniteit van arbeid
voor de participatiegraad: Van den Bosch en C. Petersen, op. cit., 1983,
hoofdstuk 7.
26) Ten aanzien van arbeidsparticipatie kunnen twee beslissingen worden onderscheiden, ten eerste de beslissing al dan niet arbeid aan te bieden en ten tweede de beslissing hoeveel (uren e.d.) arbeid. Hoewel een
dergelijk onderscheid ten aanzien van de lasten van de socialezekerheidsuitkeringen van belang is, wordt er hier niet nader op
ingegaan.
27) Zie CBS, Prognose van de bevolking van Nederland na 1980, deel I,
Den Haag, 1982.
28) Volgens de voorlopige uitkomsten van de Arbeidskrachtentelling
1983 van het CBS.
lijk 2030. Het daarmee corresponderende aantal volwassen economisch niet-actieven is eveneens in deze label vermeld. Benadrukt zij dat de verder optredende aanzienlijke verslechtering
van de verhouding tussen het aantal actieven en niet-actieven
vanwege het ,,vastprikken” van de leeftijdsspecifieke participatiegraden op het niveau van 1981 uitsluitend op demografische
factoren berust. Na het bereiken van het omslagpunt in de jaren
zeventig waarbij de verhouding tussen het aantal volwassen actieven en niet-actieven 1:1 is, zal in 2030, of voor zover onze veronderstellingen te optimistisch zijn eerder, een nieuwe ,,mijlpaal” kunnen worden bereikt, namelijk dat tegenover elke volwassen actieve twee niet-actieven staan. Uit de toepassing van
leeftijdsspecifieke frequenties inzake het aandeel van de economisch niet-actieven dat een sociale-zekerheidsinkomen geniet,
volgt verder het beroep op de sociale zekerheid 29).
Uit label 7 blijkt dat het aantal uitkeringsgerechtigden tot
2000 gegeven de veronderstellingen met bijna 1 miljoen personen zal stijgen. Daarna zal de stijging absoluut gezien gematigder zijn. Desondanks resulteert rond 2030 een aantal van bijna 5
miljoen sociale-zekerheidsinkomens. Hoewel dergelijke prognoses voor de zeer lange termijn vanzelfsprekend een bijzonder
tentatief karakter dragen, dient wel te worden benadrukt dat uitgaande van het handhaven van de pensioengerechtigde leeftijd
van 65 jaar, hetgeen gezien de VUT-ontwikkeling e.d. vooralsnog ook een tamelijk optimistische veronderstelling is, meer dan
de helft van de geprognostiseerde 5 miljoen uitkeringsgerechtigden een aanspraak op de sociale zekerheid uit hoofde van de
AOW zal maken. Eerder zijn wij reeds uitvoerig op de hieraan
verbonden zowel macro-economische als financieringsaspecten
ingegaan 30). Hier zij slechts gememoreerd dat dit aantal AOWgerechtigden nu reeds vastligt.
Tabel 7. Aantal volwassen (> 19 jaar) economisch actieven en
niet-actieven naar bron van inkomen, 2000 en 2030
Jaar
Economisch
Economisch
acticf
niet-actief
Sociale-zekerheidsinkomen
x 1.000
2000
2030
%a)
x 1.000
%a)
x 1.000
toz)
4.800
4.100
41
6.900
7.800
59
66
4.100
35
4.900
41
34
Bron: eigen berekeningen gebaseerd op de in de tekst genoemde veronderstellingen.
a) Van de totale bevolking > 19 jaar.
Realisering van de in label 7 gepresenteerde prognose zal inhouden dal begin 2000 ook een ander omslagpunl zal worden bereikt, en wel het omslagpunt waarbij het aanlal socialezekerheidsinkomens het aantal arbeidsinkomens zal gaan overtref fen. Daarbij zal in 2030 tegenover elke actieve 1,2 uitkeringsgerechligde slaan — een momenleel nog moeilijk in al zijn consequenlies te doorgronden perspeclief.
