markten
Aanbod kinderopvang
in beweging
Sinds de invoering van de Wet kinderopvang is de
kinderopvangsector volop in beweging. De introductie van
vraagfinanciering heeft ertoe geleid dat vraag en aanbod
van kinderopvang nu meer op elkaar zijn afgestemd. De wet
heeft ook consequenties gehad voor het aanbod door nonprofit kinderopvanginstellingen.
inds 2005 is de Wet kinderopvang van
kracht. In de nieuwe wetgeving is een
nieuwe financiële basis gelegd waarin de
financiering van kinderopvangplaatsen niet
langer via de aanbodzijde maar via de vraagzijde
verloopt. De veronderstelling is dat vraagfinanciering
tot meer marktwerking en dus tot een betere prijskwaliteitverhouding zal leiden.
Voor de introductie van de wet verliep de financiering van kinderopvangcentra deels via gemeentelijke
subsidies en bedrijfsregelingen. Dit gaf gemeenten
een instrument om invloed uit te oefenen op het
aanbod van kinderopvang. In de nieuwe situatie
verloopt de subsidiëring via belastingkortingen voor
de ouders. Ouders sluiten nu direct een overeenkomst met de kinderopvanginstelling van hun keuze.
Het gevolg daarvan is dat kinderopvangorganisaties
financieel minder afhankelijk zijn van de lokale overheid en meer van de ouders zelf. De gemeente houdt
wel een rol in kwaliteitstoezicht en in doelgroepenbeleid (zo zijn er bijvoorbeeld extra gemeentelijke
vergoedingen beschikbaar voor mensen die een
re-integratietraject volgen).
De Wet kinderopvang heeft ook consequenties gehad
voor de positie van kinderopvanginstellingen zonder
winstoogmerk. Tot 2005 hadden non-profit kindercentra vaak een voorkeurspositie bij de toekenning
van gemeentelijke subsidies. Achterliggende gedachte
hierbij was dat het ontbreken van een winstoogmerk
een impliciete garantie was dat de subsidiegelden
werden uitgegeven voor het beoogde doel − voldoende
kwaliteit en toegankelijkheid van kinderopvang − en
niet werden aangewend om de winst te verhogen. Met
de afschaffing van deze subsidieregelingen heeft de
Wet kinderopvang een gelijk speelveld gecreëerd voor
bedrijven met en zonder winstoogmerk.
In dit artikel bespreken we de resultaten van recent
empirisch onderzoek van het CPB naar de gevolgen
van de nieuwe wetgeving op het aanbod van kinderopvang. Centrale vraag is of het aanbod nu beter is
afgestemd op de vraag. Een betere afstemming kan
leiden tot efficiëntieverbeteringen maar kan ook gevolgen hebben voor de toegankelijkheid van kinder-
S
JOËLLE NOAILLY EN
SABINE VISSER
Wetenschappelijk medewerker en young professional bij het Centraal
Planbureau
500
ESB
24 augustus 2007
opvang, met name als kinderopvanginstellingen zich
terugtrekken uit niet-winstgevende markten. Een
andere, gerelateerde, vraag is hoe kinderopvanginstellingen zonder winstoogmerk zich hebben aangepast aan de nieuwe situatie, waarin ze op een gelijk
speelveld moeten concurreren met bedrijven met
een winstoogmerk. We maken gebruik van gegevens
uit het Algemene Bedrijfsregister van het CBS om
deze vragen te beantwoorden (zie voor het gehele
onderzoek: Noailly et al., 2007).
Vraag en aanbod meer afgestemd
Voor de inwerkingtreding van de Wet kinderopvang
hadden gemeenten een instrument, in de vorm van
subsidieregelingen, waarmee zij invloed konden
uitoefenen op het aanbod van kinderopvang. Dit betekende dat lokale politieke omstandigheden, naast
vraagfactoren, mede bepalend waren voor onder
andere het vestigingsbeleid van kinderopvangorganisaties. Van Dijk et al. (1993) vinden bijvoorbeeld
dat de beslissing om te investeren in kinderopvang
positief wordt beïnvloed door het percentage vrouwelijke gemeenteraadsleden en het percentage leden
met een linkse politieke kleur. Het wegvallen van
deze subsidieregelingen in de Wet kinderopvang
betekent dat aanbieders van kinderopvang nu aan
andere prikkels blootgesteld zijn. Zij zullen zich in
hun vestigingsbeleid richten op de aanwezigheid van
voldoende vraag van ouders naar kinderopvang. Deze
vraag is groter naarmate het gemiddelde inkomen,
de grootte van de gemeente, het aantal kinderen
onder de schoolleeftijd en de mate van arbeidsdeelname van vrouwen hoger zijn (Gonzalez en Vidal,
2006; Kjulin, 1995). De verwachting is dus dat
deze factoren na de introductie van de Wet kinderopvang een grotere rol zullen spelen bij het bepalen
van het aanbod dan daarvoor.
