Aanbestedingen in het
openbaar vervoer
De discussie over aanbestedingen in het openbaar vervoer dreigt zich
op de verkeerde vragen te richten. Kenmerk van ‘concurrentie om de
weg’ is dat het de overheid adequate instrumenten geeft om de efficientie en de kwaliteit van het openbaar vervoer te verbeteren — mils men
de aanbesteding juist opstelt.
Tussen zuivere vrije markten en alomvattende overheidsinterventies is er
een breed scala aan marktvormen.
Alomvattende overheidsinterventies
zijn in binnen- en buitenland er niet
in geslaagd de efficientie en de effectiviteit van het openbaar vervoer te garanderen, getuige de dalende produktiviteit, de groeiende subsidiebehoefte
en het dalende marktaandeel.
Om deze problemen op te lossen
wordt thans in veel Europese landen
een of ander concurrentiemodel gebruikt. Via onderlinge concurrentie
worden vervoerders tot meer efficientie in de inzet van middelen bewogen. Met behoud van bestaande openbaar-vervoerdiensten daalt de
subsidiebehoefte en de besparingen
kunnen dan worden ingezet om meer
diensten te laten verrichten die een bijdrage leveren aan de sociale functie
van het openbaar vervoer. Als de verantwoordelijke overheid van mening
is dat deze sociale functie al voldoende vervuld is met de bestaande diensten kan zij ook beslissen om de belastingdruk of het financieringstekort te
verlagen. Een slim ingericht concurrentieproces kan daarnaast de vervoerders prikkels geven om de kwaliteit
van de diensten te verbeteren.
Er zijn twee voorname modellen
van concurrentie in het openbaar vervoer. Het ene is ‘concurrentie op de
weg’, waarin vervoerders naar eigen
inzicht openbaar-vervoerdiensten kunnen aanbieden, ja zelfs op een zelfde
lijn met elkaar mogen concurreren.
Het andere model is ‘concurrentie om
de weg’ waarbij vervoerders met elkaar moeten concurreren om het
recht bepaalde diensten te mogen aanbieden. Een overheid is dan verantwoordelijk voor het organiseren van
het concurrentiele proces: de aanbesteding.
Het model van ‘concurrentie op de
weg’ is in Groot-Brittannie (met de uitzondering van Londen) in 1985 ingevoerd. Als gevolg is de produktie van
de diensten daar veel efficienter geworden; zo zijn de produktiekosten
per bus-km met 30 a 40% gedaald.
Voordeel van dit systeem is dat zittende ondernemingen zonder tussenkomst van de overheid op de wensen
van klant kunnen inspelen. Omdat dit
model aangevuld werd met de mogelijkheid voor de regionale overheden
om opgeheven diensten alsnog, en uit
hoofde van de sociale functie, via aanbesteding te ‘bestellen’, heeft dit model die overheden gedwongen specifieker na te denken over welke
diensten ze uit hoofde van die sociale
functie wensen. Hiermee is op basis
van de politieke voorkeuren van de
regionale overheden een bewustere
keuze voor of tegen de uitbreiding
van die functie gemaakt.
Ondanks deze verbeteringen heeft
de vrije markt in Groot-Brittannie ook
problemen doen ontstaan. Een daarvan is, volgens Engelse onderzoekers,
dat de klandizie van het openbaar vervoer er meer is teruggelopen dan op
basis van exogene factoren (ontwikkelingen in de economic enz.) had kunnen worden verwacht1. Als reden geven ze onder andere de instabiliteit
van de diensten en de suboptimale
coordinate ervan.
Het model van ‘concurrentie om de
weg’ werd onder andere in Zweden,
in Denemarken, in Londen en op een
beperkte manier in Frankrijk ingevoerd. Afhankelijk van de zorg en handigheid waarmee het in die gebieden
ingevoerd werd, heeft het laten zien
dat aanzienlijke efficientieverbeteringen haalbaar waren zonder dat concurrentie een bedreiding hoefde te
zijn voor de coordinate van diensten,
de zorg voor kwaliteit in de uitvoering
en de bescherming van werknemers.
