Aanval op de armoedeval

Aanval op de armoedeval
Aute ur(s ):
Laan, C., (auteur)
Roorda, W.B., (auteur)
Waart, J.H.L. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij de directie Algemene Sociaal Economische Aangelegenheden van het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Zij danken Maarten Camps, Peter Hendrix en Grace Ghafoer voor hun b ijdragen. (auteur)
CLaan@minszw.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4388, pagina 886, 6 december 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
inkomensbeleid

Inkomensafhankelijke regelingen hebben een belangrijke plaats in het inkomensbeleid. Er zijn echter substantiële nadelen aan
verbonden. Het huidige kabinetsbeleid en alternatieven.
Het bestrijden van de armoedeval heeft een steeds prominentere plaats in het arbeidsmarktbeleid gekregen. Allers heeft afgelopen mei
in deze kolommen de plannen voor het aanpakken van de armoedeval uit de verschillende partijprogramma’s besproken en mogelijke
oplossingen genoemd 1. Het vorige kabinet achtte een meerjarenaanpak nodig en ook in het Strategisch Akkoord wordt deze bepleit.
Laagbetaalde arbeid is nog steeds onvoldoende aantrekkelijk. Zo wordt de top drie van meest genoemde vacatures gevormd door
schoonmaker, winkelbediende en administratief medewerker 2.
Dit artikel richt zich op de vraag hoe de armoedeval kan worden bestreden. Daar deze grotendeels door de inkomensafhankelijke
regelingen wordt veroorzaakt, zal dit artikel zich daar op toespitsen. Het feit dat de regelingen in eerste aanleg te maken hebben met
overheidsvoorzieningen zoals adequate zorg, betaalbare huurwoningen en dergelijke, blijft buiten beschouwing. Wij zullen een aantal
uitgangspunten van inkomensbeleid formuleren en maatregelen op deze uitgangspunten toetsen.
Inkomensafhankelijke regelingen
De krappe overheidsfinanciën in de jaren negentig zorgden ervoor dat inkomensafhankelijke regelingen een ventielfunctie kregen bij de
vormgeving van het inkomensbeleid. Door alleen aan huishoudens met hoge kosten en een laag inkomen ondersteuning te verlenen,
bleef de budgettaire last beperkt. De regelingen van het rijk en van de gemeenten lieten belangrijke intensiveringen zien. Dit leidde tot
een aanzienlijke inkomensverbetering voor sociale minima, die niet tot uitdrukking kwam in het generieke koopkrachtbeeld (tabel 1).

Tabel 1. Gecumuleerde gemiddelde koopkrachtontwikkeling in procenten voor verschillende groepen (1995-2002)
Generiek
paar met kinderen (sociaal minimum)
paar zonder kinderen (sociaal minimum)
paar met kinderen (modaal)

9¼
6½
10

huursubsidie
¾
2¼
–

gemeentelijk
7½
7½
–

totaal
17½
16¼
10

Bron: ministerie van SZW, Scenario’s armoedevalbestrijding, brief aan de Tweede Kamer, 3 juni 2002.

De keerzijde van deze gerichte ondersteuning is het optreden van de armoedeval. Een bruto inkomensstijging levert niet of nauwelijks
een netto voordeel op. Wij onderscheiden binnen de armoedeval twee soorten ontmoedigingen:
» de werkloosheidsval: de te geringe financiële prikkel om de werkloosheidsuitkering te verlaten voor een betaalde baan;
» de doorstroomval: de te geringe prikkel tot extra arbeidsinspanning of scholing, en voor partners om in te treden of te herintreden.
De huursubsidie en twee gemeentelijke regelingen, de categoriale bijzondere bijstand (ongetoetste uitkeringen aan minima) en de
kwijtschelding van lokale lasten (vooral de onroerende zaakbelasting ozb), zijn de belangrijkste veroorzakers van de armoedeval. De
regelingen geven een grote aanvulling op het besteedbaar inkomen. De maximum huursubsidie bedraagt bijvoorbeeld ongeveer 25
procent van het bijstandsniveau van samenwonenden. Ongeveer 25.000 huishoudens hebben zo’n maximale subsidie.
Omvang armoedeval

Ter berekening hiervan gaan wij uit van het gemiddelde verlies aan inkomensafhankelijke regelingen en van vijf procent
verwervingskosten bij het aanvaarden van een baan (figuur 1). Aanvaardt een kostwinner vanuit de bijstand een baan op het niveau van
het wettelijk minimumloon, dan gaat hij er 595 euro per jaar op achteruit. De financiële prikkel om te gaan werken is dan negatief. Voor
alleenstaande ouders treedt enige inkomensvooruitgang op. De veronderstelde voltijdbaan is echter voor deze groep in de praktijk
meestal niet haalbaar.