Uilgaande van de gehanleerde veronderslellingen kan mel behulp van de bovenslaande resultaten wel een globaal en indicatief beeld worden geschetst van de hiermee gepaard gaande financiele consequenties. Uitgedrukl in conslante prijzen en bij
een gelijkblijvend gemiddeld uitkeringspercentage van in 1981
circa 67 31), zullen de uitkeringslasten stijgen van de genoemde
f. 80 mrd. in 1981 lot circa f. 100 mrd. in 2000 en tol circa f. 120
mrd. in 2030 32). Belangrijk daarbij is dal bij handhaving van
hel huidige indexeringsmechanisme deze bedragen grosso modo
zullen meegroeien met de, zowel reele als louter nominale, slijging van het nationaal inkomen. Dat wil zeggen dat de gehoorde
opvatling dal de economische groei de slijging van de uitkeringslaslen wel zal opvangen, onjuisl is in die zin dal die groei ook
doorwerkt in bovengenoemde bedragen en daarmee de lasten-
problematiek (voor een belangrijk deel) in evenredigheid met de
economische groei verscherpt. Bij hel huidige indexeringsmechanisme impliceerl dil dal het lastenpercentage, grotendeels,
onafhankelijk van de economische groei zal stijgen van 50 in
1981, tot circa 57 in 2000 en tot circa 80 in 2030. Een en ander
wordt ge’illustreerd met de volgende eenvoudige vergelijkingen:
ESB 10-10-1984
L = BV
(1)
P = -— x 100%
(2)
B =
(3)
Y.A
dB
100
.Y
dY
dNI
—— = -r- ( = ——), c.p.a. (en A)
B
Y
NI
‘
subst. van (3) in (1): L
= —— YV
100
(4)
dL
da
dNI
dV
— = — + —— + —c.p.A
L
a
NI
V
subsl. van (3) in (2): P
(3a)
= a- ——
A
(4a)
(5)
waarin: L = tolaal uitkeringslasten; P = lastenpercentage; B =
gemiddelde uitkering; V = aanlal uitkeringsgerechligden; Y =
gemiddeld looninkomen; A = aanlal economisch aclieven; a =
gemiddeld uilkeringspercenlage; NI = nationaal inkomen.
Uit deze vergelijkingen blijkl dal vanwege de koppeling van de
uilkeringen aan de lonen (3a) de uilkeringslasten, rechtevenredig
stijgen mel de economische groei per hoofd als de lonen de economische groei volgen (zie (4a) 33). Zo zullen, eveneens weer in
conslanle prijzen, de uitkeringslasten bij een economische groei
per hoofd van gemiddeld 2% per jaar in 2000 circa f. 30 mrd. en
in 2030 circa f. 110 mrd. meer bedragen dan in 1981. Hieruit
volgt ook dat het lastenperceniage (zie vgl. 5) bij continuering
van de huidige welgeving uitsluitend bepaald wordt door het gemiddeld uilkeringspercentage en door de verhouding tussen het
aantal uitkeringsgerechtigden en economisch actieven. In label 8
zijn de twee uiterste mogelijke consequenties op, uiteraard lenlalieve wijze, weergegeven, nl. enerzijds de onlwikkeling van hel
lastenpercentage bij ongewijzigd beleid en anderzijds de uit het
conslant houden van het lastenpercentage volgende ontwikkeling van het gemiddelde uitkeringspercentage. Uit deze label
blijkl dal hel lastenperceniage bij ongewijzigd beleid aanzienlijk
zal slijgen.
Voor zover deze slijging vanuil onder meer hel perspeclief van
de beheersing van de colleclieve seclor uilgaven als niel wenselijk
wordl beschouwd, kunnen aangrijpingspunten voor het beleid
gevonden worden in de reele en/of nominale sfeer. Inzake de nominale sfeer zou dit (deels) doorbreken van het huidige indexeringsmechanisme (in termen van vgl. (3a) ~ < ~^~) en/of een
o
Y
verlaging van het gemiddeld uitkeringspercentage (a) betekenen. In label 8 zijn de consequenlies van een conslante lastendruk qua mogelijke orde van groolle voor hel uilkeringspercenlage weergegeven. Dergelijke reduclies in hel niveau van de
29) Deze frequenties, waarbij een onderscheid is gemaakt tussen de leeftijdscategorie 20-64 jaar en de oudste leeftijdscategorie, zijn eveneens
constant verondersteld op het niveau van 1981.
30) Zie F.A.J. van den Bosch, P.J.C. van Eekelen en C. Petersen, De
toekomst van de AOW: verdubbeling van de premies of halvering van de
uitkeringen?,£SS, 16november 1983, biz. 1052-1058.
31) Het gemiddeld uitkeringspercentage is hier gedefinieerd als het quotient van de gemiddelde uitkering en het gemiddelde looninkomen verme-
nigvuldigd met 100%.