Wij vergelijken het aanbod van kinderopvang voor en
na de invoering van de Wet kinderopvang met behulp
van gegevens uit het Algemeen Bedrijfsregister van
het CBS. Dit register bevat de locatie van kinderopvangcentra in Nederland. Deze informatie is gekoppeld aan gegevens over inkomens en andere demografische gegevens uit 1999 van de markt waarin de
aanbieder van kinderopvang opereert. Wij berekenen
het aantal locaties voor kinderopvang per lokale
markt. We veronderstellen dat een locale markt
samenvalt met het postcodegebied waarin deze is
gevestigd, aangezien ouders doorgaans een sterke
voorkeur hebben voor een locatie binnen een straal
van vijf kilometer van hun woonhuis. In 2006 zijn er
ongeveer 3.900 locaties voor kinderopvang. Over de
tabel 1
Verklaring van het aanbod van kinderopvang 1
Gemiddeld inkomen per huishouden (€ 10.000)
Verstedelijking (1= hoge mate )
Percentage families met kinderen
aanbod 1999–2001 (1)
–2,00 **
–3,71 ***
0,01
aanbod 2006 (1)
1,29 **
–1,76 ***
0,05 **
kans op toename aanbod (2)
0,17 ***
0,26 ***
0,01 ***
N=2428 (aantal locale markten)
1 Het aanbod kinderopvang is gemeten door het aantal locaties voor kinderopvang per 10.000 inwoners per lokale markt
(1) OLS schatting
(2) Probit schatting (1= toename, 0= geen verandering of afname). De coëfficiënten geven de marginale effecten in procentpunt.
***/**/* significant met 1/5/10% betrouwbaarheid
gehele periode van 1999 tot 2006 zien we een groei inkomen kunnen aantrekken, waarop vraag en aanbod zich ook in deze markten
van het aantal locaties van tien procent.
zullen hervinden.
De schattingsresultaten in tabel 1 laten zien dat het
Vraagfactoren lijken na de invoering van de Wet kinderopvang inderdaad een
aanbod van kinderopvang afhangt van het inkomen,
grotere invloed te hebben op het aanbod van kinderopvang. Dit betekent dat aande mate van verstedelijking en het percentage
bieders meer direct de concurrentie moeten aangaan om ouders aan te trekken.
families met kinderen. De mate van verstedelijking is Dit kan ertoe leiden dat de aangeboden prijs-kwaliteitverhouding beter aansluit
gebaseerd op de addressendichtheid van het postco- bij de wensen van de ouders. Helaas zijn data over de kwaliteit van de kinderopdegebied. Een waarde van 1 geeft aan dat de markt
vang niet toegankelijk en kunnen wij hierover geen uitspraken doen. Een mogezich in een sterk of zeer sterk stedelijk gebied belijke keerzijde is dat de toegankelijkheid van kinderopvang onder druk is komen
vindt (≥1500 omgevingsadressen per km2). Wij corte staan in armere of minder bevolkte buurten. Uit ons onderzoek blijkt dat in
rigeren voor de grootte van de markt door het aantal
1999–2001 vooral aanbieders zonder winstoogmerk hier actief waren.
locaties per markt te delen door het aantal inwoners.
Het aanbod van kinderopvang door non-profits
Helaas beschikken wij niet over gegevens op postcoDe Nederlandse markt voor kinderopvang bestaat uit aanbieders met en zonder
deniveau omtrent de arbeidsdeelname van vrouwen.
winstoogmerk. In 2004 hadden veertig procent van de kinderopvanginstelDeze factor zal dus in de verdere analyse buiten
lingen geen winstoogmerk (Van der Kemp en Kloosterman, 2005); dit betrof
beschouwing blijven. Uit de tabel blijkt dat in 2006
voornamelijk stichtingen. Volgens de economische theorie hebben non-profit
al deze factoren belangrijker zijn geworden dan in
organisaties een potentieel kostenvoordeel ten opzichte van bedrijven met een
1999–2001, aangezien het belang van de coëfwinstoogmerk − zij zijn namelijk beter in staat om werknemers aan zich te
ficiënten is toegenomen. In 1999–2001 betekende
binden met een hoge mate van intrinsieke motivatie (Grout en Yong, 2003).