Figuur 1. Netto-inkomenstoename bij aanvaarding baan op wettelijk minimumloonniveau vanuit uitkering op sociaal minimum; voor en
na genoemde maatregelen uit het Strategisch Akkoord (in euro)
figuur 2 laat zien dat de marginale druk door verlies aan regelingen en door toename van belasting en premies kan oplopen tot boven
honderd procent (figuur 2). Rond het minimumloon spelen vooral de gemeentelijke regelingen een rol. Deze kennen een relatief kort
afbouwtraject. Vlak boven het minimumloon laat de marginale druk van de huursubsidie zich gelden, waarvan het afbouwtraject
doorloopt tot boven 140 procent van het wettelijk minimumloon. Vanaf 27.000 euro wordt de marginale druk veroorzaakt door de
studiefinanciering. De grote pieken rond modaal betreffen het vervallen van de kinderkortingen. De hoge marginale druk is ongunstig
voor de doorstroming op de arbeidsmarkt.

Figuur 2. Marginale druk bij verschillende inkomensniveau’s voor een paar met kinderen (marginale druk berekend bij
inkomenssprongen van € 4000)
Vooruitberekening
Hoe verandert dit beeld als de maatregelen uit het Strategisch Akkoord worden doorgerekend? figuur 1 geeft aan dat de armoedeval
sterk zou verminderen. De achteruitgang bij baanaanvaarding voor alleenstaanden en kostwinners zou zelfs omslaan in een vooruitgang.
Deze omslag is te danken aan de arbeidskorting, de afschaffing van de ozb en de categoriale bijzondere bijstand.
Uitgangspunten
De gevolgen van inkomensafhankelijke regelingen voor de arbeidsmarkt vormen de belangrijkste reden om deze regelingen te herzien. In
relatie tot het inkomensbeleid hanteren wij drie uitgangspunten:
» inkomensbescherming: het bestaansrecht van inkomensafhankelijke regelingen ligt primair in de inkomensondersteuning die er mee
beoogd wordt. Bij aanpassingen moet dit dan ook in beeld blijven;
» bevordering van het arbeidsaanbod: de ongunstige effecten voor de armoedeval en de marginale druk moeten worden
teruggedrongen;
» beperking van het beslag op overheidsuitgaven: maatregelen dienen te passen in een budgettair kader.
Daarnaast spelen bij de beoordeling van herzieningen uiteraard de complexiteit van de regelingen (oorzaak van veel niet-gebruik) en de
marktverstoring die ervan uitgaat mee. De hoge subsidies belemmeren efficiënte keuzes, bijvoorbeeld op de woningmarkt.
De verstoring op de arbeidsmarkt hangt direct met inkomensbeleid samen, ervan uitgaande dat de beste armoedebestrijding nog steeds

