Innovatie in Nederland: de markt draalt en de overheid faalt
Aute ur(s ):
B. Jacobs en J.J.M. Theeuw es (auteur)
Jacob s is verb onden aan het Rob ert Schuman Centre – Europees Universitair Instituut in Florence en aan de Universiteit van Amsterdam en het
Tinb ergen Instituut. Theeuwes is verb onden aan encore van de Universiteit van Amsterdam en aan de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsb eleid (wrr). b as.jacob s@iue.it; j.j.m.theeuwes@uva.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4448, pagina 582, 10 december 2004 (datum)
Rubrie k :
innovatie
Tre fw oord(e n):
Om innovatie te bevorderen, moeten corporatistische instituties worden opengebroken en moet het overheidsbeleid effectiever. Er is
géén behoefte aan een door de polderinstituties gesloten Innovatieakkoord. Innovatiebeleid moet niet de status quo bestendigen,
maar nieuwkomers begunstigen. Tevens moet de effectiviteit van het reeds bestaande innovatiebevorderend beleid omhoog.
“A consensus is emerging that u.s. institutions foster creative destruction and financial markets that welcome innovation, while
Europe remains under the control of corporatist institutions that dampen competition and inhibit new entry” (Gordon, 2004).
Innovatie en de kenniseconomie zijn containerbegrippen geworden in vele beleidsdiscussies en in de politieke arena. Het doet vaak
denken aan de internethype van een aantal jaren geleden. Frank Kalshoven concludeerde in één van zijn columns: ‘De kenniseconomie is
alles, en dus niks’.1 Deze relativering is wellicht noodzakelijk om de verhitte gemoederen tot bedaren te brengen. De vraag is echter of er
over innovatie en kenniseconomie dan helemaal niets zinnigs te zeggen valt. Wij zijn het gedeeltelijk met Kalshoven’s cri de coeur eens,
want er wordt inderdaad een hoop onzin beweerd over kennis en innovatie. Het Finse model heeft blond haar en blauwe ogen. Maar om
nu in nihilisme te vervallen over de kenniseconomie, dat is niet de bedoeling.
Er is een probleem met de innovatiegraad van de Nederlandse economie. Nederland is welvarend, maar stagneert (Huizinga, Tang & Van
der Wiel, 2004). De Nederlandse (arbeids-)productiviteit per gewerkt uur is momenteel zo’n vijf procent hoger dan in de vs. Verschillen in
inkomen per hoofd van de bevolking zijn te wijten aan verschillen in arbeidsinzet en niet aan een lage arbeidsproductiviteit. De
Nederlandse en Europese arbeidsproductiviteitsgroei is in de jaren negentig vertraagd, terwijl die in de vs versnelde. De naoorlogse
achterstand ten opzichte van het technologisch meest geavanceerde land, de vs, is ingelopen. De vs lijken op dit moment in staat om zelf
productiviteitsgroei te genereren. Nederland lijkt echter niet bij machte om te innoveren en de bronnen van productiviteitsgroei aan te
boren. De Nederlandse uitgaven aan onderzoek en ontwikkeling (r&d) en onderwijs zijn laag in internationaal perspectief. Dat komt
vooral door de lage private investeringen in r&d en onderwijs. Het lijkt er bovendien op dat de effectiviteit van deze innovatieve
investeringen afneemt.
Dit artikel gaat in op de deelmarkten die voor innovatie van cruciaal belang zijn: de markt voor technologie, de goederenmarkt, de
kapitaalmarkt, de arbeidsmarkt en de onderwijsmarkt. Welke structurele factoren liggen ten grondslag aan de teleurstellende Nederlandse
productiviteitsgroei en het gebrek aan innovatiekracht? In dit artikel wordt aangetoond dat zowel markt- als overheidsfalen innovatie in
de weg staat op de genoemde deelmarkten. Daarnaast functioneren sommige markten slecht door gebrekkige competitie en
toetredingsbelemmeringen.
Markt- en overheidsfalen
Marktfalen kan overheidsingrijpen legitimeren. Overheidsoptreden kent echter vaak problemen in termen van effectiviteit en efficiëntie.