Nu stelt het kabinet voor, in navolging van de commissie-Brokx, om
ook in het Nederlandse stads- en
streekvervoer ‘concurrentie om de
weg’ in te voeren . Begin november
zijn deze plannen besproken in de
Tweede Kamer, en bij die gelegenheid bleek de politick hierover zeer
verdeeld. De discussie die de plannen
oproepen, wordt echter gekenmerkt
door onvolledig begrip van de werking van ‘concurrentie om de weg’.
Hierdoor richt de aandacht zich op de
verkeerde vragen. Hieronder worden
een aantal misverstanden in het kort
behandeld.
Misverstanden
De vervoerders halen de ‘krenten
uit de pap’ en daardoor wordt de
sociale functie van het openbaar
vervoer aangetast
Ten onrechte wordt gevreesd dat bij
concurrentie uitsluitend nog de ‘krenten uit de pap worden gereden. Bij
concurrentie via aanbestedingen zijn
er geen krenten in de pap: elke lijn is
dan even rendabel. Er zijn hier twee
mogelijkheden. Als de vervoerder uitsluitend het produktiekostenrisico
draagt, maakt het voor hem niet uit of
de bus vol of leeg is waardoor elke
lijn even aantrekkelijk is. Dit is het systeem dat bij voorbeeld in Kopenhagen wordt gebruikt, en tot voor kort
ook in Londen.
Als de vervoerder ook het opbrengstenrisico moet dragen zal de prijs van
zijn offerte voor deze lijn gelijk zijn
aan zijn voorspelling van het exploitatietekort voor de lijn. Het aanbesteden
van een lijn met een kleinere (potentiele) klandizie zal dus resulteren in
een duurdere offerte voor de overheid dan een vergelijkbare lijn met
meer (potentiele) klandizie. De winstvooruitzichten voor de vervoerder zullen echter niet wezenlijk anders liggen bij drukkere en zwakkere lijnen.
1. P. White, Deregulation of local bus services in Great Britain: an introductory re-
view, Transport Reviews, 1995, biz. 185209.
2. Ministerie van Verkeer en Waterstaat,
Naar een innovatief en klantgericht stadsen streekvervoer, Den Haag, mei 1995;
Commissie Brokx Openbaar Vervoer,
Marktwerking in het openbaar vervoer, Utrecht, februari 1995.
Bij de aanbesteding van hele netwerken in plaats van afzonderlijke lijnen ligt het iets ingewikkelder omdat
hier de kruissubsidiering tussen lijnen
Iverborgen blijft. Als bij zulke aanbestedingen noodzakelijk geachte zwakke
lijnen verdwijnen, is dit een gevolg
van inadequate speciflcatie van de offerte-aanvraag door de overheid of
van een verlaging van de subsidie’ring
door de overheid boven de via de aanbesteding behaalde efficientiewinst.
Overigens, de krenten uit de pap
zijn de meest kansrijke openbaar-ver-
de verschillende betrokken sectoren
langzamerhand aan het ontstaan is.
Groepen vormen echter een gevaar
voor het concurrentieel systeem als
Lange tijd bestond de overtuiging dat
er in het openbaar vervoer per bus
omvangrijke schaalvoordelen te behalen waren door op regionaal niveau
en zelfs daarboven verdergaande integratie van de produktie te realiseren.
Het openbaar-vervoerbeleid van de
Nederlandse overheid is sinds de ja-
deze een te groot aandeel van de aanbestede markten voor zich nemen. In
Frankrijk waar een vijftal groepen de
markt domineren klagen sommige
vervoersoverheden al over het gebrek
aan Concurrentie. Ook in Groot-Brittannie begint er kritiek te ontstaan
over de concentratietendens in de
sector, om niet te spreken van de
concentratie op de Nederlandse markt
(denk aan de VSN-groep). Wat dit illustreert is het belang van een geschik-
voerverbindingen. In het kader van
ren dertig gedeeltelijk hierop geba-
te regelgeving over dominante markt-
de bestrijding van de congestie, wat
een wezenlijk onderdeel van het verkeer-en-vervoerbeleid vormt, zou een
betere bediening van deze lijnen een
welkome aanvulling vormen. De afschaffing van de hun tot last komende
verborgen subsidie’ring van de zwakke lijnen zou het namelijk toestaan
om de diensten op deze lijnen te verbeteren of de tarieven ervan te verlagen. Dit zou ook bijdragen aan een
andere ontvlechting, namelijk die van
het sociaal beleid en van het mededingingsbeleid.
seerd.