32) Aangetekend zij hierbij dat de demografische ontwikkeling vanzelfsprekend nog andere gevolgen voor de collectieve uitgaven zal hebben. Zo zal enerzijds de ,,ontgroening” een drukkend effect (knnnen)
hebben op de onderwijsuitgaven, AKW e.d., terwijl anderzijds de ,,vergrijzing” naast de effecten inzake inkomensoverdrachten b.v. een opwaartse druk op de vraag naar gezondheidszorgvoorzieningen zal hebben. Zie hiertoe: SCP, Collectieve uitgaven en demografische ontwikkeling, 1970-2030, Rijswijk, 1984.
33) Opgemerkt zij dat de totale economische groei afhangt van zowel de
produktiviteitsontwikkeling per werkende als het aantal werkenden c.q.
economisch actieven.
941
Tabel 8. Tentatieve projectie van het lastenpercentage bij een
constant uitkeringspercentage, resp. uitkeringspercentage bij
constant lastenpercentage voor dejaren 2000 en 2030
Jaar
Lastenpercentage bij constant
(67%) uitkeringspercentage
Uitkeringspercentage bij constant
(50%) lastenpercentage
1981
2000
2030
50
57
67
59
42
80
Bron: eigen berekening gebaseerd op label 6 en 7.
sociale-zekerheidsuitkeringen zullen de tendens tot (semi-)privatisering van de inkomensdervingsregelingen ongetwijfeld versterken 34). De middels de collectieve sector gefinancierde uitkeringsregelingen zullen dan namelijk steeds meer het karakter
gaan dragen van basisvoorzieningen, hetgeen zal impliceren dat
de behoefte aan aanvullende (semi-)private voorzieningen zal
toenemen.
Wat betreft de ree’le sfeer zal het aangrijpingspunt liggen bij
verlaging van het aantal uitkeringsgerechtigden ten opzichte van
V
het aantal economisch actieven, c.q. het quotient — Indien beA
NA
V
A
NA
dacht wordt dat = —— . —— (waarin NA = aantal economisch
niet-actieven) kunnen conceptueel gezien twee mogelijkheden
worden onderscheiden. Ten eerste kan, c.p. de uitkeringsvoorwaarden, worden getracht het percentage economisch nietNA
actieven (——), ofte wel de potentiele vraag naar c.q. behoefte
A
aan sociale zekerheid te verkleinen. Hiervoor lenen zich vooral
maatregelen in de sfeer van de arbeidsmarkt, zoals een werkgelegenheidsbeleid, arbeidstijdsverkorting enz. In de tweede plaats
kan door het aanscherpen van de voorwaarden tot het verkrijgen
van een uitkering een verlaging van het percentage economisch
V
niet-actieven dat een sociale-zekerheidsuitkering ontvangt (——)
NA
worden nagestreefd. Van belang hierbij kan zijn dat bestudering
van label 6 c.q. figuur 1 leert dat het percentage economisch nietactieven dat een sociale-zekerheidsuitkering ontvangt in de loop
der tijd een aanzienlijke stijging laat zien.
In deze paragraaf is een lange-termijnprojectie gepresenteerd
van de ontwikkeling van het aantal economisch niet-actieven en
het aantal uitkeringsgerechtigden. Vervolgens is ingegaan op enkele mogelijk daaruit voortvloeiende consequenties. Haast overbodig om op te merken is dat verder onderzoek het inzicht in beide aspecten moet trachten te verdiepen.
In het verlengde van de terugblik hebben wij met als uitgangspunt een ongewijzigd beleid ook vooruit geschouwd. Op
basis van waarschijnlijk nog tamelijk optimistische veronderstellingen doemt een weinig optimistisch beeld op voor de
lange termijn. De prognose laat zien dat met als voorname oorzaak de toenemende vergrijzing het percentage volwassen economisch actieven nog belangrijk verder zal dalen en wel tot 41 in
2000 en vervolgens tot 34 in 2030. Hiermee corresponderend zal
het aantal ontvangers van een inkomen krachtens de sociale zekerheid continu blijven stijgen tot circa 4 miljoen in 2000 en circa
5 miljoen in 2030. Deze ontwikkelingen leiden ertoe dat begin
2000 het aantal ontvangers van sociale-zekerheidsinkomens het
aantal economisch actieven zal gaan overtreffen. Dit zal een belangrijke opwaartse druk op de collectieve lasten betekenen.
Het voorgaande biedt een weinig opwekkend toekomstbeeld.
