Uitsluiting op de hypotheekmarkt

Uitsluiting op de hypotheekmarkt
Aute ur(s ):
Aalbers, M.B. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij het Amsterdam Study Centre for the Metropolitan Environment (ame) aan de Universiteit van Amsterdam.
M.Aalb ers@frw.uva.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4400, pagina 188, 18 april 2003 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
w oningmarkt

Sommige slechte buurten in de grote steden bleken in het verleden uitgesloten te zijn van hypotheekverstrekking. Zal de geschiedenis
zich herhalen, nu het economisch slecht weer is?
In het verleden is het voorgekomen dat financiële instellingen buurten markeerden waar zij geen hypotheken verstrekten. Dit wordt
‘redlining’ genoemd en vindt plaats omdat financiële instellingen er geen vertrouwen in hebben dat mensen in dergelijke wijken hun
hypothecaire schuld afbetalen. Zij vermoeden of vrezen dat de vastgoedprijzen in deze wijken zullen gaan zakken. Het risico dat de
koper zijn huis slechts voor een lagere prijs weer kan doorverkopen en daardoor de hypotheek niet kan aflossen, wordt te groot
geacht. Doordat potentiële kopers niet of slechts zeer moeizaam een hypotheek kunnen krijgen in een wijk die op de zwarte lijst staat,
kunnen de zittende bewoners hun woning steeds moeilijker verkopen. Redlining leidt dus tot vraaguitval en dat leidt tot lagere prijzen.
Zodoende is sprake van een zichzelf waarmakende voorspelling: omdat financiële instellingen verwachten dat de prijzen dalen,
‘redlinen’ zij de buurt, waardoor de prijzen inderdaad dalen1.
Redlining in Nederland?
Redlining kwam in Nederland aan het licht in oktober 1999, toen bleek dat verschillende Rotterdamse woonwijken waren uitgesloten van
hypotheekverstrekking. In sommige andere wijken was slechts een hypotheek te krijgen onder bezwarende voorwaarden, zoals
renteopslag of de financiering van slechts een deel van de koopsom. Deze ‘Rotterdamse hypotheekaffaire’ heeft haar wortels in het
inzakken van de woningmarkt rond 1980. Dit kostte de gemeente Rotterdam miljoenen guldens omdat zij haar financiële verplichtingen
aangaande de Gemeentegarantie met Rijksdeelneming – de voorloper van de Nationale Hypotheek Garantie (nhg) – moest nakomen.
Rotterdam draaide op voor de hypotheeklasten die een deel van haar bewoners niet meer kon betalen. Na deze affaire besloot Rotterdam
geen nieuwe gemeentegaranties meer af te geven. Het instorten van de woningmarkt rond 1980 en het stopzetten van nieuwe
Gemeentegaranties leidde tot grotere voorzichtigheid bij hypotheekverstrekkers. Jarenlang was het moeilijk om een hypotheek te krijgen
voor een woning op Zuid. Sommige hypotheekverstrekkers deden er geen zaken, anderen alleen boven de honderdduizend gulden en
weer anderen slechts onder bezwarende voorwaarden. Alhoewel de situatie langzaamaan verbeterde, werden de restricties vanaf 1998
weer aangescherpt. Het werd in bepaalde buurten bijna onmogelijk een hypotheek te krijgen. Dit betrof met name buurten met een laag
gemiddeld inkomen en een hoog percentage allochtonen, zoals de Millinxbuurt. De buurt had en heeft te kampen met drugsoverlast,
woningspeculatie, verwaarlozing van panden en illegale kamer-verhuur.
Hele buurten getroffen
Redlining treft niet alleen huishoudens met een laag inkomen of met een niet-Nederlandse achtergrond, maar iedereen die in een
geredlinede buurt een hypotheek aanvraagt of zijn huis wil verkopen. Hierdoor functioneert de onderkant van de woningenmarkt
gebrekkig: woningen staan langer te koop en prijzen zakken. Het verval van een buurt is aanleiding voor het redlinen, hetgeen
vervolgens het verval verder versterkt. De mensen die hierdoor het hardst worden getroffen zijn niet degenen die geen hypotheek
kunnen krijgen, maar zij die hun woning niet, of slechts onder ongunstige voorwaarden, kunnen verkopen.
