ACM toont de kleren van Mona Keijzer in postfusie

De Autoriteit Consument en Markt (ACM) verbood de overname van Sandd door PostNL na een zorgvuldige economische analyse. Afgelopen donderdag werd het volledige besluit openbaar (ACM, 2019a). Nog geen dag later stond staatssecretaris Mona Keijzer de fusie toch toe (MinEZK, 2019). Precies zoals ze voor de melding al gezegd had te zullen doen (Tweede Kamer, 2018).

De argumenten van Mona Keijzer

Keijzer kan het ACM-oordeel passeren op grond van ‘gewichtige redenen van algemeen belang’. Maar het passeren van de ACM is een historische politieke inmenging in het onafhankelijk mededingingstoezicht. Want het kloeke ACM besluit legt bloot dat de fusie de door de Staatssecretaris aangevoerde algemene belangen alleen maar schaadt.

Wat zijn de gewichtige redenen van algemeen belang die volgens de staatssecretaris zwaarder wegen dan de problemen voor de mededinging? Het samengaan zou de enige manier zijn om de postbezorging “betaalbaar, beschikbaar en betrouwbaar te houden” (FD, 2019). Alleen door concentratie zou “de continuïteit van de kwalitatief hoogwaardige postdienstverlening op langere termijn” te borgen zijn (MinEZK, 2019; p3). Daarnaast zou de fusie tot lagere kosten leiden, en zorgen voor een betere bescherming van werknemers in de markt. PostNL bepleit dit al tijden zo. En ook de Postdialoog sorteerde erop voor. Mona Keijzer trok zich deze argumenten aan. Maar houden ze steek?

Continuïteit postbezorging niet in het geding

Uitgangspunt is dat we een landelijk dekkend regelmatig postsysteem willen, terwijl de vraag naar briefverzending almaar krimpt. Digitale dragers zijn steeds sterkere substituten. Stuurden consumenten tien jaar geleden nog 365 miljoen envelopes tot 20 gram, inmiddels is dat ruim gehalveerd – naar circa 140 miljoen stuks in 2018 (ACM, 2019b). Het zakelijk volume brievenpost is fors groter, maar vergelijkbaar afgenomen: van 5 miljard stuks in 2009 naar 2,2 miljard in 2018. Dat doet de postbedrijven pijn. Hun distributie- en bezorgnetwerken geven hoge vaste kosten, terwijl de opbrengsten uit brieven sterk dalen. Voor consumenten is de postzegel het afgelopen decennium ondertussen twee keer zo duur geworden: van 44 cent in 2009 naar 87 nu. Maar op de zakelijke zendingen concurreren PostNL en Sandd onderling scherp op prijs: die is gemiddeld zo’n 38 cent, en bij Sandd zelfs 20 cent (ACM, 2019b; NRC, 2017).

Voor dat geld moet PostNL 5 dagen per week overal bezorgen en de brievenbussen lichten, ook in de dunbevolkte buitengebieden. Want sinds 2009 heeft het bedrijf de wettelijke taak van de universele postdienstverlening (upd). Hieronder valt ongeveer een kwart van de postmarkt: 600 miljoen brieven in 2017 (SEO, 2019). Maar de upd is prima winstgevend. Jaarlijks legt PostNL verantwoording af over haar plicht. Sinds de 5-daagse bezorging is toegestaan in 2014 is het batig saldo op de upd zo’n 50 miljoen per jaar. In 2017 hield PostNL het rendement op 7 procent: veilig onder het door de overheid toegestane maximum van 10 procent. De ACM stelt namelijk vast dat PostNL een te groot deel van de netwerkkosten aan de upd toerekent. “Dit leidt ertoe dat er virtueel een laag rendement voor de UPD wordt gepresenteerd. Dit kan al snel tot de observatie leiden dat de UPD een bescheiden rendement heeft” (ACM, 2019a; p140-141). En de postzegelprijs had nog hoger mogen zijn. Sandd heeft dan ook steeds gezegd de upd graag over te willen nemen. In feite kreeg PostNL, zo blijkt nu, met de upd jarenlang, en nu nog steeds, een vorm van Staatssteun.