dat als een markt een hoger gemiddeld inkomen had
Deze intrinsieke motivatie is in de kinderopvangsector gericht op een zo hoog
van tienduizend euro dat er ongeveer twee locaties
mogelijk welzijn van de kinderen. Dit komt overeen met of ligt in het verlengde
voor kinderopvang minder waren. In tegenstelling, in
van de missie van een non-profit kinderopvanginstelling. De intrinsieke mo2006 betekende eenzelfde verschil in gemiddeld intivatie leidt ertoe dat werknemers bereid zijn arbeid aan de missie doneren,
komen ruim één locatie meer. Een markt in een stad
door bijvoorbeeld onbetaalde overuren te maken om de lessen beter voor te
had in 1999–2001 nog gemiddeld vier locaties minbereiden. Werknemers in een non-profit onderneming zullen eerder bereid zijn
der. In 2006 is dit verschil geslonken naar twee. Dat
een stedelijk gebied gemiddeld minder locaties heeft aan de missie mee te werken, omdat zij er vanuit gaan dat het profijt hiervan
niet wordt aangewend om de winsten van de ondernemer te verhogen, maar ten
zou wellicht kunnen worden verklaard door het feit
goede komt aan de kinderen. Door deze arbeidsdonaties kunnen non-profits
dat in een stad de locaties voor kinderopvang groter
tegen relatief lagere kosten produceren dan for-profits.
zijn (meer kindplaatsen per locatie). Helaas hebben
Door het kostenvoordeel zouden non-profit organisaties een verschil kunnen
wij hierover geen gegevens. Als we naar de groei van
maken ten opzichte van aanbieders met een winstoogmerk, bijvoorbeeld door
het aanbod kijken, blijkt dat het aantal locaties voor
een hogere kwaliteit van dienstverlening aan te bieden, vooral op aspecten die
kinderopvang vooral is toegenomen in markten met
moeilijk waarneembaar zijn voor de consument (Francois, 2001).
een relatief hoog gemiddeld inkomen
Ook zouden non-profits beter in staat zijn om de toegankelijkheid
en een hoger aandeel van families met
Vraagfactoren
te waarborgen, omdat ze beter in staat zijn in niet-winstgevende
kinderen. Ook blijkt dat de toename in
markten toch te kunnen overleven (Lakdawalla en Philipson,
stedelijke gebieden hoger is geweest
lijken na de
2006). Ondanks het potentiële kostenvoordeel blijkt uit internadan in markten buiten de stad.
invoering van de tionale empirische studies dat non-profits vaak weinig verschil
Een belangrijke kanttekening bij onze
analyse is dat de markt zich nog
Wet kinderopvang maken op het gebied van kwaliteit en toegankelijkheid (Koning
et al., 2007). In de praktijk zou het voordeel dat de non-profit
in een overgangsperiode bevindt,
inderdaad een
status biedt kunnen worden afgeroomd door allerlei inefficiënaangezien de wetswijziging van zeer
ties, zoals hogere salarissen, vage doelstellingen en een gebrek
recente datum is. Door de wijziging
grotere invloed
aan financieel toezicht.
van de financieringsstructuur hebben
te hebben op
De Wet kinderopvang heeft de meeste consequenties gehad voor
wellicht nog niet alle groepen hun
non-profit aanbieders, aangezien zij voorheen nog vaak een voorweg naar alle subsidiemogelijkheden
het aanbod van
keurspositie hadden bij de toekenning van gemeentelijke subsi(bijvoorbeeld voor lage inkomens)
kinderopvang
dies. Met andere woorden: doordat inmiddels sprake is van een
gevonden. Zodra zij dit doen, zou de
gelijk speelveld is hun positie verzwakt. Dit zien we ook terug in
vraag in markten met een relatief laag
ESB
24 augustus 2007
501
de CBS gegevens: waar in de periode 1999–2001 nog ongeveer tachtig procent van alle locaties op non-profit basis opereerden, zijn dat er in 2006 nog
maar ongeveer vijftig procent. Deze ontwikkeling heeft zich niet in gelijke mate
voorgedaan in alle lokale markten voor kinderopvang. In veertig procent van
alle markten is het aantal locaties met winstoogmerk toegenomen, terwijl het
aantal is afgenomen in slechts acht procent van alle markten. Non-profit aanbieders daarentegen hebben het moeilijker gehad: hun aantal is toegenomen
in slechts vijftien procent van de markten en afgenomen in 46 procent van de
markten. De afname in het aantal non-profit locaties is het sterkst in markten
waar voor de inwerkingtreding van de Wet kinderopvang geen aanbieders met
een winstoogmerk actief waren.
