Vorige week is het debat over de zorgpremie helemaal ontspoord. De inkomensafhankelijke zorgpremies zijn als een stuk rood vlees de politieke arena in geslingerd. Journalisten en oppositiepolitici zijn er als bloeddorstige honden opgedoken. Een inadequate reactie van regering Rutte-II deed de rest. Iedere ratio is inmiddels zoekgeraakt in het maatschappelijke debat. Veel journalisten hebben hun kritische distantie verloren – de goeden niet te na gelaten. De maatschappelijke verontwaardiging van de afgelopen weken zie je maar zelden als de onderkant van de samenleving hard wordt geraakt door een maatregel.
Hoe dan ook, het regeerakkoord wordt nu opengebroken. Door de VVD en PvdA wordt gepraat over een alternatief voor de vermaledijde inkomensafhankelijke zorgpremies. Gisteravond was er topberaad in het torentje en vandaag in de fracties. Een van die alternatieven zou kunnen zijn dat de inkomensafhankelijke zorgpremies weer worden vervangen door een progressiever belastingstelsel. Maar maakt dat wat uit?
Zolang de netto inkomens van huishoudens hetzelfde blijven (geen inkomenseffecten, exact dezelfde nivellering als regeerakkoord) en de zorgvraag niet verandert, dan is een lastenverschuiving tussen de inkomstenbelasting en de zorgpremies lood om oud ijzer. Er verandert dan helemaal niets. Als de overheid de zorgpremie niet meer inkomensafhankelijk maakt, maar dezelfde nivellering organiseert in de inkomstenbelasting, neemt de werkgelegenheid niet toe. De netto besteedbare inkomens veranderen niet. Het overheidsbudget verandert niet. De maatschappelijke welvaart verandert ook niet. Maar dit geldt dus alleen als de netto inkomens van huishoudens hetzelfde blijven en de zorgvraag niet verandert. (Voor wie het niet gelooft: onderaan deze blog staat hiervan het formele bewijs.)
Als de overheid netto gaat denivelleren – bij gegeven zorgvraag – via minder progressieve belastingen of minder inkomensafhankelijke zorgpremies dan neemt de werkgelegenheid toe en verbeteren mogelijk de overheidsfinanciën door inverdieneffecten. De netto besteedbare inkomens van de lagere inkomensgroepen gaan erop achteruit en die van de hogere inkomensgroepen gaan erop vooruit. Maar het is nog steeds lood om oud ijzer of wordt gedenivelleerd via minder progressieve belastingen of via minder inkomensafhankelijke zorgpremies.
Het is echter denkbaar dat de inkomensafhankelijke zorgpremies effecten hebben op de hoeveelheid zorg die men uiteindelijk krijgt voor betaalde premies. Deze effecten hebben zeker een welvaartseffect. Als er door inkomensafhankelijke zorgpremies uiteindelijk meer zorg zal worden geconsumeerd, dan leiden inkomensafhankelijke zorgpremies tot additionele welvaartsverliezen, bovenop de schade in de arbeidsmarkt, omdat de private zorgkosten nog verder onder de maatschappelijke zorgkosten komen te liggen.
Echter, de overheid zet zowel de zorghoeveelheid en de prijs grotendeels vast, zoals mijn collegahoogleraar Jaap Abbring terecht opmerkte in een reactie op mijn eerdere blog. Als de overheid de zorg vastzet op een niveau dat hoger ligt dan huishoudens zelf zouden willen, ontstaan ook welvaartsverliezen. Verplichte consumptie werkt uit als een impliciete subsidie op zorg en verstoort ook de consumptiekeuzes van huishoudens, net als expliciete subsidies dat doen.
Maar als de zorghoeveelheid volledig vaststaat, en de overheid de inkomensafhankelijke premies vaststelt, dan hebben huishoudens niet veel zelf meer te kiezen in de zorg. Invoering van inkomensafhankelijke zorgpremies leiden in dat geval niet tot additionele welvaartsverliezen in de zorgconsumptie. De reden is dat de totale (d.w.z. expliciete plus impliciete) subsidie op zorg bij een constant zorgniveau hetzelfde blijft bij inkomensneutrale invoering van inkomensafhankelijke zorgpremies. Hogere (lagere) expliciete zorgsubsidies verlagen (verhogen) de impliciete zorgsubsidies dus zodanig de totale subsidie op zorgconsumptie, en dus de verstoring op zorgconsumptie, hetzelfde blijft.