Voor de continuïteit van toegankelijke postbezorging is de fusie dus helemaal niet nodig. Het beeld dat de basisvoorziening onder druk zou staan is kunstmatig door PostNL gecreëerd. En de staatssecretaris weet dat heel goed, want de ACM schrijft in het concentratiebesluit: “Partijen hebben, na vragen hierover door de ACM, geen documenten overlegd waaruit blijkt hoe de concentratie bijdraagt aan het voortbestaan van de postmarkt. Hierdoor kan de ACM deze verwachte voordelen niet verifiëren en ze niet afwegen tegen de negatieve gevolgen voor de mededinging.” (ACM, 2019a; p93). Keijzer ziet bewijzen waar de daartoe aangestelde toezichthouder ze na diepgaand onderzoek niet kan vinden.

Betaalbaarheid verslechtert juist door fusie

Is de fusie dan nodig voor een betaalbare postdienst? Nee, ook bepaald niet. De ACM concludeert dat na de fusie de prijsconcurrentie op de zakelijke posttarieven uitvalt, waardoor de prijzen zullen stijgen. Daarbij wordt rekening gehouden met het feit dat een deel van de afzet in het zakelijke brievenpostsegment gevoelig is voor hogere tarieven. Dat zal versneld overstappen op digitaal. ACM schat in dat de afzet zo’n 4 tot 9 procent daalt bij een tariefstijging van 10 procent (ACM, 2019a; Annex B p75). Ook neemt ze geclaimde efficiëntievoordelen van de fusie mee: minder onnodig leegte in busjes en tassen. Per saldo is de prijsstijging evenwel fors: wel 30 tot 40 procent (ACM, 2019a; Annex B p28). Hierdoor daalt het volume met nog eens een kwart tot de helft. Bedrijven en instanties die echt brieven moeten verzenden, zoals de Belastingdienst, blijven over en gaan flink meer betalen: al gauw 100 miljoen per jaar – wat een welvaartsverlies van nog eens 50 miljoen suggereert.

Milieuvoordelen vereisen geen fusie

Daarbij geldt wel dat de ACM eventuele milieuwinst niet apart heeft kunnen meewegen. Sommigen zien veel milieuvoordelen van fusie: nu rijden er twee bedrijven met halflege, en dus dubbel vervuilende busjes en brommertjes achter elkaar aan. Met betere coördinatie moet lagere uitstoot toch mogelijk zijn, zo gaat de redenering.

En die redenering klopt al geldt die vooral voor pakjes en niet zozeer voor brieven. Maar er is een veel beter alternatief voor samenwerking dan fusie voorhanden. Bezorgers in concurrentie kunnen prima elkaars post deels overnemen, en daarvoor onderlinge tarieven uitonderhandelen. Zo kan PostNL, die vanwege de upd toch al naar de buitengebieden rijdt, daar geadresseerde post van Sandd’s klanten meenemen in het laatste stukje van de bezorging. Daarvoor zou Sandd maximaal de eigen bezorgkosten willen betalen. En PostNL kan het goedkoper dan dat. Een lager onderling verrekentarief is ook beter voor het milieu. Mocht PostNL weigeren om post van concurrenten in de buitengebieden over te nemen, dan kan de upd worden uitgebreid met een verplichting daartoe. In het Verenigd Koninkrijk werkt dit goed.

Postbezorgers slechter af bij monopsonist

De werknemers dan: creëert de fusie inderdaad een betere situatie voor hen? Als het gaat om het aantal banen lijkt het tegenovergestelde het geval. De hogere prijzen na de fusie zullen de thans al voorziene volumedaling sterk bespoedigen. Dan geldt: hoe minder post, hoe minder postbodes. De flexibele ZZP-krachten zullen als eerste overtollig zijn. En aan wie nog wel wat mag bezorgen betaalt een monopsonist eerder minder dan meer dan het schameler ZZP-loontje. De monopoliewinsten zouden weliswaar ruimte geven om de arbeidsvoorwaarden wat te verbeteren voor de gelukkige overblijvers in de meest vaste dienst. Maar de directie zal ze liever uitkeren aan de aandeelhouders – en zichzelf. Zelfs voor haar leden hoeft de FNV daarom geen voordelen van de overname te verwachten.