Spanning op woningmarkt
Onder welke omstandigheden redlining voorkomt is niet precies bekend, maar uiteraard is de situatie op de huizen- en hypotheekmarkt
mede bepalend. Redlining kan vóórkomen als de (lokale) woningmarkt relatief ontspannen is terwijl de (nationale) hypotheekmarkt
gespannen is. Het zal eerder voorkomen op een relatief ontspannen woningmarkt, omdat in een gespannen woningmarkt het juist kan
leiden tot investeringen die waardevermeerdering tot gevolg hebben. Omdat de huizen in een geredlinede buurt relatief goedkoop zijn,
zijn deze dan aantrekkelijk als investeringsobject.
Rotterdam versus Amsterdam
Toen buurten in Rotterdam buurten geredlined waren, bleef Amsterdam hiervan gevrijwaard. In Rotterdam versterkten processen van
drugsoverlast, verval, woningspeculatie en ontspanning op de woningmarkt elkaar. Er kan niet van onafhankelijke variabelen worden
gesproken. De variabelen beïnvloeden elkaar wederzijds. Ontspanning van de woningmarkt in combinatie met drugsoverlast leidt tot

dalende prijzen. Het verval van de buurt en de dalende prijzen zijn de aanleiding voor het redlinen van de buurt waardoor het proces van
‘downgrading’ wordt versterkt. Waar speculatie zich in Amsterdam richtte op prijsstijgingen, vielen in Rotterdam veel panden in handen
van half-illegale speculanten. Zij kochten woningen individueel of in pakketten op en molken door verhuur aan illegalen en drugsdealers
en -gebruikers uit. Naast de spanning op de woningmarkt speelt ook de spanning op de hypotheekmarkt een belangrijke rol bij redlining.
Spanning op de hypotheekmarkt
Schaarste op de hypotheekmarkt leidt tot een verzwaarde risicoselectie. De hypotheekmarkt is geen perfecte markt volgens de klassieke
economische beginselen2. Er is sprake van asymmetrische informatie en van een onevenwichtige markt. De hypotheekmarkt is vooral aan
de vragerskant, maar ook aan de aanbiederskant, niet homogeen. Bovendien gaat de veronderstelling dat het economisch
marktevenwicht het optimum is, op een lager schaalniveau niet op. Voor een individuele bank is een grotere vraag naar hypotheken en
een hoger rentepercentage gunstiger dan dat in een evenwichtssituatie. Zwakke groepen aan de vraagzijde van de markt worden
hierdoor beperkt omdat zij enerzijds over de minste informatie beschikken (gebrek aan hulpbronnen) en anderzijds door (bepaalde)
aanbieders worden uitgesloten. Juist zeer ontwikkelde en geïnstitutionaliseerde markten, zoals de hypotheekmarkt, blijken vragers uit te
sluiten. Jaarlijks hebben hypotheekverstrekkers een bedrag dat zij aan nieuwe hypotheken kunnen inschrijven. In een gespannen
hypotheekmarkt kan dit bedrag op basis van de vraag naar hypotheken met gemak worden gehaald. Dit leidt tot een strengere
risicoselectie van de vraag. Waar de hypotheekverstrekkers eind jaren negentig de vraag naar hypotheken niet aankonden en zij dus
selecteerden, kampen zij sinds 2000 met een overaanbod. Daardoor blijft de anders gebruikelijke verscherpte risicoselectie uit.
De Nationale Hypotheek Garantie
De kans op redlining is dus groter naarmate de (lokale) huizenmarkt ontspannen is terwijl de (nationale) hypotheekmarkt gespannen is.
Financiële instellingen verwachten prijsdalingen terwijl zij bij het verstrekken van hypotheken strenger kunnen selecteren. De kans dat
deze voorspelling zich waarmaakt, is groot. Om een zichzelf waarmakende voorspelling te doorbreken, moet de aanvankelijke definitie van
de situatie – die de cirkel in beweging heeft gezet – worden verlaten. Een zichzelf waarmakende voorspelling komt alleen uit als
doelbewuste institutionele controlemaatregelen ontbreken. Dergelijke maatregelen kunnen de gronden voor paniek wegnemen. Een
adequate institutionele verandering kan de cirkel van de zichzelf waarmakende voorspelling doorbreken. De nhg is zo’n
controlemaatregel.
