Hoe prikkelbaar is de automobilist?
Aute ur(s ):
Dings, J. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij ce Delft. (auteur)
dings@ce.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4391, pagina D10, 21 december 2002 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Weg voor je geld
Tre fw oord(e n):
markt, gedrag
De modelmatige doorrekening van de beslisregel in ‘Weg voor je geld’ geeft indrukwekkende resultaten:
95 procent van de files verdwijnt maar de mobiliteit kan hoog blijven. Laten automobilisten zich inderdaad zodanig beïnvloeden?
Het rapport ‘Weg voor je geld’ schetst twee scenario’s, het marktscenario en het milieuscenario. In beide scenario’s doet een verfijnd
stelsel van congestieheffingen de files als sneeuw voor de zon verdwijnen. Dit alles lukt dan bovendien met een vrij beperkte
automobiliteitreductie van acht procent in het milieuscenario en vijf procent in het marktscenario. In het marktscenario wordt
verondersteld dat de wegcapaciteit wordt uitgebreid volgens de beslisregel die Erik Verhoef in dit dossier nader toelicht. Impliciet
verwaarlozen we hier dus externe effecten van capaciteitsuitbreiding. In natuurgebieden en de bebouwde omgeving is dit in
werkelijkheid natuurlijk niet het geval. Daarom wordt in het milieuscenario verondersteld dat de externe effecten oneindig hoog zijn
en er dienten-gevolge helemaal niet meer wordt gebouwd.
In dit artikel proberen we licht te werpen op de volgende vragen: in hoeverre is er reden om te twijfelen aan de berekende effectiviteit van
deze heffingen? Is het wel mogelijk om het weggebruik zo perfect te reguleren? En in hoeverre stoelt het concept van zelffinanciering op
de effectiviteit van de congestieheffingen?
De effectiviteit
In de praktijk zal het niet mogelijk blijken om een even perfect regelsysteem te ontwerpen als in de studie. Hiervoor is een flink aantal
redenen aan te wijzen.
Een eerste reden is triviaal: de incidentele files als gevolg van ongevallen, onverwacht uitlopende werkzaamheden, enzovoort. Deze
incidentele files nemen op dit moment ruwweg twintig procent van het totale aantal voertuigverliesuren door files voor hun rekening.
Daarnaast doet het model net of het de vervoersvraag en de beschikbare infrastructuurcapaciteit perfect kan voorspellen. Dat de
vervoersvraag hoger of lager kan uitpakken dan verwacht is niet meer dan logisch, maar zelfs infrastructuurcapaciteit is geen vast
gegeven. Denk bijvoorbeeld aan regen, mist of gladheid, die de wegcapaciteit drastisch verlaagt omdat mensen meer afstand houden.
Een derde belangrijke overweging is dat het model geen grenzen stelt aan de menselijke capaciteit om informatie te verwerken. Concreet:
het model werkt met een volledig gedifferentieerde congestieheffing. Die kan in principe dus traploos variëren met de drukte op de weg.
We hebben hier een duidelijk voorbeeld van een ‘first best’ oplossing die in de praktijk niet ‘first best’ is omdat mensen hem in bepaalde
gevallen niet kunnen begrijpen en er dus hun gedrag niet meer op aan kunnen passen. Een ‘second best’ oplossing – bijvoorbeeld een
stelsel met drie of vier tariefklassen, waarbij ver van tevoren wordt aangekondigd welke wegvakken op welk moment van de dag onder
welke tariefklasse vallen – zal in het model minder goed scoren maar kan in de praktijk veel effectiever zijn. Overigens sprak Roel Pieper in
zijn Mobimiles-rapport over vijf tariefklassen als goede mogelijkheid. Niet de techniek is op dit punt de flessenhals, maar de
voorspelbaarheid voor en acceptatie door de automobilist.
Ten slotte hebben we het model zodanig moeten versimpelen dat het geen rekening houdt met de voor- of achterwaartse effecten van
files. Kortom: een file slaat niet meer terug en leidt ook niet meer tot minder verkeersaanbod verderop. Vanzelfsprekend leidt dit soort
versimpelingen tot een wereld die beter regelbaar is dan de weerbarstige praktijk, en dus tot een te hoge effectiviteit van
congestieheffingen in het model.