Hieronder wordt voor deelmarkten nagegaan in hoeverre sprake is van markt- en overheidsfalen, en welke consequenties dit heeft voor
de Nederlandse mogelijkheden om te innoveren.
Investeringen in r&d
Er wordt door private partijen te weinig in r&d geïnvesteerd (Cornet & Van de Ven, 2004). De markt voor nieuwe technologie faalt, omdat
technologische kennis makkelijk door derden kan worden gekopieerd en zonder kosten kan worden verspreid. Overheidsinterventie in de
markt is daarom geboden. De Nederlandse publieke uitgaven aan r&d (0,8 procent bbp) liggen boven het oecd-gemiddelde (iets meer dan
0,6 procent bbp). Private partijen besteden echter fors minder aan r&d (1 procent bbp) ten opzichte van het oecd-gemiddelde (1,5 procent
bbp). Omdat de overheid deze investeringen sterk aanmoedigt en zelf relatief veel in r&d investeert, roepen deze cijfers vragen op over
de effectiviteit van het overheidsbeleid.
Het overheidsinstrumentarium dat private investeringen in r&d aanmoedigt, kent een aantal problemen. Zo lokken sub-sidies weinig extra
r&d uit: de overheid subsidieert de investeringen in r&d die ook zonder subsidies waren gedaan. Door gebrekkige additionaliteit ontstaat
dood gewicht. De overheid kan ook subsidies geven aan investeringen die maatschappelijk onrendabel zijn (substitutie-effecten).
Gesubsidieerde investeringen in r&d kunnen niet-gesubsidieerde investeringen verdringen. Of bedrijven presenteren kosten aan de
overheid als r&d-investeringen terwijl deze kosten helemaal niet met r&d te maken hoeven te hebben (fungibiliteit). De fiscale
loonkostensubsidie voor r&d personeel (wbso) lijkt tot op zekere hoogte effectief.
Octrooien en patenten geven de uitvinder een monopolie-positie op zijn uitvinding. Dit lost het probleem met de gebrekkige toeeigenbaarheid van de opbrengsten van kennis op. Maar octrooien remmen het hergebruik en de verspreiding van (technologische)
kennis. Vercommercialisering van wetenschappelijk onderzoek via patentering en andere instrumenten is daarom onwenselijk. Op dit
moment is het overheidsfalen dusdanig groot dat de effectiviteit van het overheidsingrijpen kan worden betwist. Uitbreiding van
innovatieve uitgaven aan r&d moet daarom gepaard gaan met sociaal-economische experimenten of een maatschappelijke kostenbatenanalyse, om de effectiviteit vooraf te toetsen.
Kapitaalmarkt
De kapitaalmarkt kan een rol spelen bij het financieren van innovatieve bedrijven. Ook hier faalt de markt (Boot & Schmeits, 2004).
Informatieproblemen tussen financiers en bedrijven veroorzaken onderinvesteringen door innovatieve bedrijven. Dergelijke bedrijven
hebben een hoog risicoprofiel en zijn informatiegevoelig, waardoor een hoge mate van financiële monitoring nodig is. Innovatieve
ondernemingen kunnen niet veel toekomstige zekerheden bieden. Financiers kunnen daarom niet goed inschatten of het bedrijf een groot
financieringsrisico in zich draagt of dat het management van de onderneming niet deugt. Asymmetrische informatie heeft tot gevolg dat
de financieringskosten van ondernemingen oplopen en dat de financiering van ondernemingen wordt gerantsoeneerd. Dat remt
innovatieve investeringen af en is schadelijk voor de innovatiekracht van de Nederlandse economie.