Een cruciale vraag is daarom of een verandering in de inkomensafhankelijke zorgpremie leidt tot een verandering in de hoeveelheid zorg die huishoudens kunnen/willen consumeren bij een bepaalde premie. Als die zorghoeveelheid inderdaad omhoog gaat, zoals zou gebeuren als mensen zelf hun zorgconsumptie zouden kunnen kiezen, dan is herverdeling via zorgpremies niet hetzelfde als herverdeling via de inkomstenbelasting. In dat geval is het zonder meer superieur om inkomen via de inkomstenbelasting her te verdelen. Dezelfde herverdeling van inkomen kan dan namelijk worden bereikt zonder verstoringen in het (zorg)consumptiegedrag.
Of de zorgconsumptie verandert, ook al zet de overheid het basispakket en de prijzen vast, is een empirische vraag. Ik heb daar niet direct een goed antwoord op, maar het lijkt me onwaarschijnlijk dat de effecten heel groot zullen zijn.
Sommigen suggereren dat lage inkomens misschien meer zorg gaan consumeren als hun zorgprijs erg laag wordt, maar ik ziet dat verband niet direct. Hun zorgpakket blijft hetzelfde en de inkomensafhankelijke zorgpremie is niet afhankelijk van de hoeveelheid zorg die ze consumeren.
Wellicht zouden zorgkosten kunnen toenemen door gebrekkiger concurrentie bij inkomensafhankelijke premies, zoals het CPB suggereert. Ik weet alleen niet goed hoe sterk dit effect kan zijn. Misschien zijn er ook andere redenen waarom de zorguitgaven toch onverhoopt hoger uitvallen bij inkomensafhankelijke premies.
Dus als zorgkosten zouden stijgen door invoering van inkomensafhankelijke premies dan is terugdraaien van de inkomensafhankelijke zorgpremies en het heffen van meer progressieve belastingen goed, zelfs als de inkomenseffecten hetzelfde blijven.
Rutte en Samsom zijn nu aan het ‘terugonderhandelen’. Dat kunnen ze doen tot ze een ons wegen zolang aan de inkomenseffecten en de totale zorguitgaven weinig verandert. In dat geval kunnen ze nooit een inhoudelijk zinnige verbetering realiseren ten opzichte van het regeerakkoord. Maar de media hebben het vuur onder de discussie over de inkomensafhankelijke zorgpremies zodanig opgestookt dat Rutte en Samsom nu wel met iets moeten komen.
De eerste uitweg zal zijn om de inkomstenbelasting progressiever en de ziektekostenpremies niet inkomensafhankelijk te maken om zo dezelfde nivellering in inkomens te realiseren als in het regeerakkoord. Dit zal vermoedelijk bijna helemaal een cosmetische operatie zijn, zoals hierboven betoogd. Dit hangt af van de vraag hoeveel hiermee op de zorg zou worden bespaard. En ik vermoed dat dat niet heel veel is. Maar gezien de volstrekte irrationaliteit in het maatschappelijke debat kan ik me goed voorstellen dat zelfs een grotendeels cosmetische operatie toch grote kans van slagen heeft om te overtuigen bij het journaille en de kiezers.
De enige echt inhoudelijke uitweg is dat de PvdA door de knieën gaat voor de VVD door minder te gaan nivelleren. Het maakt wederom relatief weinig uit of denivellering via minder progressieve belastingen of via minder inkomensafhankelijke zorgpremies geschiedt. Minder nivelleren zal gunstige effecten hebben voor de werkgelegenheid aangezien de inkomensverschillen toenemen. Of de maatschappelijke welvaart stijgt, hangt af van de politieke voorkeur voor herverdeling; de toegenomen inkomensongelijkheid (verlies rechtvaardigheid) moet worden afgewogen tegen de hogere gemiddelde werkgelegenheid (winst doelmatigheid).
