beleid
Waterveiligheid in de 21e eeuw
Bijna een kwart van de Nederlandse dijken voldeed in 2006
niet aan de veiligheidsnormen. De commissie-Veerman pleit
voor een omvangrijk pakket beleidsmaatregelen. Hierbij is
prioritering noodzakelijk omdat huidige maatschappelijke
voorkeuren niet liggen bij waterveiligheid. Betere handhaving
van bestaande normen via een Deltafonds verdient de
voorkeur boven strengere normen.
B
egin september presenteerde de commissie-Veerman adviezen over waterveiligheid
in de 21e eeuw, met een vooruitblik op de
periode daarna (Deltacommissie, 2008).
Het rapport van de commissie zal een belangrijke
bijdrage leveren aan het integrale waterplan van
de ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu, en Verkeer en Waterstaat.
Vermoedelijk volgend jaar wordt bovendien de
nieuwe integrale Waterwet van kracht. Welke
u
 itdagingen stelt klimaatverandering deze eeuw aan
de waterkeringen en welke maatregelen verdienen
daarbij de voorkeur?
Klimaatverandering en economische groei
Wouter Jonkhoff
Econoom bij TNO
634
ESB
Een van de belangrijkste verwachte gevolgen van
klimaatverandering in Nederland is stijgend overstromingsrisico. Andere verwachte effecten zijn
verzilting en verdroging. Toegenomen overstromingsrisico impliceert vanuit economisch perspectief
een verwachte toekomstige welvaartsdaling. Daarbij
zijn twee kostenposten relevant. De eerste is de
som van de verwachte kosten door overstromingen.
Deze kunnen worden vastgesteld als de som van de
verwachte schade van alle relevante overstromingsscenario’s maal de kans dat deze overstromingen
zich voordoen. De tweede post is de som van alle
investeringen die worden gedaan om overstromingen
te voorkomen. De som van deze twee kostenposten
moet worden geminimaliseerd om een optimaal
investeringsbeleid vast te stellen (Eijgenraam,
2005). Er zijn diverse ontwikkelingen die deze
kostenposten op de langere termijn beïnvloeden.
Klimaatverandering zorgt ervoor dat de kans op overstromingen stijgt en kan ervoor zorgen dat de potentiële schade van overstromingen toeneemt. Door
meer extreme neerslaghoeveelheden, hogere waterstanden in rivieren en een hogere zeespiegel nemen
de stijghoogtes en stroomsnelheden van water in
overstromend gebied toe. Dit leidt tot hogere schade
bij overstroming. Economische groei zorgt er, in
samenhang met ruimtelijke ontwikkeling, voor dat de
waarde van infrastructuur (gebouwen, wegen) achter
93(4545) 17 oktober 2008
de dijk toeneemt, en daarmee de schade die bij een
overstroming optreedt. Deze ontwikkelingen zijn
onderhevig aan grote onzekerheid wat betreft impact
en tempo. Scenario’s bieden een manier om met
deze onzekerheid om te gaan.
Klimaatscenario’s
Klimaatverandering is van alle tijden, maar in
geologisch opzicht vinden de tegenwoordig geobserveerde en verwachte temperatuurstijgingen
ongekend snel plaats. Vanaf het jaar 1000 nam de
gemiddelde temperatuur op aarde zeer geleidelijk
af, om vervolgens vanaf ongeveer 1900 sterk te
stijgen. De temperatuurstijging is in deze weergave
plotseling en scherp. Het Intergovernmental Panel
on Climate Change (IPCC) verwacht in haar Fourth
Assessment Report (Platform Communication on
Climate Change, 2007) een gemiddelde wereldwijde
tempe aÂuurstijging van tussen de 1,1 en 6,4 graden
r t
in 2100 ten opzichte van 1990. In 2006 heeft het
KNMI nieuwe scenario’s voor klimaatverandering
in Nederland uitgebracht, de KNMI’06 scenario’s.