Veiling universele postdienstverplichting goed alternatief

De Staatssecretaris roept een langere horizon in dan de 3 tot 5 jaar waarvoor de ACM een mandaat heeft. Door de sterke krimp zou de landelijke dekking op termijn in concurrentie niet meer rendabel zijn. Maar ook dan is een fusie tot monopolie niet gerechtvaardigd. Voor een permanente borging van de upd bestaat namelijk een veel betere inrichting van de postmarkt (Onderstal en Schinkel, 2019). Daarin wordt de upd-plicht om de, zeg, 5 jaar geveild tegen het hoogste (mogelijk negatieve) bod. Zo’n aanbesteding creëert periodiek concurrentie om de markt, en daarmee innovatie, efficiëntie, en lage tarieven.

De komende tijd kan onze overheid daarmee zelfs extra inkomsten genereren. De upd is immers ruimschoots winstgevend. Of ze kan ervoor kiezen om de postzegelprijs flink te verlagen. Want het systeem stelt de Staatssecretaris in staat direct te sturen op de tarieven van de basisvoorziening. Postbedrijven kunnen dan bieden op het recht om de upd tegen dit tarief uit te voeren. Dat upd-recht voor de komende 5 jaar kon wel eens 250 miljoen euro waard zijn.

Mocht de brievenpostmarkt uiteindelijk echt te krap worden om zichzelf te bedruipen, dan levert zo’n concessieveiling het laagst noodzakelijke subsidiebedrag op om de upd, in welke maatschappelijk verkozen vorm dan ook, te blijven vervullen. En waarom zouden we voor een landelijk dekkend regelmatig postsysteem geen subsidie willen betalen? Want dat lijkt de staatssecretaris te bedoelen waar ze schrijft dat de fusie “de financiële belangen van de staat” dient (MinEZK, 2019; p1). Maar de upd is een publiek goed, en wordt daarom het best uit de algemene middelen gefinancierd. Daarbij zal het gaan om een veel lager bedrag dan een postmonopolie ons kost.

Enfin, de grote zakelijke postgebruikers hebben al aangeboden om die kosten te betalen, via een heffing op alle geadresseerde post. Ze kiezen daarmee voor een kleine tariefstijging om de concurrentiedruk tussen PostNL, Sandd en overige aanbieders in stand te laten, en zo de veel hogere tarieven, die ook zij van een fusie verwachten, te voorkomen.

Staatssecretaris straks machteloos

Daarbij is mét zulke concurrentie om de markt enige grip te houden op de kosten van de upd. De voorwaarde die Mona Keijzer nu zo stoer stelt, dat de postprijzen niet harder mogen stijgen dan “de daadwerkelijk hiervoor gemaakte kosten”, is een wassen neus, evenals het “maximaal rendement van 9 procent” – wat overigens sowieso ruimhartig is (MinEZK, 2019; p4). Ze zal die kosten nooit meer kunnen kennen, en daarmee ook niet het werkelijk rendement. De Postwet biedt geen enkel instrument om het fusiebedrijf PostNL-Sandd te dwingen om de kosten beheersbaar te houden. De tarieven van de basisvoorziening bewegen mee met de kosten, niet andersom. Het PostNL monopolie zal hogere kosten eenvoudig in de tarieven verwerken, en daarbij politieke druk uitoefenen om de basisvoorziening verder uit te hollen.

Met het nu toch toestaan van de overname van Sandd door PostNL betalen we de komende vijf jaar zomaar 500 miljoen teveel voor zakelijke post, lopen we er 250 miljoen aan schade op, en 250 miljoen aan upd-rechten mis. Dat is samen een miljard! Bovendien breekt de Staatssecretaris de opwindveer die het verfijnd marktinstrumentarium laat tikken waarmee de upd zou moeten worden geregeld. Zonder daar enig ander maatschappelijk belang tegenover te stellen. Dat is meer dan disproportioneel: dat is eeuwig zonde!

Literatuur

ACM (2019a) ACM verleent geen vergunning voor overname Sandd door PostNL, 25 september 2019.

ACM (2019b) Post- en pakkettenmonitor 2018.

FD (2019) In de postsector zijn nu alle ogen gericht op Mona Keijzer, 5 september.

Tweede Kamer (2018) Verslag van de 108e vergadering, 12 september.

MinEZK (2019) Artikel 47a-besluit inzake de concentratie van PostNL en Sandd. Brief aan de Tweede Kamer, 27 september.

NRC (2017) Sandd belooft beter postdienst dan PostNL, 31 augustus.

Onderstal, S. en M.P. Schinkel (2019) Voorkom een monopolie, de postzegel zal veel te duur worden, opinie 2 april.

SEO (2019) Anders betalen voor de universele postdienst, 2019-54.