Hoewel er inderdaad schaalvoordelen te behalen zijn door in bepaalde
gevallen meerdere buslijnen gezamenlijk te exploiteren, is er steeds meer
bewijs dat in exploitatieve zin de
schaalvoordelen al gauw ophouden.
Zo lijkt een grootte van 50 a 100 bussen, afhankelijk van het type netwerk
dat bediend moet worden, de bovengrens te zijn om een bedrijfseenheid
efficient te houden. Bepalend hiervoor is de menselijke schaal van een
dergelijke organisatie-eenheid.
Het is tevens waar dat ook boven
deze grens schaalvoordelen te behalen zijn. Deze zijn echter van een volstrekt ander karakter. Het gaat hier
veelal om schaalvoordelen in financie’le zin en niet meer in exploitatieve
zin. Deze financiele schaalvoordelen
zijn onder andere de kortingen die bij
de aankoop van bussen, brandstof,
verzekeringen, en dergelijke bedongen kunnen worden. Ook zijn er enkele schaalvoordelen te behalen in
adviesdiensten, juridische ondersteuning, enz. Kenmerkend voor deze
schaalvoordelen in aanschafkosten en
dienstverlening is dat ze niet aan een
bepaald gebied gebonden zijn. Met
andere woorden, een bedrijf hoeft
niet in een aaneengesloten vervoergebeid te opereren om van deze voordelen te kunnen genieten, honderden kilometers kunnen zelfs de vestigingen
scheiden. Het is dit fenomeen dat verantwoordelijk is voor het ontstaan van
grote vervoerbedrijven (‘bedrijfsgroepen’) in het openbaar vervoer. Afhankelijk van de risico’s voortvloeiend uit
de wijze van aanbesteden kunnen
deze groepen ook zorgen voor de risicospreiding voor wat betreft het materieel (door voertuigen aan lokale vestigingen te leasen) of voor wat betreft
de expertise (de directieploeg van
een bedrijf kan bij het verliezen van
een contract elders worden ingezet).
posities. De nieuwe Wet Economische
Mededinging zal in dit verband in Nederland een belangrijke rol moeten
spelen.
Concurrentie speelt zich over de
rug van de werknemers af
Bij aanbesteding kan de bestellende
overheid bepaalde voorwaarden aangaande de arbeidsvoorwaarden van
het personeel formuleren. In gebieden, zoals Kopenhagen, waar de
aanbestedende instantie een keuze
gemaakt had voor behoud van be-
staande diensten, voor een omvangrijke bescherming van arbeidsvoorwaarden en behoud van het salarisniveau,
zijn door een efficientere inzet van
personeel en materieel toch kostenverlagingen van 20% per bus-uur of buskm bereikt. De besparing kon worden
ge’investeerd in de uitbreiding van het
aanbod van openbaar-vervoerdiensten. In andere gebieden waar de
overheid er niet voor gekozen had de
werknemers op deze manier te beschermen, werden de salarissen in bepaalde gevallen verlaagd en was het
geen uitzondering om 30% kostenverlaging per bus-km te bereiken. Dit gegeven illustreert dat het meerendeel
van de kostenbesparingen zonder aantasting van salarissen kan worden bereikt.
Daarnaast blijkt in het buitenland
(zie bij voorbeeld Zweden en Denemarken) dat door het vrije spel van de
sociale partners een zekere harmonisatie van de arbeidsvoorwaarden tussen
ESB 22-11-1995
Concurrentie leidt tot verlies aan
schaalvoordelen waardoor de
kosten zullen stijgen
Contracten van vijfjaar leiden tot
onvoldoende investeringen in
materieel en personeel
Ervaringen in het buitenland laten
zien dat contracten van vijf jaar, in Kopenhagen zelfs van vier jaar, geen hinder vormen voor de investering in materieel. Vervoerders gaan dan vaker
bussen leasen of er ontstaat een tweedehandsmarkt voor bussen. In Kopenhagen kregen de vervoerders bij de
aanbesteding van September jl. de mogelijkheid om prijzen voor vier- en vijfjarige contracten te geven. De vijfjari-
ge contracten bleken een besparing
van maar 1% op de vierjarige contracten op te leveren wat vermoedelijk
equivalent is aan de gemoeide transactiekosten.