Het belang van alternatieven
Dit betekent niet dat congestieheffingen in de praktijk niet werken. De effectiviteit van prijsprikkels hangt af van de hoogte van die
prikkel, maar ook – en vooral – van het aantal gedragsalternatieven dat de prijsprikkel laat.
Zo zal het tegelijkertijd evenveel duurder maken van alle vormen van mobiliteit, onafhankelijk van plaats, tijd of vervoermiddel, relatief
weinig zoden aan de dijk zetten. Zo’n prikkel roept slechts twee gedragsalternatieven op: carpoolen of minder verplaatsen, bijvoorbeeld
door thuis te werken of het werk dichter bij huis te zoeken. Vanzelfsprekend kan een dergelijke verandering best wenselijk worden
geacht, maar men mag geen wonderen verwachten van het effect op bijvoorbeeld bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid.
De platte kilometerheffing van Paars was een prijsprikkel die één extra vrijheidsgraad toevoegde, namelijk een overloop naar andere
vervoerwijzen, waarvan de consumptie niet duurder werd gemaakt. ‘Weg voor je geld’ laat echter, wederom, zien dat verschuiving naar
openbaar vervoer een van de minst gepraktiseerde gedragsveranderingen zal zijn (zie het kader).
Met een differentiatie naar plaats en tijd wordt het stelsel van mogelijke gedragsalternatieven verder opgerekt: voor of na de spits
vertrekken of een andere route- of vervoerwijzekeuze daar waar de knelpunten het grootst zijn. De eerder besproken platte heffing geeft
iedereen, van de Randstad tot in Zeeland, een prikkel om naar openbaar vervoer over te stappen, terwijl in de Randstad het openbaar
vervoer in het algemeen beter kan concurreren dan op het platteland.
Extra vrijheidsgraden kunnen verder worden ingebracht door de heffingshoogte te variëren al naar gelang het soort voertuig dat wordt
gebruikt (vervuilend of schoon, geluidsarm of niet, zuinig of onzuinig, enzovoort). Mensen kunnen dan een deel van de prijsprikkel
opvangen door hun auto- of brandstofkeuze te veranderen. Deze keuzevrijheid is niet in de ‘Weg voor je geld’-studie beschouwd maar is
vooral in het milieu-beleid heel belangrijk.
Samenvattend is de uitgerekende effectiviteit van de congestieheffingen in de praktijk waarschijnlijk niet haalbaar, maar is er evenmin
reden om te somberen over de effectiviteit omdat de heffingen een breed scala aan gedragsalternatieven openlaten. Verschuiven naar
openbaar vervoer blijkt niet vaak een alternatief voor de automobilist (circa één procent van het aantal autokilometers), maar wel de
verplaatsingsafstand verkleinen (vier procent), het vertrektijdstip verleggen naar buiten de spits (drie procent), vaker carpoolen (twee
procent), en ten slotte niet meer verplaatsen of een andere vervoerwijze kiezen (beiden zo’n één procent). De automobilist is niet heel erg
prikkelbaar, maar een aantal kleine gedragsveranderingen bij elkaar blijkt voldoende voor een grote filevermindering.
In praktische zin bewijst Singapore dat een congestieheffing een effectief middel kan zijn om het weggebruik te reguleren. In deze
stadstaat worden gedifferentieerde toegangsheffingen geheven voor verschillende delen van de stad. Deze heffingen worden regelmatig
bijgesteld om de wegcapaciteit optimaal te benutten.
Financieren of reguleren?
Een andere vraag is of de effectiviteit van de congestieheffing een absolute noodzaak is om zelffinanciering van wegen te verkrijgen. We
kunnen hier een parallel trekken met zelffinancieringssystemen met hoge kapitaalkosten in andere delen van de economie, bijvoorbeeld in
de telecommunicatie, in de elektriciteitssector en in het hotelwezen. Deze sectoren werken met gedifferentieerde tarieven voor dal en
spits, waarbij het daltarief minimaal gelijk moet zijn aan de marginale exploitatiekosten en waarbij het spitstarief wordt gebruikt om
kapitaalkosten te financieren. Ook in het hotel-wezen wordt in het hoogseizoen soms ‘nee’ verkocht Telecommunicatie- en
elektriciteitsinfrastructuur is in de spits, ondanks het spitstarief, lang niet altijd optimaal benut.