Risicobeperking
De nhg is voor zowel hypotheekverstrekkers als woningbezitters een goedkope en eenvoudige methode om de financiële risico’s van de
hypotheek te beperken. Door de inkomensnormen wordt overkreditering voorkomen en door de lagere hypotheekrente is het lenen
goedkoper. Wanneer onverhoopt de woning moet worden verkocht en de opbrengst lager is dan de nog lopende hypotheek, betaalt het
Waarborgfonds Eigen Woningen (wew) de restschuld aan de hypotheekverstrekker. Door de borgstelling van de nhg is het kredietrisico
voor banken afgedekt en hanteert de Nederlandse Bank een solvabiliteits-vereiste van nul procent. Dit betekent dat
hypotheekverstrekkers tegenover een lening met nhg geen eigen vermogen hoeven te stellen. Omdat de nhg risico’s wegneemt voor de
hypotheekverstrekkers, kunnen we verwachten dat redlining in Nederland alléén kan vóórkomen waar de nhg niet van toepassing is. In
oktober 1999 bracht stadsdeelbestuurder Schrijer de ‘Rotterdamse hypotheekaffaire’ naar buiten. Dit leidde tot een versnelde toetreding
van Rotterdam tot de nhg op 1 januari 2000. Uit een analyse van de Rotterdamse woningmarkt anno 2001 blijkt dat uitsluiting van
hypotheken op basis van de buurt niet of nauwelijks meer voorkomt. De mogelijkheid dat redlining nog steeds voorkomt in Rotterdam,
kan niet worden uitgesloten. Het is goed mogelijk dat uitsluiting slechts door bepaalde banken plaatsvindt en kopers daarom bij andere
banken proberen een hypotheek afsluiten (substitutie aan de vraagzijde) of doordat banken op een lager geografisch niveau redlinen. In
Amsterdam is de nhg sinds 1995 van toepassing. Toch was het eind jaren negentig in enkele Amsterdamse buurten, zoals Bos en
Lommer, alleen mogelijk om een hypotheek te krijgen onder bezwarende voorwaarden. Er gold een renteopslag en er kon geen hypotheek
worden afgesloten over de gehele koopsom. In 2001 bleken de bezwarende voorwaarden voor Bos en Lommer en andere Amsterdamse
buurten vervangen te zijn door de gebruikelijke voorwaarden. Er zijn geen aanwijzingen dat er sinds 2001 in bepaalde andere buurten
hypotheken werden verstrekt onder bezwarende voorwaarden.
Gedragscode
De inzet van het instrument nhg blijkt de belangrijkste factor in het terugdringen van redlining in Rotterdam. De nhg alleen is echter niet
verantwoordelijk voor het feit dat redlining niet voorkomt. Hypotheekverstrekkers zouden er goed aan doen de Gedragscode
Hypothecaire Financieringen (een vorm van zelfregulering) aan te scherpen. Dit voorkomt dat de schijn ontstaat dat zij bepaalde delen
van de markt uitsluiten. Momenteel kunnen hypotheekverstrekkers niet worden gedwongen in geval van een geschil voor de aan deze
gedragscode verbonden geschillencommissie te verschijnen. Het is aan te bevelen redlining in de gedragscode te verbieden. De
gedragscode zou een motivatie bij een afwijzing verplicht moeten stellen. Indien de aanbieder selectie- en acceptatiecriteria gebruikt,
dient hij bij de afwijzing inzicht in deze methodiek te verschaffen en aan te geven op grond van welke factoren tot een afwijzing besloten
is. Algemene overwegingen zijn daartoe niet voldoende. De consument heeft het recht te weten welke gegevens over hem verzameld zijn
en welke daarvan hebben bijgedragen tot de non-acceptatie3.