Overheidsingrijpen kan gewenst zijn om beschikbaarheid van financiering voor innovatieve ondernemingen te vergroten. De Wet
Investeringsregeling (wir), de Nederlandse Herstructureringsmaatschappij (nehem) en de Maatschappij voor Industriële Projecten (mip)
zijn echter een even treurige als tot nadenken stemmende opsomming van de ineffectiviteit van overheidssubsidies om de kapitaalkosten
van ondernemingen te verlagen (zie Boot en Schmeits, 2004). Ook hier zijn subsidies geen goed instrument. Waarschijnlijk zijn ppsconstructies effectiever. Door (achtergestelde) leningen, garanties en (minderheids)deelnemingen te koppelen aan private financiering
kan de overheid tegen betrekkelijk geringe kosten de kapitaalmarkt ontsluiten voor (startende) ondernemingen. Een substantieel aandeel
van private financiering zorgt voor een betere disciplinering van de markt. Ondernemingen met een hoog financieel risico of een
ondeugdelijk management worden daardoor afgeremd en doen in mindere mate beroep op publieke faciliteiten. Diverse vormen van ppsconstructies worden in de praktijk gebracht. De Borgstellingsregeling Midden- en Kleinbedrijf (bmkb) is tamelijk succesvol. Ook de
Regeling Bijzondere Financiering (rbf) is niet erg omstreden, maar deze regeling voegt weinig toe aan bestaand aanbod van privaat
durfkapitaal. Tot slot lijken fiscale stimulansen via de Tante Agaath Regeling (tar) ook succesvol om het aanbod van risicodragend
vermogen te vergroten.
Arbeidsmarkt
Arbeidsmarktflexibiliteit levert een belangrijke bijdrage aan het innovatievermogen van een economie (Bovenberg & Theeuwes, 2004).
Door meer arbeidsmarktflexibiliteit komen nieuwe innovaties gemakkelijker tot stand en worden ze sneller geïmplementeerd in het
productieproces (Bartelsman & Doms, 2000). Op een flexibele arbeidsmarkt zetten mensen zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin hun
arbeidsaanbod op meerdere plekken in, kunnen ze makkelijker van baan wisselen en kunnen ze via on-the-job-training hun menselijk
kapitaal aanpassen aan veranderende omstandigheden. Meer arbeidsmarktflexibiliteit gaat echter gepaard met meer inkomensongelijkheid
en (baan)onzekerheid. Omdat de overheid dit als onwenselijk beschouwt, grijpt zij in om de nadelige consequenties van de dynamiek op
de arbeidsmarkt af te dekken via allerhande maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn de ontslag-bescherming, uitkeringen bij werkloosheid,
ziekte of arbeidsongeschiktheid, risicodeling tussen de generaties bij de pensioenen en fiscale ondersteuning van de pensioenopbouw.
Dit overheidsingrijpen kan legitiem zijn, maar gaat ook gepaard met overheidsfalen.
Als belastingen progressiever worden en de uitkeringen hoger, werken mensen minder hard en is de participatiegraad lager. Dat drukt het
rendement op investeringen in menselijk kapitaal omdat de ‘bezettingsgraad van menselijk kapitaal’ afneemt. Investeringen in menselijk
kapitaal aan de onderkant van de arbeidsmarkt komen ook minder goed van de grond vanwege de armoedeval. Ook wordt menselijk
kapitaal binnen de huidige institutionele setting te snel afgeschreven. Ondanks de stijgende levensverwachting stijgt de pensioenleeftijd
niet. Daarnaast stoppen werknemers steeds eerder met werken via gesubsidieerde routes om vervroegd uit te treden (vut, pre-pensioen,
wao). Het is op hogere leeftijd economisch niet rendabel om kostbare investeringen in scholing en training te doen. Het is lonend om
investeringen in menselijk kapitaal te verwaarlozen en veel financieel kapitaal op te bouwen. Mensen hoeven zich geen zorgen te maken
over dalende arbeidsproductiviteit en inzetbaarheid op de arbeidsmarkt als ze hoe dan ook een riante oudedagsvoorziening kunnen
opbouwen via de fiscale subsidies op de pensioenopbouw en het eigen huis. De totale (netto) overheidsuitgaven aan de subsidies op
eigen huis en pensioen bedragen circa 4,5 procent van het bbp in 2000. Dat is bijna net zoveel als alle uitgaven aan basis, middelbaar en
hoger onderwijs samen (4,8 procent bbp in 2000).
Daarnaast verstoren beschermingsmaatregelen de werking van de arbeidsmarkt waardoor mensen zich minder goed aanpassen aan de
veranderende dynamiek van de arbeidsmarkt. Maatregelen, zoals lange en hoge werkloosheid- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen,
hebben tot gevolg dat mensen die werkloos worden structureel aan de kant blijven staan (hysterese) en bijgevolg hun
arbeidsmarktvaardigheden verliezen.