De scenario’s tonen de verwachte verandering in
het weer in Nederland op basis van een verwachte
gemiddelde wereldwijde temperatuurstijging van respectievelijk twee en vier graden, beide respectievelijk zonder en met verandering van luchtstromingspatronen. In alle scenario’s neemt de extreme neerslag
toe. Dit betekent dat de rivieren, zowel door meer
neerslag in Nederland als door aanvoer uit Duitsland
en België, grotere fluctuaties in waterafvoer te zien
zullen geven. De verwachte zeespiegelstijging varieert tussen 35 en 110 centimeter. Ook vanuit zee
zal derhalve een verhoogd risico op overstromingen
te verwachten zijn. Economische groei verloopt
sneller dan klimaatverandering (WRR, 2006). De
economische scenario’s van het Centraal Planbureau
geven informatie over de omvang van de economie
in het jaar 2040 (Huizinga en Smid, 2004). Worden
de door het CPB gehanteerde groeipercentages voor
de periode tussen 2021 en 2040 geëxtrapoleerd
naar de periode van 2040 tot 2100, dan blijkt de
economie tussen 1,7 en 10,6 keer de omvang van
de Nederlandse economie in 2001 te omvatten. De
verwachte schade van overstromingen kan derhalve
met een factor 1,7 tot 10,6 toenemen. Daarbij moet
worden bedacht dat de onzekerheidsmarge fors
groter is dan in de periode tot 2040.
Overstromingsschade
Scenario’s zijn van invloed op de omvang van
overstromingsschade. Om de verwachte schade te
bepalen, moeten schadeposten worden vastgesteld
die vervolgens aan overstromingsscenario’s worden
gekoppeld. Overstromingen hebben, naast slachtoffers, fysieke schade aan gebouwen, woningen,
wegen en spoorlijnen tot gevolg. Deze effecten
worden met de Slachtoffer- en Schademodule van
het Hoogwater Informatie Systeem (HIS-SSM)
van Rijkswaterstaat vastgesteld. Fysieke schade
maakt het grootste deel uit van de materiële
schade. Verder zijn er bedrijfsuitval en indirecte
schade. Deze laatste schadepost betreft schade
aan  andelsrelaties op de product-, arbeids- en
h
woningmarkt. Bij het inschatten van indirecte
schade wordt in HIS-SSM aangenomen dat een
kwart van de handelsrelaties van getroffen bedrijven
buiten het overstroomde gebied ligt. Ruimtelijke
algemeen-evenwichtsmodellen, zoals in Nederland
RAEM, kunnen deze omvang inschatten (kader 1).
De orkaan Katrina heeft laten zien hoe groot het
belang van arbeidsmarktschade van overstromingen
is. Twee jaar na de orkaan waren 150.000 inwoners
van het overstroomde gebied in New Orleans nog
niet teruggekeerd. Het modelleren van overstromingsscenario’s leidt, indien de resultaten van de
modellen HIS-SSM en RAEM Light worden gecombineerd, tot totalen van fysieke schade, bedrijfsuitval en indirecte schade. Hierbij is de vergelijkbaarheid beperkt, onder andere omdat geen rekening is
gehouden met effecten op de arbeidsmarkt. Naar
schatting kostte een overstroming vanuit de Lek bij
Lopik in 2002 totaal bijna dertig miljard euro, een
overstroming bij Ter Heijde ruim elf miljard euro. Dit
is ongeveer vijf respectievelijk twee procent van het
bruto nationaal product. De relatieve schade voor
het bruto regionaal product is uiteraard vele malen
groter. Dat de schade in het overstromingsscenario
voor Lopik zoveel hoger is, komt doordat er veel
diepe polders liggen rond de Lek, die snel vollopen
bij een dijkdoorbraak. Tachtig procent van de materiële schade is fysieke schade, vijftien procent is
schade door bedrijfsuitval. Krap vijf procent bestaat
uit indirecte schade. De aanname dat overstrominKader 1
RAEM Light
Het model RAEM is een ruimtelijk algemeen evenwichtsmodel voor Nederland, waarbij ons land is
verdeeld in 40 regio’s en 15 economische sectoren.