Daarbij dient evenwel te worden bedacht dat de waarde van toekomstverkenningen niet is gelegen in het laten zien hoe de toekomst er precies zal uitzien. Toekomstverkenningen falen daarin omdat doorgaans het adaptief vermogen van het economisch
en sociaal systeem aan zich wijzigende omstandigheden te zeer
wordt onderschat. De meest essentiele bijdrage van toekomstverkenningen lijkt gelegen te zijn in het signaleren van de belangrijkste ontwikkelingen op grond waarvan de kritische vraag kan
worden gesteld of dit de gewenste ontwikkelingen zijn en zo
neen, welke maatregelen gewenst zijn. Daarbij dient inzicht in de
te nemen maatregelen ter zake, indachtig Bilderdijks ,,In ‘t verleden ligt het heden, in het nu wat worden zal”, met name gebaseerd te zijn op een grondige analyse van de huidige problematiek inzake het stelsel van sociale zekerheid en de arbeidsmarkt.
Daaraan ontbreekt overigens op dit moment nog veel. Dit zou
wel eens het beste toekomstonderzoek kunnen zijn. In dit verband zouden wij als besluit willen opmerken dat het zich laat
aanzien dat uitsluitend een complex van onderling op elkaar afgestemde ingrijpende maatregelen het geschetste beeld wezenlijk
zal kunnen veranderen. Verder onderzoek inzake mogelijke alternatieve wegen, zoals onderzoek naar de reeds langer ter discussie staande consequenties van arbeidstijdverkorting en deeltijdarbeid 35), naar het naar voren halen in de tijd van de
(AOW-)lasten door middel van (gedeeltelijke) fondsvorming
36), naar een algemeen basisinkomen en negatieve inkomstenbelasting 37), naar het inbouwen van prikkels in de uitkeringsstructuur om het (weer) economisch actief worden te bevorderen 38),
flexibilisering rond de leeftijd van 65 jaar van de pensioengerechtigde leeftijd 39), zal derhalve noodzakelijk zijn. Het lijkt
daarbij voorts van groot belang nader onderzoek te verrichten
naar de in de inleiding gesignaleerde Internationale verschillen in
de hoogte en de ontwikkeling van de participatiegraad. Met name zou daarbij aandacht dienen te worden besteed aan de factoren die een verklaring kunnen bieden voor deze verschillen,
waaronder de omvang en de structuur van de sociale-zekerheidsuitkeringen.
Frans van den Bosch
Carel Petersen
6. Samenvatting en conclusies
In het voorgaande is een aantal ontwikkelingen en interacties
betreffende de arbeidsmarkt en sociale zekerheid geanalyseerd.
Hierbij is een lange-termijnanalyse (1930-1981) toegepast inzake
de structurele kenmerken van deze ontwikkelingen en interacties. Gebleken is onder meer dat het percentage volwassen inkomensontvangers in de beschouwde periode rond de 75 heeft bedragen. Samenhangend met de aanzienlijke groei van het percentage volwassen economisch niet-actieven, van 36 in 1930 tot
56 in 1981, is evenwel de verdeling naar inkomensbron aanzienlijk gewijzigd. Zo ontving in 1930 van het totale aantal inkomensontvangers 89% een inkomen middels arbeid en 11 % een inkomen krachtens de sociale zekerheid, terwijl in 1981 deze percentages respectievelijk 57 en 43 zijn. Dit impliceert dat in 1981 tegenover elke 100 economisch actieven 75 ontvangers van een
sociale-zekerheidsinkomen stonden. Op basis van een vooral
theoretische beschouwing is daarbij geconcludeerd dat de waargenomen ontwikkelingen inzake de arbeidsmarkt en sociale zekerheid elkaar in een interactief proces wederzijds hebben
versterkt.
942
34) Zie ook: Herziening van het stelsel van sociale zekerheid, Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1983.
35) Zie bijv. J. den Breeder, J.A.M. Heijke en J. de Koning, De arbeidsmarkt tot 2000: een verdelingsvraagstuk, ESB, 2 en 9 november
1983, en de reactie daarop van A. Kapteyn, Sprookjes vertellen over arbeidsduurverkorting, ESB, 14maart 1984.
36) Zie Van den Bosch, Van Eekelen en Petersen, op. cit., 1983.
37) Zie b.v. hieromtrent (en andere in dit kader relevante beschouwingen) WRR, Vernieuv/ingen in het arbeidsbestel, Den Haag, 1981.
38) Zie onder meer C. Petersen, Naar een verantwoorde(lijke) uitkeringsstructuur, ESB, 13 januari 1982, en: C. Petersen, Naar een visie op
de toekomst van de sociale zekerheid, in: G.M. J. Veldkamp (red.), Ombuigingen in de sociale zekerheid, een paradox voor de economic van de
jaren tachtig, Deventer, 1983.
39) Zie bij voorbeeld de ontwikkelingen daaromtrent in de Verenigde
Staten.