Onderwijsmarkt
Hoewel onderwijs direct de arbeidsproductiviteit vergroot, is het bewijs dat hoger onderwijs ook meer innovatie veroorzaakt fragiel
(Jacobs & Webbink, 2004). Een waarschijnlijke reden is dat uiteindelijk maar weinig afgestudeerden innovatief werk gaan doen. Omdat
hoger opgeleide bèta’s de belangrijkste input zijn voor r&d-activiteiten, is het aanbod van bèta’s belangrijk voor de innovatiecapaciteit
van Nederland. Bèta-studies hebben sterk aan populariteit ingeboet, waardoor het aanbod van bèta’s ten opzichte van andere beroepen
is ge-daald. Er wordt door velen dan ook gesuggereerd dat er grote tekorten aan beta’s zijn. Bij een gelijkblijvende vraag had dit moeten
leiden tot een relatieve stijging van de lonen voor beta’s (ten opzichte van andere beroepen). Deze lonen zijn echter gelijk gebleven of
zelfs gedaald. Omdat de vraag naar bèta’s niet is afgenomen, kan geconcludeerd worden dat de arbeidsvraag naar andere beroepen sterk
is gestegen. Er is geen sprake van een tekort aan bèta’s.
Om r&d-activiteiten te stimuleren, verdient beleid dat direct aangrijpt bij dergelijke activiteiten de voorkeur boven subsidies voor
bètastudies. Deze subsidies zijn zeer ondoelmatig om r&d te stimuleren, omdat twee derde van het geld weglekt naar studenten die niet in
r&d gaan werken (Jacobs & Webbink, 2004). Als de arbeidsmarkt voor bèta’s ruim is, is vergroting van het aanbod van Nederlandse r&dwerkers niet effectief om externe effecten van r&d te internaliseren. Bovendien is de prijsgevoeligheid van de onderwijsdeelname laag
waardoor studenten die ook zonder subsidie een bètaopleiding zouden volgen een douceurtje ontvangen. Daarnaast heeft Nederland
geen comparatief voordeel in r&d, dat ook door Oost-Europeanen en Aziaten gedaan kan worden.
Er is sprake van private onderinvesteringen in het hoger onderwijs. De overheid blokkeert private investeringen in het hoger onderwijs
omdat hoger onderwijsinstellingen geen hogere collegegelden mogen vragen en aangewezen zijn op overheidsbekostiging. Door
instellingen de mogelijkheden te geven om via collegegelddifferentiatie meer private middelen aan te trekken, kan deze institutionele
blokkade uit de weg worden geruimd. Essentieel is wel dat de overheid de toegankelijkheid van het hoger onderwijs waarborgt met een
sociaal leenstelsel. De huidige publieke uitgaven voor hoger onderwijs kunnen daarnaast beter worden aangewend door geen subsidies
maar een sociaal leenstelsel te gebruiken voor het garanderen van de toegankelijkheid.
Backing challengers
Naast diverse vormen van markt- dan wel overheidsfalen vormen toetredingsbarrières en marktmacht in verschillende sectoren van de
Nederlandse economie eveneens een bedreiging voor de innovatiecapaciteit van Nederland.
Concurrentie en innovatie
Meer concurrentie op de markt voor goederen en diensten kan bijdragen aan het vergroten van de innovatiekracht van de Nederlandse
economie. (Boone & Van Damme, 2004). Er is een omgekeerd U-vormig verband tussen concurrentie en innovatie. Meer concurrentie
zorgt eerst voor meer en vervolgens voor minder innovatie. De prikkels om te innoveren nemen toe als er meer spelers op de markt zijn
omdat de winst van innovatie groter is bij meer concurrentie. Een monopolist heeft minder prikkels om te innoveren omdat hij zijn
bestaande product van de markt verdringt, inclusief de bijbehorende monopoliewinst. In een markt met veel concurrentie is dit verlies
geringer omdat de innovator geen monopoliewinsten verliest. Maar innovaties hebben ook spillovers: bedrijven profiteren van elkaars
innovatie-inspanningen. Dat vermindert de prikkels om te innoveren. Als er minder concurrentie is en er minder potentiële free-riders zijn,
nemen de winsten van innovaties toe, hetgeen de prikkel om te innoveren verhoogt. Meer concurrentie heeft daarmee een ambigu effect
op de bereidheid om te innoveren: meer concurrentie beperkt monopolieverliezen, maar ook de spillovers van innovatie. Welk effect
domineert, hangt af van de samenstelling van bedrijven in de sector. In een sector die ‘gelijkmatig’ is, bevinden zich overwegend
bedrijven met een vergelijkbare productiviteit. In gelijkmatige sectoren zorgt vergroting van de concurrentie voor meer innovatie. In een
sector die ‘ongelijkmatig’ is, met grote productiviteitsverschillen tussen koplopers en achterblijvers, leidt meer concurrentie tot minder
innovatie.