Indirecte schade wordt gemodelleerd op basis van
een overstromingsscenario. Vervolgens wordt per
sector en regio vastgesteld welke schade uitval van
handelsrelaties met zich meebrengt. Om hiertoe te
komen, worden aannames gedaan over de marktwerking. De basis hierbij is de Nieuwe Economische
Geografie, die veel waarde toekent aan agglomeratievoordelen in regio’s en monopolistische concurrentie op productmarkten (Elhorst et al., 2004).
RAEM Light is een vroege versie van RAEM 3.0.
Tabel 1
Vergelijking resultaten HIS-SSM en RAEM Light (zie kader) overstromingsscenario’s Lopik en Ter Heijde, miljarden euro’s van 20021.
Directe schade vastgoed
Directe schade bedrijven
Directe schade overig (infraÂ
structuur, inventarissen)
Fysieke schade
Bedrijfsuitval
Indirecte schade toeleveranciers
en afnemers getroffen regio
Bedrijfsuitval+indirecte schade
toeleveranciers afnemers getroffen regio
Indirecte schade terugkoppeling
marktwerking met andere regio’s
Totaal bedrijfsuitval en indirecte
schade
Totaal2
Lopik
HIS-SSM RAEM Light
15,8
2,4
6,5
24,8
0,5
0,4
0,9
Ter Heijde
HIS-SSM RAEM Light
5,5
1,7
2,3
9,6
0,2
0,1
3,2
0,3
1,1
1,8
-0,1
0,9
4,3
0,4
1,7
25,7
4,3
9,9
1,7
De overstromingsscenario’s kennen specifieke, in HIS-SSM vastgestelde doorbraken, stijgsnelheden, stroomsnelheden en maximale standen van het water, met bijbehorende kans dat deze zich voordoen. Voor iedere
locatie zijn in principe verschillende overstromingsscenario’s mogelijk. De gekozen scenario’s betreffen relatief
grote overstromingen.
2.
De totaalbedragen van HIS-SSM en RAEM Light kunnen niet zonder meer worden opgeteld wegens mogelijke
verschillen in definities van schadeposten.
1.
Bron: TNO
gen tot tien procent van het bbp kunnen kosten lijkt met het oog op overstromingsscenario’s gerechtvaardigd.
Overstromingskansen
Voor de laaggelegen gebieden in Nederland worden wettelijke normen voor
overstromingskansen gehanteerd om te bepalen hoe veilig een gebied moet
zijn. Een kans van 1 op 2.000 betekent dat een waterkering een hoogwater dat
zich naar verwachting een keer in de tweeduizend jaar voordoet moet kunnen
keren. De normen variëren van 1 op 10.000 in de dichtbevolkte dijkringen tot
1 op 500 in dunbevolkte dijkringen en kunnen internationaal als streng worden
betiteld. Naarmate de norm hoger wordt vastgesteld, neemt het rendement van
investeringen om deze norm te bereiken af. Daadwerkelijke overstromingskansen
worden over het algemeen als verwacht, minimaal en maximaal vastgesteld. De
reden hiervoor is dat het lastig is overstromingskansen precies vast te stellen.
Klimaatverandering zorgt via meer en heviger stormen, extremere neerslag,
hogere waterafvoer in de rivieren en zeespiegelstijging voor verhoging van daadwerkelijke overstromingskansen. Om aan de norm te blijven voldoen, dienen
daarom investeringen te worden gedaan. Hoe sneller en heviger de klimaatverandering, hoe sneller en uitgebreider Ânvesteringen in waterveiligheid nodig zijn.
i
Of de norm streng genoeg is, hangt af van de risicohouding die de samenleving
aanneemt; een kans van nul is onmogelijk (Jongejan, 2008). Cruciaal voor het
vaststellen van verwachte toekomstige overstromingskansen is wat er omtrent
toekomstige investeringen in de waterkeringen wordt aangenomen (Klijn et al.,
2007).