Toekomstverwachtingen
Een paar jaar geleden hebben de oeso en de Nederlandsche Bank hun zorgen geuit over de ontwikkelingen op de huizenmarkt4. Dalende
huizenprijzen en stijgende hypotheekrente kunnen woningbezitters in grote financiële problemen brengen. Bovendien leidt de explosieve
groei van de huizenprijzen tot het afsluiten van risicovolle hypotheken. Van Rooij verklaarde recent nog in esb dat het vooral starters op
de woningmarkt en huishoudens met een tophypotheek zijn die het grootste risico lopen – vaak vallen deze categorieën samen5. Uit
onderzoek van het ministerie van vrom blijkt dat vooral de Verenigingen van Eigenaars van oudere meergezinswoningen niet altijd goed
functioneren. Deze woningen worden vaker bewoond door huishoudens met een laag of modaal inkomen; precies de groep waarop de
bevordering van het eigenwoningbezit door ondermeer de verkoop van sociale huurwoningen zich richt. De verkoop van dit soort
woningen aan bijvoorbeeld starters met een tophypotheek kan een nieuwe probleemgroep creëren. Dit probleem wordt versterkt als de
credit scoring systemen van banken buurten met concentraties van huishoudens met een hoog risicoprofiel uitsluit van hypotheken. Als
de woningmarkt instort – wat in tijden van economische recessie niet ondenkbeeldig is – lopen daarom met name buurten met veel

tophypotheken (waaronder enkele Vinex-locaties, maar ook verschillende stadswijken) een verhoogd risico te worden geredlined. Dat
redlining voorkomt, geeft een genuanceerder beeld van de schijnbaar altijd winstgevende koopwoning. De timing van de koop en de
locatie van de woning blijken van doorslaggevend belang te zijn. Wie in een geredlinede buurt een woning heeft gekocht, bouwt geen
vermogen op. Bovendien leiden de hoge hypotheeklasten ertoe dat verhuizen geen reële optie meer is – laat staan een andere woning
kopen. Dit kan de buurten met een verhoogd risico verder naar beneden trekken en in combinatie met ontspanning op de lokale
woningmarkt tot een concentratiegebieden van leegstand leiden.
Redlining tijdens recessies?
De factoren die er momenteel voor zorgen dat er in Rotterdam en Amsterdam geen redlining vóórkomt, kunnen in de toekomst
veranderen waardoor redlining weer zal vóórkomen. Bij de gegeven marktverhoudingen (spanning op de woningmarkt en ontspanning
op de hypotheekmarkt) en het bestaan van doelbewuste institutionele controlemaatregelen (juridisch verbod en de nhg) komt redlining
niet voor. De echte problemen voor de zittende bewoners zullen zich pas voordoen als de spanning op de woningmarkt afneemt en de
prijzen dalen. Bij een lokaal woningoverschot zullen woningen in wijken die op de zwarte lijst staan onverkoopbaar blijken, waardoor
zittende bewoners gedwongen zijn in hun woning te blijven wonen, zoals in Rotterdam het geval was. Nu in veel Nederlandse regio’s de
koopwoningenmarkt aan het ontspannen is, wordt aan één van de voorwaarden voor redlining voldaan. De hypotheekmarkt is nu echter
niet gespannen en het lijkt er niet op dat de spanning het niveau van eind jaren negentig zal evenaren. Uit onderzoek blijkt dat een lichte
vorm van redlining (bezwarende voorwaarden) wel vóórkomt – ondanks het bestaan van institutionele randvoorwaarden – als de gegeven
marktverhoudingen minder gunstig zijn6. Ook blijkt dus dat zwaardere vorm van redlining voorkomt door het ontbreken van doelbewuste
institutionele controlemaatregelen. De marktverhoudingen kunnen zich echter opnieuw wijzigen en als de woningmarkt instort, komt ook
de nhg onder druk te staan. De nhg is dus een essentiële, maar niet per definitie voldoende voorwaarde voor het voorkómen van
redlining. Het is daarom van belang in te zien dat redlining in Nederland weliswaar niet structureel blijkt te zijn, maar ook niet incidenteel.
De gevolgen van redlining zijn groter dan het individueel uitsluiten van huishoudens: het gaat om de uitsluiting van hele buurten. Dit
artikel is gebaseerd op: M. Aalbers, Red-lining in Nederland. Oorzaken en gevolgen van uitsluiting op de hypotheekmarkt, Aksant,
Amsterdam, 2003.

1 Het begrip ‘self-fulfilling prophecy’ komt uit: R.K. Merton, Social theory and social structure, The Free Press, New York, 1968.
2 Zie bijvoorbeeld: R.F. Nesiba, Racial discrimination in residential lending markets: why empirical researchers always see it and
economic theorists never do, Journal of Economic Issues, nr. 1, 1996, blz. 51-77.
3 P.R. Rodrigues, Anders niets? Discriminatie naar ras en nationaliteit bij consumententransacties, Koninklijke Vermande, Lelystad, 1997.
4 Bijvoorbeeld: DNB, Het bancaire hypotheek-bedrijf onder de loep, Amsterdam, 2000.
5 M.C. van Rooij, Geen stress voor hypotheekverstrekkers, ESB, 6 december 2002, blz. 889-891.
6 M. Aalbers, Redlining in Nederland. Oorzaken en gevolgen van uitsluiting op de hypotheekmarkt, Aksant, Amsterdam, 2003.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)