De Nederlandse groeivertraging ten opzichte van de vs valt niet toe te schrijven aan het achterblijven van de ict investeringen in
Nederland, maar aan de achterblijvende productiviteitsgroei in de ict-gebruikende sectoren. Dit geldt met name in de detailhandel, de
groothandel, het bankwezen en in de verzekeringsbranche. Hoewel hard empirisch bewijs ontbreekt, is de vermoedelijke reden voor de
achterblijvende productiviteitsgroei dat er te weinig concurrentie is in die sectoren waardoor ze onvoldoende worden geprikkeld
(Gordon, 2004). Het is aannemelijk dat deze sectoren ‘gelijkmatig’ zijn, dat wil zeggen dat de spelers op de markt een vergelijkbare
productiviteit hebben. Meer concurrentie kan daarom meer innovatie uitlokken.
Toetredingsbarrières
Toetredingsbarrières moeten laag zijn en koplopers moeten niet te veel beschermd worden. Uitbreiding van het aantal spelers op de
markt leidt tot meer innovatie vanwege de spillovers van innovatieve activiteiten van het ene naar het andere bedrijf. Innovatiebeleid
moet zich dus niet op de ‘winnaars’ richten zoals de Adviesraad voor Wetenschaps- en Technologiebeleid en het Innovatieplatform
adviseren. De winnaar wordt dan nog meer in de watten gelegd en zijn marktpositie zal nog dominanter worden. Dat remt innovatie omdat
de kansen voor de meer innovatieve outsiders afnemen. Bovendien zullen de winnaars daardoor zelf ook minder prikkels hebben om te
innoveren. Backing the challengers geldt wat ons betreft niet alleen voor de markt voor nieuwe technologie, maar is meer algemeen van
toepassing. Het verminderen van belemmeringen tot toetreding op verschillende markten kan gunstige effecten hebben op de
innovatiegraad van Nederland, bijvoorbeeld in de financiële sector, op de arbeidsmarkt of de markt voor onderwijs.
Financiële sector
Door recente consolidatietrends in de financiële sector is er waarschijnlijk teveel marktmacht in de financiële sector. Dit heeft de
toegankelijkheid van de vermogensmarkt voor kleine ondernemingen verkleind en het innovatieve vermogen van Nederland geschaad,
omdat het aanbod van financiering voor kleinere ondernemingen is afgenomen.
Arbeidsmarkt
Ook de arbeidsmarkt is verstard omdat de insiders (oudere, autochtone mannen) hun positie afschermen ten opzichte van de outsiders
(jong, vrouw, allochtoon). De laatste groep wordt met economische risico’s geconfronteerd: deeltijd en flex
-banen, pensioenbreuken,
minder rechten in werknemersverzekeringen, enzovoorts. Arbeidsmarktrisico’s leiden tot structurele uitstoot van oudere werknemers,
omdat pensioenaanspraken nog vaak op eindloonsystemen zijn gebaseerd. Het is voor oudere werknemers vaak onaanvaardbaar om
financieel een stapje terug te doen als het economisch tij tegenzit. Risico’s in de pensioenfondsen worden via algemeen verbindend
verklaarde cao-afspraken verschoven naar jongere generaties die de gaten moeten dichten. Doordat insiders hun marktpositie weten af te
schermen ten opzichte van de outsiders vermindert de arbeidsmarktflexibiliteit en daarmee het vermogen om te innoveren.