Concurrentie leidt tot bussen van
lagere kwaliteit en minder
veiligheid
De leeftijd van een bus en het eersteof tweedehands karakter ervan zegt
weinig. De overheid hoeft zich hier
niet om te bekommeren. Waar het
hier voornamelijk om gaat is dat de
voertuigen veilig zijn. De gewenste en
geschikte interventievormen hiervoor
zijn technische eisen en een APK.
Voor de rest moet de vervoerder de
afweging maken tussen verschillende
soorten bussen. Factoren als onderhoudskosten, comfort en uitstraling
zullen door hem mee worden geno-
men, afhankelijk van de handigheid
waarmee Concurrentie bij de aanbesteding georganiseerd wordt. Naast minimale eisen is het zaak voor de aanbesteder dat hij voldoende klantgerichte
prikkels in de aanbestedingscriteria
en in het eruit voortvloeiende contract
inbouwt. Zijn interventie dient zich te
beperken tot het stellen van algemene
randvoorwaarden en deze adequaat
te toetsen, private partijen zijn vervolgens in staat hier uitvoering aan te geven3.
Na alle audits en bezuinigingen is
concurrentie niet meer nodig
Zelfs na allerlei audits en bezuinigingsoperaties is het moeilijk te garanderen
dat de bedrijven efficientie hebben bereikt. Reden hiervoor is de asymmetric in informatie tussen bedrijf en subsidierende overheid. En al zouden de
bedrijven nu efficient zijn, dan nog is
een of andere vorm van concurrentie
gewenst. De bestaande inefficienties
zijn het gevolg van de gebrekkige interventie van de overheid in het verleden. Met de huidige politieke focus
op de bedrijven zijn zij misschien efficienter geworden maar zonder fundamentele verandering van de regulering zal de inefficientie in de
toekomst wederom groeien.
De dreiging van de invoering van
concurrentie verricht wat dit betreft al
wonderen. Dit is ook in het buitenland geconstateerd. Zo is het open-
baar-vervoerbedrijf van Kopenhagen,
hoewel ze zelf niet mocht meedingen
bij de aanbestedingen van onderdelen
van haar netwerk, nu na een produktiekostenverlaging van 25% even efficient als haar private concurrenten geworden en intussen toegelaten tot de
aanbestedingen.
Dreiging alleen is echter niet voldoende; alleen daadwerkelijke concurrentie maakt een vergelijking mogelijk
van de efficientie van verschillende
bedrijven. Bovendien wordt innovativiteit en klantgerichtheid meer gestimuleerd door concurrentie dan door
audits en bezuinigingen.
Minder subsidie leidt tot hogere
tarieven
Bij aanbesteding zijn de tarieven
(eventueel met bandbreedtes) onder
controle van de aanbesteder. Hij kan
de potentiele vervoerders eventueel
tarieven laten voorstellen, maar uiteindelijk moeten deze contractueel wor-
den vastgelegd om te voorkomen dat
de vervoerder tijdens het contract
‘woekerprijzen zou hanteren. Deze interventie is echter overbodig als er
reeds voldoende concurrentie vanuit
andere vervoerswijzen (zoals de auto)
bestaat. Bij woekerprijzen stemmen in
dat geval de consumenten met de voeten. Omwille van de reizigers die op
het openbaar vervoer aangewezen
zijn, zal men meestal toch voor enige
controle op de tarieven kiezen.