het zorgen voor betaalde arbeid is. Bij de inkomensafhankelijke vormgeving van regelingen dient altijd een afweging te worden gemaakt
tussen de wens van inkomensbescherming (subsidiehoogte), het effect op de arbeidsmarkt (armoedeval) en het budgettaire beslag 3.
Concrete mogelijkheden
Welke concrete mogelijkheden voor hervorming zijn er, waarbij recht wordt gedaan aan de uitgangspunten? In het algemeen bestaat er
de mogelijkheid van generieke lastenverlichting en die van een specifieke ingreep in de regelingen. Concrete aanknopingspunten voor
maatregelen zijn te vinden in het Strategisch Akkoord; deze toetsen wij aan de uitgangspunten. Indien een andere weging daarvan onzes
inziens zinvol is, zullen wij alternatieven aangeven.
Arbeidskorting
Het Strategisch Akkoord stelt een miljard euro beschikbaar voor verhoging van de arbeidskorting. Het maximum van de korting stijgt
hierdoor met circa tweehonderd euro. Dit leidt, zonder inbreuk op de bestaande inkomensbescherming, tot een beperking van de
armoedeval. De kosten zijn vrij hoog omdat de verhoging geldt voor alle werknemers.
Een andere weging van de uitgangspunten leidt tot een inkomensafhankelijke vormgeving van de arbeidskorting. Dat is ongeveer veertig
procent goedkoper. Daartegenover staat een toename van de marginale druk in het afbouwtraject (bij tweehonderd euro en onderstaand
afbouwtraject is de toename 1,6 procent). Om de cumulatie met de marginale druk van andere regelingen te beperken, is een afbouw in het
inkomenstraject van 140 procent tot 220 procent van het wettelijk minimumloon wenselijk omdat bij 140 procent daarvan de huursubsidie
stopt. De besparing van € 0,4 m
iljard kan desgewenst worden ingezet voor een verdere verhoging van de arbeidskorting met ongeveer
honderd euro.
Lokale heffingen
In het Strategisch Akkoord wordt de ozb voor woningen afgeschaft. Hiermee vervalt ook de kwijtschelding ozb. Dit kost twee miljard
euro. Ervan uitgaande dat huishoudens met lagere inkomens in goedkopere huizen wonen, kan hetzelfde effect op de armoedeval worden
bereikt tegen een fractie van de kosten (circa € 270 miljoen). Bij introductie van een heffingsvrije voet van € 85.000 in het gebruikersdeel
van de ozb zullen minima-huishoudens geen of nauwelijks ozb betalen omdat hun inkomen onder de heffingsvrije voet blijft, waardoor
kwijtschelding overbodig wordt. Dit leidt tot inkomensneutraliteit voor huishoudens met een huis van ongeveer € 200.000. Voor
huishoudens met een goedkoper huis is het inkomenseffect positief; daarboven negatief.
In de meeste gevallen schelden gemeenten aan minima ook de afvalstoffenheffingen en rioolrechten kwijt en krijgen zij vrijstelling van
waterschapsheffingen 4. Met de jaarlijkse stijging van de lokale lasten neemt ook de armoedeval toe. Beter lijkt het dan ook om
kwijtschelding onmogelijk te maken ten aanzien van heffingen voor welke in het algemeen wordt gestreefd naar kostendekkendheid en
het principe van ‘de vervuiler betaalt’ wordt gehanteerd.
Gemeentelijk inkomensbeleid
In de loop der jaren is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijksbeleid en gemeentelijk beleid vervaagd. Vooral het mogelijk maken
van categoriaal inkomensbeleid door gemeenten na 1996 heeft hieraan bijgedragen. Met de introductie van bijvoorbeeld de ouderen- en
kinderkortingen in de fiscaliteit heeft het rijk bewezen de groepen te kunnen bereiken die door gemeenten als primaire doelgroep worden
aangemerkt. Het Strategisch Akkoord behoudt het algemeen, generiek inkomensbeleid voor aan het rijk en beperkt de beleidsruimte voor
gemeenten om eigen inkomensbeleid te voeren. Het categoriaal inkomensbeleid in de bijstand wordt daarom afgeschaft. De bijstand
wordt weer het vangnet voor bijzondere, individuele gevallen en gerelateerd aan door de ontvanger daadwerkelijk gemaakte kosten.
Aanvullende ondersteuning wordt (door het rijk) verleend aan langdurige minima zonder arbeidsmarktperspectief voor wie de
armoedeval minder relevant is. Dit behelst dus een recentralisatie van het inkomensbeleid. In termen van de hiervoor geschetste
afweging wordt een deel inkomensbescherming ingeruild voor een duidelijke vermindering van de armoedeval.
Standaardisering van subsidies
In het Strategisch Akkoord wordt bij de bepaling van de zorgtoeslag in het nieuwe zorgstelsel van standaard verzekeringspremies
uitgegaan. Naar analogie wordt een hervorming van de huursubsidie aangekondigd. Het oogmerk is om meer van een standaardhuur uit
te gaan in plaats van de feitelijke huur. Het uitgaan van een standaardhuur heeft als voordeel dat de woningkeuze aan de burger blijft
voorbehouden, en dat de overheid van een verkeerde keuze (te dure woning) niet de lasten draagt. Bij gelijk budgettair beslag wordt de
gemiddelde subsidie lager en neemt de marginale druk af, hetgeen de doorstroming op de arbeidsmarkt bevordert. Dit zal zonder
overgangsregeling voor huishoudens met een bovengemiddelde huur een fors inkomensnadeel betekenen 5. Het Strategisch Akkoord
ontziet overigens bestaande gevallen.
Slot
Een meerjarige aanpak van inkomensafhankelijke regelingen is met het oog op de werking van de arbeidsmarkt zeer gewenst. Wij hebben
drie uitgangspunten voor een dergelijke meerjarenaanpak geformuleerd. Bij ingrepen in de vormgeving van inkomensafhankelijke
regelingen is altijd een afweging noodzakelijk tussen de gevolgen voor de inkomensbescherming, de armoedeval en het
overheidsbudget.
Conclusie
De in het Strategisch Akkoord genoemde mogelijkheden betekenen een grote beperking van de armoedeval, zonder directe nadelen voor
de inkomensbescherming. Zij brengen echter ook aanzienlijke kosten met zich mee. Wij zien daarvoor twee alternatieven, te weten een
inkomensafhankelijke vormgeving van de arbeidskorting en een franchise in het gebruikersdeel van de ozb in plaats van afschaffing van

de ozb zelf. De extra budgettaire ruimte die ontstaat, kan worden ingezet voor een verdere verhoging van de arbeidskorting, verlaging
van de marginale druk van premies en belastingen, of voor een verbetering van het begrotingssaldo

1 M.A. Allers, Aanpak armoedeval: wie durft?, ESB, 17 mei 2002, blz. 388-389.
2 Centraal Bureau voor de Statistiek, Sociaal-economische maandstatistiek, Voorburg/
3 Dit dilemma geldt niet bij personen zonder toegang tot de arbeidsmarkt, zoals gepensioneerden.
4 COELO, Atlas lokale lasten 2001, Rijksuniversiteit Groningen, 2001.
5 Naast een goede overgangsregeling is van belang dat er voldoende woningaanbod beschikbaar is in de goedkopere huurklassen,
zodat huurders hun woonsituatie aan kunnen passen aan het gewijzigde huursubsidiesysteem.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)