Vermoedelijk wordt de uitkomst van de heronderhandelingen daarom een combinatie van belastingcosmetica en denivellering. En dan kan het volgende bedrijf in deze maatschappelijke klucht beginnen. Geen idee wat daar uitkomt.
Een model van progressieve belastingen en inkomensafhankelijke zorgpremies
De rest van deze blog bewijst de belangrijkste stelling dat lastenverschuiving van belastingen naar zorgpremies (of weer terug) lood om oud ijzer is bij vaste zorguitgaven en inkomensneutraliteit. De niet-technisch geïnteresseerde kan dit overslaan.
Stel dat mensen verschillen in hun bruto loon per gewerkt uur n. En stel dat er een verdeling f(n) is van die lonen in de bevolking. De cumulatieve verdeling is gegeven door F(n). Het domein van de lonen is [m,∞).
Neem verder aan dat mensen nut ontlenen aan consumptie van alle goederen behalve zorg (c), zorg (x) en vrije tijd (L). Hierna zullen we met consumptie alle consumptie bedoelen, behalve zorgconsumptie. We nemen bovendien aan dat zorgconsumptie alleen gaat over de zorg die valt onder de verplichte basispolis.
Het nut van huishoudens kunnen we dan schrijven als een functie u(c, x, L). De nutsfunctie u(.) geeft aan hoeveel nut mensen ontlenen aan consumptie, zorg en vrije tijd. Aangenomen wordt dat aan alle standaardeigenschappen is voldaan: positieve afnemende meeropbrengsten in ieder argument, concaaf, twee maal differentieerbaar, etc.
Mensen kunnen hun tijd besteden aan werken l en vrije tijd L. Voor iedereen geldt dat de tijdsrestrictie hetzelfde is. We normaliseren de hoeveelheid tijd voor het gemak op 1. Dus geldt 1 = l + L. Als mensen werken verdienen ze loon n per gewerkt uur. Het bruto loon is dus nl. De overheid heft een niet-lineaire belasting op arbeid: T(nl). T(.) is een functie die aangeeft hoeveel belasting wordt betaald bij inkomen nl. T’(nl) = dT/d(nl) is het marginale belastingtarief. Dat is het tarief dat over de laatst verdiende euro wordt betaald.
De prijs van een eenheid consumptie of zorg veronderstellen we voor het gemak op 1 als de overheid niet ingrijpt. Echter de overheid maakt de prijs van zorg voor huishoudens p afhankelijk van het inkomen van mensen: p(nl). De prijs van zorg p(nl) is een functie van het inkomen nl. Bij een laag verdiend inkomen nl is de prijs p lager dan bij een hoog verdiend inkomen. De zorgpremie is een additionele belasting op arbeid zolang de premie stijgt met het inkomen: p’(nl) = dp/d(nl) > 0.
Mensen kunnen hun netto besteedbaar inkomen daarom uitgeven aan goederen c en zorgpremies p(nl)x. De budgetrestrictie voor ieder huishouden is daarom gegeven door: c + p(nl)x = nl – T(nl).
Met de verplichte basispolis bepaalt de overheid de zorgconsumptie x. Mensen kunnen daarom niet bepalen of meer of minder van x willen. Het pakket is hetzelfde voor iedereen en iedereen is verplicht om zich hiervoor te verzekeren. De hoeveelheid zorg is daarmee vast en gelijk aan x = X. De overheid bepaalt daarnaast de prijs van zorg p(.) en de inkomstenbelasting T(.).
Doordat de overheid zowel hoeveelheid zorg als de prijs van zorg vastzet, hebben mensen feitelijk niets te kiezen in hoeveel zorg ze nemen en wat ze daarvoor moeten betalen. Het enige dat ze nu nog kunnen kiezen, is hoeveel ze werken.