Naar een betere vorm van
overheidsinterventie
Concurrentie leidt tot het uit
De commissie-Brokx maakt in haar
advies een onderscheid tussen drie
functies: heleidsvoering (het scheppen van de vo’orwaarden waaronder
het openbaar vervoer functioneert),
ontwikkeling (het opstellen van een
lijnennet en dienstregeling) en realisatie (het exploiteren van bussen). Het
verschil tussen realisatie en ontwikkeling is voor de meeste betrokkenen
duidelijk terwijl er voor gepleit wordt
beide functies aan de vervoerder te
geven. Het verschil tussen beleidsvoering en ontwikkeling is daarentegen
handen geven van
sturingsinstrumenten door de
overheid en tot inperking van de
beleidsvrijheid van de overheid
Integendeel. De offerte-aanvraag en
het contract tussen aanbesteder en
vervoerder zijn juist instrumenten om
duidelijk sturing aan de vervoerder te
geven. Hierin kunnen eisen en/of
doelstellingen aangaande sociale functie, milieuzorg enz. worden gegeven.
Hoe meer eisen en doelstellingen hoe
duurder het contract uiteraard zal worden, maar concurrentie moet er hier
voor zorgen dat niet te veel betaald
wordt. Als (zeer) lange contracten
worden gebruikt zou dan omwille van
de flexibiliteit voor een vrij abstracte
bewoording van de eisen en doelstellingen moeten worden gekozen. Maar
vanwege potentieel kostbare meningsverschillen tussen vervoerder en overheid, zal het waarschijnlijk goedkoper
zijn om kortere contracten te gebruiken4.
Voor de rest is een contract tussen
overheid en vervoerder bedoeld om
de met de exploitatie verbonden risicos te verdelen. Ook kunnen clausules worden opgenomen om rekening
te houden met feiten die door een
van de partijen bewust worden veroorzakt en voor de andere partij in onvoorziene kosten resulteren. Er wordt
dan afgesproken wanneer heronderhandelingen of aanpassing van de vergoedingen mogelijk zijn. Omdat het
openbreken van een straat vertragingen en dus kostenverhogingen voor
de vervoerder oplevert, kan er door
middel van een clausule worden afgesproken dat de overheid hiervoor
schadevergoeding aan de vervoerder
verschuldigd is. Een dergelijke clausule betekent geenszins dat de beleidsvrijheid van de overheid beperkt
wordt. Het wel of niet gebruiken van
aanbestedingen maakt hier immers
weinig uit. Een overheidsbedrijf zou
met dezelfde kosten te maken heb-
ben, met het verschil dat deze kosten
minder zichtbaar zouden zijn dan bij
het bestaan van een contract. Ook
wordt er afgesproken dat andere elementen niet tot aanpassing van het
contract kunnen leiden (zoals weersomstandigheden en dergelijke). Dit illustreert het belang van expertise met
het opstellen van contracten bij ver-
voersoverheden.
minder duidelijk terwijl hier juist voor
een scheiding der taken tussen overheid en vervoerder wordt gepleit.
Hier is dan vermoedelijk een van
de bronnen van de misverstanden.
Sommigen zien als onderdeel van de
ontwikkeling wat voor anderen onderdeel van beleid is. Wat hier ontbreekt
is simpelweg een nadere definitie van
het beleid. Voorbeeld hiervan is de
ontbrekende definitie van de sociale
functie. Deze is nergens in de vorm
van meetbare, toetsbare criteria omschreven. Gaat het om het bevorderen van de mobiliteit van ‘de bejaarden of uitsluitend om die van de
bejaarden die geen auto hebben of
om die van de bejaarden met een laag
inkomen? Gaat het om de mensen die
zich ‘s avonds willen verplaatsen of
gaat het om de mensen zonder auto
die zich in de spits willen verplaatsen?
En wat zijn de onderlinge prioriteiten
tussen al deze groepen?
In het licht van dit probleem moet
het duidelijk zijn dat het vaststellen
van een frequentie of het handhaven
van bestaande diensten op zich zelf
niets zegt over de sociale functie. Het
is een onderdeel van de ontwikkeling
en geen beleidsvoering. Wat nodig is
3. Deze aanpak wordt steeds meer gemeengoed binnen de overheid. Zie bij
voorbeeld D. Osborne en T. Gaebler,
Reinventing the government: how the entrepreneurial spirit is transforming, the public sector, Addison Wesley, 1994.
