column
Referentie:
Eric van Damme
Algemeen belang of economisch belang?
NMa (2004)
Visiedocument AWBZzorgmarkten, januari
2004
De vraag welke rol de overheid binnen een markteconomie te spelen heeft is oud. Nieuw is dat we deze vraag
nu binnen de Europese context moeten beantwoorden.
Wij Europeanen zijn het eens dat de overheid naleving
van regels en soepele marktwerking moet garanderen,
en marktfalen moet corrigeren, maar we verschillen fundamenteel van mening over hoe snel, hoe, en welke overheid moet inspringen. Welke publieke belangen moeten
geborgd worden? Door gereguleerde marktwerking of via
openbare dienstverlening gebeuren? Het debat over de
Dienstenrichtlijn, waarover het Europees Parlement volgende maand stemt, heeft het spanningsveld tussen de
nationale soevereiniteit en de Interne Markt duidelijk
gemaakt. Diensten van algemeen belang (DAB) spelen
een sleutelrol. Hierbij denkt de overheid dat de markt
de publieke belangen onvoldoende borgt en overheidsingrijpen dus gewenst is. DAB variëren van diensten
van niet-economische aard (in het vervolg: DABNEA)
tot DAEB, diensten van algemeen economisch belang.
De kerntaken van de overheid behoren tot de eerste
categorie; de netwerkdiensten (post, telecom, energie,
en openbaar vervoer) tot de tweede; de strijd gaat over
de sociale en gezondheidsdiensten.
DABNEA vallen niet onder het EG-Verdrag, en dus ook
niet onder de Dienstenrichtlijn, maar DAEB wel. Bij
DABNEA kan een nationale overheid doen wat zij wil;
bij DAEB zijn de mededingingsregels van toepassing
en is de vrijheid ingeperkt. Een belangrijke rol van de
overheid is de grenzen te trekken: tussen DAB en nietDAB en tussen NEA en E. Maar wie mag dat doen: de
Europese of de nationale instanties?
Ex-minister Brinkhorst formuleerde het antwoord
als volgt: “het is (…) aan de lidstaten om de status van DAB vast te stellen, (…) het Europese Hof
van Justitie bepaalt (…) of (…) sprake is van DAB
of DAEBâ€. (Kamerstuk 21501-30, nr. 122, oktober
2005) Tegenstrijdig? Niet als je lenig van taal bent. De
tweede zin is alleen logisch als DAB eng als DABNEA
gelezen wordt, en als we dat doen, wat in veel Haagse
documenten inderdaad gebeurt, dan is ook die bewering juist. Wij mogen zelf bepalen wat we tot “publiek
belang†rekenen, maar of iets “economisch†is of niet,
is een kwestie van feiten, niet van beleid, en daar gaat,
in eerste instantie, inderdaad het Hof over.
Wie het nu ook voor het zeggen heeft, minstens zo
belangrijk is de vraag of Haagse politici, Brusselse ambtenaren of rechters in Luxemburg wel voldoende kennis
in huis hebben om te kunnen beoordelen of iets al dan
niet economisch is. Volgens het Hof is sprake van een
economische activiteit als diensten op een markt worden
aangeboden, maar wat een markt is hebben de rechters
open gelaten, zodat veel beoordelingsruimte is overgebleven. Hoe beoordeelt u als expert het basisonderwijs, de
watervoorziening en de gehandicaptenzorg: E of NEA?
Basisscholen in Nederland concurreren met elkaar,
weliswaar niet op prijs, maar wel op kwaliteit. Ouders
kiezen bewust en de overheid stimuleert de concurrentie door het verschaffen van informatie. Volgens de
Europese Commissie en EZ is er echter geen sprake
van een economische activiteit: er hoeft immers door
ouders en kinderen niet betaald te worden.(Kamerstuk
21501-30, nr 115, September 2005.) Dat er alleen bij
prijsconcurrentie van een markt sprake kan zijn, is echter een misvatting. Voor water wordt wel betaald en in
landen waar men niet bang is voor marktwerking, zoals
in Frankrijk, is waterlevering dan ook gewoon DAEB.
Volgens EZ is dat in Nederland DAB omdat de markt
dichtgereguleerd is. Gehandicaptenzorg valt onder de
AWBZ, met als gevolg geen eigen betalingen en strikte
regulering, maar volgens NMa (2004) is hier nu juist
weer wel sprake van DAEB. Preciezer: de zorgverlening
(van instellingen aan patiënten) is DAEB, maar zorginkoop (door het zorgkantoor) is DABNEA.
Veel economen zien een groot economisch domein. Het
Hof ziet politieke tegendruk en plakt daarom al snel
het NEA label op. Te snel, zoals het Fenin Arrest (Zaak
C-205/03P) van 11 juli 2006 laat zien. De redenering
van het Hof komt neer op een betoog dat de inkoop
van wegonderhoud door Rijkswaterstaat geen economische activiteit kan zijn omdat we in Nederland geen
rekeningrijden kennen. Onzin dus. Wel met ernstige
gevolgen: per definitie kunnen onze zorgkantoren geen
marktmacht hebben, zodat ze die ongecontroleerd kunnen uitoefenen.
De moraal: het landschap is een chaos; de grens tussen DABNEA en DAEB wordt willekeurig getrokken.
Economen moeten als landmeters worden ingezet.
Zonder een goede definitie van wat een markt is, kan
de Europese markteconomie niet functioneren.
ESB
20 oktober 2006
543