tabel 2
Verklaring van de kans op een afname van het aanbod door kinderopvangorganisaties zonder winstoogmerk
Kans op afname aanbod kinderopvang
zonder winstoogmerk
Gemiddeld inkomen per huishouden
(€ 10.000)
Verstedelijking (1= hoge mate)
Percentage families met kinderen
–0,13 ***
–0,21 ***
–0,004 *
N=2428 (aantal locale markten)
Probit schatting (1= afname, 0= geen verandering of toename). De coëfficiënten geven de marginale effecten
in procentpunt.
***/**/* significant met 1/5/10% betrouwbaarheid
We schatten de kans op een afname van het aanbod door kinderopvangorganisaties zonder winstoogmerk, wederom met lokale kenmerken als verklarende
variabelen. Uit tabel 2 blijkt dan dat de kans op een afname in het aantal nonprofit locaties hoger is op markten met een laag inkomen, een laag aandeel van
families met kinderen en een lage mate van verstedelijking. Zo is de kans op
een afname van het aantal non-profits zo’n twintig procent lager in een stad dan
buiten een stad. Non-profits hebben zich dus vooral teruggetrokken uit markten
waar de winstmogelijkheden lager zijn. Anders geformuleerd: onze resultaten
laten zien dat non-profit instellingen inmiddels hetzelfde gedrag tonen als
bedrijven met een winstoogmerk, in die zin dat ze net als winstgerichte bedrijven
minder inzetten op niet winstgevende markten. Dit wijst er op dat non-profits
hun (theoretische) kostvoordeel − werknemers met een hogere intrinsieke motivatie – niet benutten of dat inefficiënties dit effect compenseren.
Conclusie en beleidsimplicaties
Vraagfactoren, zoals inkomen en mate van verstedelijking, lijken na de invoering van de Wet kinderopvang een grotere rol te spelen bij het bepalen van het
aanbod van kinderopvang dan ervoor. Het aanbod van kinderopvang is beter
afgestemd op de vraag. Een mogelijk nadeel van deze ontwikkeling is dat de
toegankelijkheid van kinderopvang in gevaar kan komen in markten met een
relatief laag inkomen of een relatief lage mate van verstedelijking. Het verdient
aanbeveling om deze ontwikkeling verder te volgen en eventueel extra maatregelen te treffen, bijvoorbeeld door subsidies te geven aan bedrijven die zich in
dunbevolkte gebieden en gebieden met lagere inkomens vestigen. Daarbij hoeft
geen onderscheid te worden gemaakt tussen aanbieders met en zonder winstoogmerk. In de huidige situatie – zonder de sturende rol van gemeenten – lijken
non-profits niet langer bij machte een verschil in toegankelijkheid te maken.
LITERATUUR
Francois, P. (2001) What Should Government Contract Out?
The Role of the Public Sector Ethos. CMPO Bulletin, 2001/5, 4-8.
Gonzalez, M.A. en T.S. Vidal (2006) Where do I leave my baby?
Use and development of early childcare in Spain. Recherches et
Prévisions, 83, 97-112.
Grout, P.A. en M.J. Yong, (2003), The role of donated labour and not
for profit at the public/private interface. Ongepubliceerd manuscript, CMPO Working Paper Series 03/074.
Kjulin, U. (1995) The Demand for Public Child Care in Sweden.
Ongepubliceerd manuscript, Göteborg University.
Koning, P.W.C, J. Noailly en S.S. Visser (2007) Do non-profits make
a difference? Evaluating non-profit vis-Ã -vis for-profit organisations
in social services. CPB Document No 142.
Lakdawalla, D. en T. Philipson (2006) The nonprofit sector
and industry performance. Journal of Public Economics, 90(8-9),
1681-1698.
Noailly, J., S.S. Visser en P.A. Grout (2007) The impact of market
forces on the provision of childcare: Insights from the 2005 Childcare
Act in the Netherlands. CPB Memorandum 176.
Van der Kemp, S. en M. Kloosterman (2005) Het aanbod van
kinderopvang per eind 2004 – Eindrapport. Leiden: Research voor
Beleid.
Van Dijk, L., A.H.E.B. Koot-du Buy en J.J. Siegers (1993) Day-care
supply by Dutch municipalities. European Journal of Population,
9(4), 315-330.
502
ESB
24 augustus 2007