Huishoudens maximeren daarom hun nut u(c, X, 1-l) gegeven hun budgetrestrictie c + p(nl)X = nl – T(nl). Dit geeft de volgende noodzakelijke eerste-ordevoorwaarde: uL/uc = n(1 – T’ – p’X). De marginale substitutieverhouding tussen vrije tijd en consumptie is gelijk aan het netto marginale loon. De wig is gelijk aan het marginale belastingtarief T’ plus p’X, de marginale zorgprijs maal de hoeveelheid zorg.
Zolang de hoeveelheid zorg vaststaat, is een inkomensafhankelijke zorgpremie daarom economisch equivalent aan een hogere marginale belasting op inkomen.
Stel nu dat Samsom en Rutte besluiten om de inkomensafhankelijke zorgpremie in te ruilen voor hogere marginale tarieven, maakt dat dan wat uit? Dat maakt helemaal niets uit zolang dezelfde mate van nivellering/herverdeling resulteert.
Het formele bewijs daarvan gaat als volgt. De totale netto belasting via directe belastingen en zorgpremies voor ieder individu is gelijk aan T(nl) + [1 – p(nl)]X (merk op dat de zorgkosten per eenheid X gelijk zijn aan 1). Dus als de overheid mensen p(nl) laat betalen per eenheid zorg dan is de netto subsidie (of belasting) per eenheid zorg gelijk aan 1 – p(nl).
De budgetrestrictie voor de overheid is gegeven door: ∫[T(nl) + [1 – p(nl)]X ] f(n)dn = G, waar G staat voor alle andere overheidsuitgaven behalve zorg. Dus de som van alle netto belastingbetalingen is gelijk aan de overheidsuitgaven. Voor het gemak abstraheer ik hier van overheidsschuld.
Stel nu dat de overheid de zorgpremie weer verlaagt en de belastingen progressiever maakt, zonder dat dit extra geld kost en zodanig dat het de netto inkomens van individuen niet veranderen, dus, zodanig dat dezelfde netto nivellering resulteert.
Als het netto besteedbaar inkomen niet verandert, zal de netto consumptie c (+ X) niet veranderen. Dus geldt dat de verandering in T(nl) + [1 – p(nl)]X precies nul is voor ieder huishouden. In dat geval blijft ook voldaan aan de budgetrestrictie voor de overheid.
Differentiëren we de budgetrestrictie voor de huishoudens, bij een constant reëel besteedbaar inkomen, dan moet gelden dat: dc = ndl – T’ndl – p’nXdl = 0. Dus dan geldt dat n[1 – T’ – p’X]dl = 0. Met andere woorden: als de inkomenseffecten van de belastinghervorming perfect worden gerepareerd, verandert het arbeidsaanbod per huishouden niet: dl =0. De werkgelegenheid op lange termijn wordt alleen bepaald door het arbeidsaanbod.
Wanneer blijft de hoeveelheid werk l hetzelfde, bij een constant besteedbaar inkomen c? Als de netto marginale druk niet verandert: d(T’ + p’X) = 0. Dus als geldt: dT’ = -Xdp’ voor ieder huishouden. Dus voor ieder huishouden geldt dan dat de overheid de verandering in de zorgpremie precies teniet doet met het belastingtarief.
Als de consumptie c en arbeid l niet veranderen en zorg is ook constant, dan blijft het nut constant voor ieder huishouden. Dus verandert ook de maatschappelijke welvaart niet. Een verschuiving tussen zorgpremies en de inkomstenbelastingen is dan volledig lood om oud ijzer.
Deze conclusie lijkt strijdig met een vorige blog: “Door zorg te subsidiëren verstoort de overheid de consumptiebeslissing waardoor welvaartsverliezen ontstaan.” Maar deze conclusie geldt als de hoeveelheid zorg vrij te kiezen is door huishoudens en ook als de inkomensafhankelijke zorgpremies tot meer zorgconsumptie/zorgkosten zouden leiden, zoals hierboven aangegeven (wat daarvoor de reden ook zou kunnen zijn). Dat is niet wat ik in dit bewijs heb aangenomen, zie ook de discussie in de blog hierboven.