4. Voor een theoretische behandeling van
dit probleem zie bij voorbeeld O.E. Williamson, Franchise bidding for natural monopolies – in general and with respect to
CATV, Bell Journal of Economics, 1976,
biz. 73-104 en O.E. Williamson, Transaction cost economics, in R. Schmalensee
en R. Willig (red.), Handbook of industri-
al organisation, deel I, North Holland,
1989, biz. 135-182.
als de ontwikkeling wordt aanbesteed, zijn toetsbare criteria.
Conclusie
Bij de ervaringen in het buitenland
gaat het meestal om het aanbesteden
van de realisatie, dus het laten rijden
van bussen. Maar ook aanbesteding
van de ontwikkelfunctie behoort tot
de mogelijkheden. Zo kan meer klantgerichtheid van het management wor-
ciale functie gegeven zouden zijn, zou
wellicht blijken dat de diensten die
thans ‘krenten uit de pap’ heten juist
een belangrijkere bijdrage aan de sociale functie leveren dan tal van andere onderbezette diensten. Diensten
die bedreigd zijn bij verlaging van de
De voorstellen van de Commissie
Brokx zijn geen blauwdruk voor de
invoering van aanbestedingen in het
Nederlandse openbaar vervoer. Een
verdere uitwerking is vereist en meerdere aanbestedingsmodellen zijn
denkbaar, afhankelijk van situatie en
doelstellingen.
ontstane tendensen en het begint, bij
subsidiering zijn voornamelijk avond-
Aanbesteding moet worden gezien
voorbeeld in Helsingborg, zijn vruch-
Als er toetsbare criteria voor de so-
en zondagdiensten; dit is gebleken bij
als een op zichzelf politick neutraal
vrije concurrence in Engeland en dit
instrument ter voorkoming van
is nu al het geval in de Nederlandse
dienstregelingen, en dit overigens zonder concurrentie. Moet er dan uit het
gebrek aan reactie vanuit de Nederlandse overheden worden geconcludeerd dat deze diensten in Nederland
geen onderdeel van de sociale functie
vormen? Of geeft de huidige regulering onvoldoende mogelijkheid om
deze sociale functie te waarborgen?
Met aanbestedingen zouden overheden die van mening zijn dat dit een
aantasting van de sociale functie
vormt, in staat zijn om aanvullende
diensten te bestellen.
Een aanbestedende (regionale)
overheid zal dus eerst doelstellingen
van haar vervoerbeleid moeten forrnuleren. Vervolgens zal ze in staat moeten zijn om deze te vertalen in aanbestedingscriteria en economische
verspilling van openbare middelen.
Verstandige aanwending van deze
systematiek stelt de overheid zich in
staat problemen van asymmetrie in informatie tussen haar en de vervoerders op te lessen. Monopolies in
stand houden zonder gebruik te maken van aanbestedingen zou de bedrijven juist meer kans geven om te veel
winst te maken en om de (potentiele)
reiziger slecht te bedienen. Aanbesteding is een goede methode om overwinsten af te romen of te voorkomen.
De middelen die dan vrij zullen komen kunnen worden aangewend om
een bijdrage te leveren aan de oplossing van files of om de sociale functie
van het openbaar vervoer te bevorderen. Tezamen met de gereserveerde
investeringsmiddelen zal dit kunnen
leiden tot vergroting van het marktaandeel van het openbaar vervoer.
contractuele prikkels.
den gestimuleerd. Dit is in het buitenland (bijv. Zweden) een van de laatst
ten af te werpen. Deze wijze van aanbesteden vergt echter van de aanbestedende overheid een duidelijke
definitie van haar doelstellingen en
van de sociale functie van het openbaar vervoer; de overheid zal dus ook
zelf effectiever moeten worden en beter haar beleidsvoerende functie uitvoeren. Expertise om voorstellen van
potentiele vervoerders te beoordelen
zal dan moeten worden ontwikkeld.
Waar de discussie zich nu op zou
moeten concentreren, is op de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan
om deze vorm van concurrentie om
de weg te laten slagen.
Didier van de Velde
De auteur is universitair docent vervoerseconomie bij de Erasmus Universiteit te
Rotterdam. Met dank aan Raymond Gradus
en Jeroen Kremers voor de discussie over
dit onderwerp.