Investeren in waterveiligheid
Anno 2006 voldeed bijna een kwart van de dijken, waaronder grote waterwerken
als de Maeslantkering en de Oosterscheldekering, niet aan de normen uit de Wet
op de Waterkering. De belangrijkste voorstellen van de Deltacommissie om de
waterveiligheid op orde te krijgen, lijken een tienmaal zo strenge norm voor overstromingskansen, betere handhaving en financiering via een apart Deltafonds.
Naar verwachting belopen de kosten voor het op orde houden van de waterkeringen op lange termijn jaarlijks 0,1 tot 0,3 procent van het bbp (Deltacommissie,
2008). Op basis hiervan kan een zeer grove inschatting worden gemaakt of addi-
ESB
93(4545) 17 oktober 2008
635
Figuur 1
Conclusie
Waterafvoernormen (in kubieke meters per seconde) Rijn bij Lobith
1920-2001.
Bron: Kwadijk et al. (2001)
De voorstellen van de Deltacommissie zijn  mbitieus.
a
Een tienmaal zo strenge norm voor overstromingskansen is mogelijk economisch optimaal, maar
loopt het risico op een gebrek aan maatschappelijk
draagvlak te stuiten, omdat de laatste omvangrijke
wateroverlast al weer ruim een decennium geleden
plaatsvond en maatschappelijke prioriteiten nu
elders liggen. Wanneer de normen nu niet worden
gehandhaafd, moet men zich afvragen of normen
die tienmaal zo streng zijn, wel zouden worden
gehaald. Het beter afdwingen van de bestaande,
strenge norm verdient daarom prioriteit boven het
stellen van een fors strengere norm. Financiering via
een afzonderlijk Deltafonds garandeert een betere
handhaving van de norm doordat conjunctuur en
wisselend maatschappelijk draagvlak hierop geen
invloed hebben. Een betere handhaving van de norm
en een betrouwbaarder waterveiligheidsbeleid komen
daarmee dichterbij.
tionele investeringen lonend zijn. Drie promille van het huidige bnp leidt opgeteld
tot 2100 tot ongeveer honderd miljard euro uitgaven (afgezien van verdiscontering
en toekomstige economische groei). Als overstromingen tot tien procent van het
bnp kunnen worden vermeden, lijkt deze optelling een bescheiden uitgave. Dit
geldt temeer daar het om een onzekerheidsvraagstuk gaat. De benodigde investeringskosten voor het handhaven van de norm nemen bovendien als percentage
van het bnp af in de tijd vanwege reële economische groei (DNB, 2007). De
extra veiligheid die nog kan worden behaald overtreft blijkbaar de daarvoor benodigde investeringen. Gezien de grote invloed van toekomstige economische groei
op potentiële overstromingsschade in dichtbevolkte regio’s leidt dit tot de vraag
waarom de huidige normen thans niet worden gehaald.
Literatuur
20.000
1976
1956
18.000
Commissie Becht,
Deltaplan werd duur
1992
2001
16.000
Publieke weerstand
tegen dijkverzwaring
Hoogwater en
evacuatie 1995
14.000
1926
12.000
Overstroming 1953
Overstroming
1926
10.000
1920
1940
1960
1980
2000
2020
Assem, M. van den en G. Post (2005), Miljoenenjacht: voer voor
Draagvlak voor investeringen in de tijd
Opvallend is dat de veiligheidsnormen kort na (bijna) rampen strenger worden
(figuur 1). Geleidelijk worden de normen versoepeld naarmate de laatste ramp
langer in het verleden ligt. Zo werd, na de watersnoodramp van 1953, in 1956
een maatgevende afvoer (het watervolume dat de rivier zonder problemen moet
kunnen afvoeren) bij Lobith vastgesteld van 18.000 kubieke meter per seconde
(daarvoor: 12.500). In 1977 werd bij problematische overheidsfinanciën door
de commissie-Becht, wegens de hoge kosten van het Deltaplan, besloten de
maatgevende afvoer lager vast te stellen, op 16.500 kubieke meter per seconde.
