beleid
ILLUSTRATIE: LOEK WEIJTS
Het eerste jaar WIA
De instroom in de WIA is fors lager dan verwacht. Niet
omdat er meer aanvragen worden afgewezen dan voorheen
bij de WAO, maar vooral doordat er minder mensen een
aanvraag indienen. Dit is vooral toe te schrijven aan twee
andere wetten: de Wet verbetering Poortwachter en de Wet
Verlenging Loondoorbetaling bij Ziekte.
et ingang van 29 december 2005 is
de opvolger van de WAO, de WIA van
kracht (Wet Werk en Inkomen naar
Arbeidsvermogen). De WIA volgt op
een reeks van recente wetten en wetswijzigingen: in
1998 Pemba (Premiedifferentiatie en Marktwerking
Bij Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen), in 2002
WvP (Wet verbetering Poortwachter), in 2004 VLZ
(de Wet Verlenging Loondoorbetaling bij Ziekte)
en tenslotte in 2004 aSB (de aanpassing van het
Schattingsbesluit Arbeidsongeschiktheidswetten).
De WIA verschilt op een aantal belangrijke punten
van de WAO.
M
ED BERENDSEN
HENNY MULDERS
JOS VAN LOO
Allen zijn werkzaam bij het
Kenniscentrum van UWV.
132
ESB
Na een jaar WIA worden de eerste effecten van de
uitvoering van deze wet zichtbaar. De helft van de
aanvragen is afgewezen: minder dan 35 procent
verlies aan verdiencapaciteit. In 2006 zijn 18.000
9 maart 2007
De belangrijkste verschillen
tussen de WIA en de WAO
• Toegangsdrempel is verhoogd van 15 procent
naar 35 procent verlies aan verdiencapaciteit.
• Afzonderlijke regeling voor duurzame
volledige arbeidsongeschiktheid: IVA
(Inkomensvoorziening voor Volledig
Arbeidsongeschikten);
• Mensen met een verlies aan verdiencapaciteit van meer dan 35 procent, maar die
niet in aanmerking komen voor de IVA gaan
naar de WGA (Werkhervatting Gedeeltelijke
Arbeidsgeschikten);
• Werken loont altijd in de WGA: als de inkomsten uit werk toenemen, stijgt het totale
inkomen (verdiensten plus uitkering);
• De WGA kent de mogelijkheid van publieke en
private uitvoering.
aanvragen toegekend. Deze instroom is een stuk
lager dan verwacht in de Memorie van Toelichting
(MvT) bij de WIA (zie Tabel 1).
Tot 2003 kende Nederland een jaarlijkse instroom
in de WAO van rond de 100.000 mensen. Daarna is
er in een paar jaar tijd een forse daling opgetreden,
tot het huidige instroomniveau van 21.000 mensen
in de WIA (18.000 toekenningen plus 3.000 voorschotten). In dit artikel proberen we twee vragen te
beantwoorden:
• Waardoor wordt deze sterke daling veroorzaakt?
• Wat betekent dit voor de ontwikkeling van het
WIA-bestand?
De daling van de instroom
tabel 1
Ontwikkeling van de WIA-toekenningen in 2006
Toegekende aanvragen
2006
In %
18.007
100
IVA
WGA volledig ao
WGA gedeeltelijk ao
WGA
Raming in MvT
Structureel
In %
42.000
100
3.795
8.906
5.306
21
49
30
18.000
6.000
18.000
43
14
43
14.212
79
24.000
57
Er zijn altijd aanloopeffecten bij de uitvoering
Bron: Kenniscentrum UWV
van een nieuwe wet, onder andere bij de registratie van de uitkomsten. Statistisch is de instroom
instroom te beperken en hebben hier aantoonbaar aan bijgedragen. De WIA is
opgebouwd uit twee componenten: instroom als
het sluitstuk; een sluitstuk waarvan bovendien de werking in de tijd samenvalt
gevolg van nieuwe claims en instroom als gevolg
met de effecten van twee van de andere wetswijzigingen (VLZ en aSB). De efvan zogenaamde heropende uitkeringen. Beide
fecten van de WIA kunnen dan ook niet los gezien worden van de andere wetscomponenten kennen aanloopeffecten. Bij nieuwe
wijzigingen. Het is mogelijk om de effecten van de afzonderlijke wetswijzigingen
claims is er sprake van overloop van registratie naar
bij benadering te kwantificeren, te beginnen met de wet verbetering poortwachvolgende jaren. Dit overloopverschijnsel is inherent
ter (WvP). De WvP, waarin vooral de ARBO-rol van de werkgever in de vorm van
aan het uitvoeringproces. Het
toetsbare verplichtingen werd vastgelegd, heeft er toe geleid
wordt onder andere veroorzaakt
dat de instroom, die omstreeks 2000 rond de 100.000
Uitgaande van de meest
door registratie van werk uit
(95.000 nieuwe claims en
het laatste kwartaal van een
voorzichtige schatting van 5.000 heropend) per jaar schommelde, tussen 2002 en
kalenderjaar in het volgende
2004 daalde tot 58.000 (-42 procent), waarvan 53.000
25 procent, heeft VLZ een nieuwe claims. Deze daling zette abrupt in omstreeks een
kalenderjaar, te laat ingediende
aanvragen, beroepszaken en ontverlaging van de instroom jaar na het moment dat de wet van kracht werd. Het efbrekende gegevens. De verwachfect van VLZ (waarbij de loondoorbetalingverplichting voor
tot gevolg gehad van
ting is dan ook dat de instroom
de werkgever werd verlengd van één naar twee jaar) wordt
in de WIA vanuit nieuwe claims
op dit moment geschat op -25 procent tot -35 procent van
tenminste 13.000 (van
in 2007 met ongeveer 20 prode resterende nieuwe claims (53.000). Uitgaande van de
nieuwe claims).