Onderwijsmarkt
Op de markt voor het hoger onderwijs zijn er eveneens problemen met gebrekkige toetreding. Publiekelijk bekostigde hoger
onderwijsinstellingen hebben door de schaalvergroting een monopoliepositie weten te verwerven ten opzichte van niet-bekostigde
potentiële toetreders. Ook dit is schadelijk voor de opbouw van menselijk kapitaal omdat de onderwijskwaliteit wordt bedreigd en er
teveel middelen verkeerd worden aangewend aan overhead. Het verminderen van toetredingsbarrières op de hoger onderwijsmarkt via
een open bestel kan instellingen efficiënter maken omdat studenten meer keuzemogelijkheden krijgen en de concurrentie toeneemt.
Conclusie
Overheidsbeleid om innovatie te bevorderen is niet altijd effectief. Bij r&d, in het onderwijs en op de vermogensmarkt lijken subsidies
slecht te scoren in termen van effectiviteit. Publiek-private constructies kunnen meer succesvol zijn. Beleidsvoornemens moeten eerst
getoetst worden op effectiviteit, bijvoorbeeld door middel van beleidsexperimenten of een maatschappelijke kosten-batenanalyses. Het
zonder meer vergroten van publieke uitgaven aan innovatieve investeringen is riskant omdat het de vraag is of dit binnen de huidige
institutionele setting effectief is.
In sommige gevallen is overheidsfalen onvermijdelijk, zoals bij inkomensherverdeling en verzekering. Alleen door vergroting van de
effectiviteit van de overheid en vermindering van institutioneel falen kan de arbeidsmarktflexibiliteit worden vergroot zonder dat dit ten
koste gaat van de inkomensbescherming van werknemers. Voorzieningen die niet evident nodig zijn maar wel de prikkels voor de
opbouw van menselijk kapitaal ondermijnen, moeten worden beperkt. Dit leidt tot minder subsidies op de opbouw van pensioen en eigen
huis, tot langer doorwerken, een hogere pensioenleeftijd en een hogere arbeidsparticipatie.
Wil Nederland op innovatiegebied iets gaan voorstellen dan moet ruim baan worden gegeven aan de outsiders: backing the challengers.
Zij moeten de gevestigde orde uitdagen. Veel bloemen worden in de knop gebroken door de Nederlandse polderinstituties die innovatie
als een bedreiging zien voor hun gevestigde deelbelangen. Er is géén behoefte aan een door de polderinstituties gesloten
Innovatieakkoord, zoals Wijffels recent heeft voorgesteld. Corporatistische instituties moeten worden opengebroken omdat ze innovatie
en creativiteit in onze economie doen verdampen.
Bas Jacobs en Jules Theeuwes
Dit artikel is gebaseerd op Jacobs en Theeuwes (2004). De auteurs zijn
verantwoordelijk voor de weergave en interpretatie van de besproken hoofdstukken. De pre-adviezen zijn te downloaden op
www.fee.uva.nl/scholar/mdw/jacobs/kvs.pdf
Literatuur
Bartelsman, E.J. & M. Doms (2000) Understanding productivity: Lessons from longitudinal microdata. Journal of Economic Literature,
83, 3, 2000, 569-594.
Gordon, R.J. (2004), Why was Europe left at the station when America’s productivity locomotive departed? nber Working Paper 10661.
Jacobs, B. en J.M.M. Theeuwes (2004.), Innovatie in Nederland: De markt draalt en de overheid faalt. Amsterdam: kvs.
De volgende hoofdstukken uit Jacobs en Theeuwes worden besproken:
Boone, J. & Erik van Damme (2004) Marktstructuur en innovatie.
Boot, A.W.A. & A. Schmeits (2004) Imperfecties in de vermogensmarkt en overheidsbeleid.
Bovenberg, A.L. & J.J.M. Theeuwes (2004) Arbeid en innovatie
Cornet, M.F. & J. van de Ven (2004) De markt voor nieuwe technologie.
Huizinga, F.H., P.J.G. Tang & H.P. van der Wiel (2004) Van vertraging naar versnelling.
Jacobs, B. & H.D. Webbink (2004) Onderwijs, innovatie en productiviteit.
1 De Volkskrant, 31 januari, 2004.
Copyright © 2004 – 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)