Onder invloed van publieke weerstand tegen dijkverzwaring vond in 1992 een
verdere verlaging van de maatgevende afvoer plaats tot 15.000 kubieke meter
per seconde. Na de meest recente (bijna) overstromingen van 1993 en 1995
werd het programma Ruimte voor de Rivier opgesteld. Dit plan voorzag in het
verhogen van de maatgevende afvoer langs de Rijn, Maas en IJssel door deze
rivieren meer ruimte te geven.
Blijkbaar bestaat er kort na een ramp een grote maatschappelijke investeringsbereidheid voor preventie. Met het verstrijken van de tijd wordt deze bereidheid kleiner, tot zich een nieuwe ramp voordoet. De gedragseconomie leert dat
mensen meer oog hebben voor korte termijneffecten dan voor lange termijneffecten en dat ze een onzeker en in potentie groot verlies voorkeur geven boven
een klein, zeker verlies (Van den Assem en Post, 2005). Investeringen in waterveiligheid kosten op korte termijn geld en ruimte, terwijl de daardoor verkregen
extra veiligheid pas op de langere termijn optreedt. Voor politici is investeren in
waterveiligheid vanuit electoraal oogpunt oninteressant, omdat de baten op de
zeer lange termijn optreden. Lokale belangen van bewoners en bedrijven, die
zich geconfronteerd zien met negatieve natuureffecten, hinder bij aanleg van
dijken en ruimtegebrek, kunnen leiden tot vertraging van de handhaving van de
waterveiligheid.
636
ESB
93(4545) 17 oktober 2008
economen, ESB, 90(4476), 538-539.
CPB/MNP/RPB (2006) Welvaart en leefomgeving – een scenariostudie
voor Nederland in 2040. Den Haag: CPB.
Deltacommissie (2008) Samen werken met water – een land dat
leeft, bouwt aan zijn toekomst. http://www.deltacommissie.com.
De Nederlandsche Bank (2007) Gevolgen van klimaatverandering voor de Nederlandse overheidsfinanciën. In: DNB
Kwartaalbericht september 2007, Amsterdam: DNB, 33-38.
Eijgenraam, C. (2005) Veiligheid tegen overstromen – kosten-batenanalyse voor Ruimte voor de rivier, deel 1. CPB document nr 82.
Elhorst, J., A. Heyma, C. Koopmans en J. Oosterhaven (2004)
Indirecte effecten infrastructuurprojecten – aanvulling op de
Leidraad OEI. Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat/
Ministerie van Economische Zaken.
Huizinga, F. en B. Smid (2004) Vier vergezichten op Nederland –
productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040. CPB
document nr 55.
Jongejan, R. (2008) How safe is safe enough? Dissertatie,
Technische Universiteit Delft.
Jonkhoff, W., O. Koops, R. van der Krogt, G. Oude Essink en
E. Rietveld (2008) Economische effecten van klimaatverandering.
Delft: TNO.
Klijn, F., P. Baan, K. de Bruijn en J. Kwadijk (2007)
Overstromingsrisico’s in Nederland in een veranderend klimaat – verwachtingen, schattingen en berekeningen voor het project Nederland
Later. Delft: WL / Delft Hydraulics.
Kwadijk, J. ,N. van Gemert, M. van Asselt, W. van Deursen,
H. Middelkoop, H. Buiteveld, M. Haasnoot en J. Rotmans (2001),
Maatgevende afvoeren, onzekerheden en wereldbeelden.
Stromingen, 5-17.
Platform Communication on Climate Change (2007) Het
IPCC-rapport en de betekenis voor Nederland.
WRR (2006) Klimaatstrategie – tussen ambitie en realisme.
Amsterdam/Den Haag: Amsterdam University Press.