Als we kiezen voor een systeem van zelffinanciering, kunnen we de congestieheffing ook zien als financieringsinstrument in plaats van
regulerend instrument. Niet het verminderen van de file heeft dan prioriteit maar het genereren van een opbrengst. Er hoeft dan veel
minder precies te worden geheven; ook een grove tariefstelling brengt immers geld in het laatje. Vanzelfsprekend wordt bij zo’n
verandering van perspectief een flinke concessie gedaan aan de economische optimaliteit van het systeem, nog los van het a priori
verwaarlozen van de negatieve externe effecten van capaciteitsuitbreidingen. De praktijk leert echter dat het minder moeilijk is draagvlak
te verwerven voor een bestemmingsheffing dan voor een regulerende heffing.
De fundamentele beleidskeuze is dan ook: gebruiken we de congestieheffing primair om te sturen of primair om te financieren?
Conclusie
De door het model berekende meer dan 95 procent vermindering van files bij een reductie van automobiliteit van slechts vijf procent is
waarschijnlijk rooskleuriger dan we in de praktijk kunnen halen. Maar gezien het brede scala aan gedragseffecten dat een naar congestie
gedifferentieerde kilometerheffing openlaat en gezien de geringe gedragseffecten die nodig zijn om files flink te verminderen, blijft de
werking van het instrument overeind staan. De automobilist is niet zo heel erg prikkelbaar, maar een beetje prikkelbaar is ook voldoende.
Effecten in het marktscenario
Zowel het milieu- als het marktscenario van de studie kenmerkt zich door de toepassing van een zeer sterk gedifferentieerde
congestieheffing. De totale opbrengst van deze heffing is ongeveer een miljard euro op jaarbasis, ofwel gemiddeld circa een
cent per autokilometer. De hoogte varieert zeer sterk. Op verreweg de meeste wegen, zelfs op zo’n negentig procent van de
wegvakken in de Randstad in de ochtendspits, blijft de heffing beperkt tot minder dan vijf cent per autokilometer. Op enkele
knelpunten kan de heffing sterk oplopen, soms tot boven de vijftig cent per kilometer. Dit komt doordat geen bovengrens is
gesteld aan de heffingen.
In het marktscenario van de studie gaat de totale mobiliteit in passagier-kilometers met drieënhalf procent achteruit en de
automobiliteit met vijf procent. Het aantal autokilometers daalt met zo’n zeveneneenhalf procent. Deze reducties zijn
opgebouwd uit de volgende onderdelen:
» vier procent kortere autoritlengte en drieënhalf procent minder autoritten;
» een toename van de bezettingsgraad van de auto met circa tweeënhalf
procent, in de spits meer en buiten de spits minder;
» een kleine één procent van de automobiliteit verschuift naar het openbaar vervoer en langzaam verkeer. Het marktaandeel
van het openbaar vervoer stijgt met ruwweg een half procentpunt, van 10,7 naar 11,2 procent;
» In de Randstad en in de spits zijn genoemde verschuivingen hoger, vice versa voor overige gebieden en tijden. De
zeveneneenhalf procent reductie in autokilometers is opgebouwd uit een daling van zo’n elf procent in de spits en een daling
van ongeveer zes procent daarbuiten.
Dossier Weg voor je geld
P.J.C.M> van den Berg: Weg voor je geld?
P.D. Groote: De cultuur van het heffen
E.T. Verhoef; Zelffinanciering en beslisregel
J.W.M. Dings: Hoe prikkelbaar is de automobilist?
P. Rietveld: Heffen zonder wegaanleg
E. Pommer, L. Ruitenberg; Weglekkend inkomen?
C.C. Koopmans: Kosten-batenanalyse blijft nodig
G.P. van Wee: Congestie weg?
J. Rouwendal: Zelffinanciering: praktisch mogelijk?
G.A. Marlet, J.P. Poort: Tol toereikend
S.A. Rienstra, F. Rosenberg, E. Schol: Weg besluitvorming?
D.J. Kraan: Heffingen en de rijksbegroting
J. de Vries: Geen Weginfra bv!
F.E. Smith: Draagvlak door transpiratie
A.P. Mesker: Waar voor je geld
W. Jonkhoff: Theorie en praktijk
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)