cent zal toenemen en in 2008
meest voorzichtige schatting van 25 procent, heeft VLZ een
met nog eens drie procent. Pas
verlaging van de instroom tot gevolg gehad van tenminste
in 2008 is er dan een structureel instroomniveau
13.000 (van nieuwe claims). De volgende wetswijziging, de aanscherping van
vanuit nieuwe claims. Heropening van beëindigde
het schattingsbesluit (aSB), zorgde voor een verdere daling van de instroom van
uitkeringen ontstaat als mensen na verloop van tijd
nieuwe claims met ongeveer 12 procent ofwel 5.000 personen, doordat er meer
weer terug vallen op een uitkering. In 2004 bedroeg
aanvragen werden afgewezen. In Tabel 3 zijn de effecten van de verschillende
de instroom wegens heropening 5.800 op een totale
wetswijzigingen weergegeven.
instroom van 59.200, ofwel bijna tien procent. Bij
Het totale cumulatieve effect van de genoemde drie wetten bedraagt 61 procent
een nieuwe wet kan er nauwelijks sprake zijn van
(42.000+13.000+5.000). Zonder de invoering van de WIA zou de instroom
heropening, doordat er nog weinig uitstroom is. Zeer
van nieuwe claims structureel gedaald zijn tot ongeveer 35.000. De additionele
waarschijnlijk zal dit verschijnsel zich ook bij de
verlaging van de instroom door de WIA als gevolg van extra afwijzingen (verhoWIA voordoen. De verwachting is daarom dat in de
ging van de toelatingsgrens tot 35 procent verlies aan verdiencapaciteit), bekomende jaren ook de instroom in de WIA zal stijgen
draagt naar schatting 7.000. Daarmee komt de verwachte structurele instroom
wegens heropening. Voor een volledig en beter beeld
van nieuwe claims uit op circa 28.000. De WIA zelf is dus slechts voor een
van de ontwikkeling van de instroom in de arbeidsklein deel verantwoordelijk voor de huidige lage instroom. Wel moet opgemerkt
ongeschiktheidsregelingen over de afgelopen jaren
worden dat een zuiver causale relatie met de afzonderlijke wetten en wetswijzimoeten we de instroom van de WAO en de WIA in
gingen niet is te geven. Zo is het heel wel mogelijk dat de aanscherping van de
2006 samen nemen (zie Tabel 2). Bovendien moet
polisvoorwaarden door aSB en WIA al tot anticiperende gedragseffecten hebrekening worden gehouden met veranderingen in de
verzekerdenpopulatie door het arbeidsongeschikttabel 2
heidsrisico te hanteren (instroom/aantal verzekerde
Instroom WAO/WIA (x1000)
werknemers voorgaande jaar (WAO) of voorgaande
twee jaren (WIA) x 100 procent)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Uit Tabel 2 blijkt dat ook de gecombineerde inWAO
103,9
92,3
66,3
59,2
19,9
11,0
stroom WAO/WIA in 2006 fors lager is dan de
WIA
0
0
0
0
0
21,0
instroom in de WAO in de voorgaande jaren. Het
Totaal
103,9
92,3
66,3
59,2
19,9
32,0
arbeidsongeschiktheidsrisico daalt van 1,55 procent
Arbeidsongeschikt1,55
1,34
0,95
0,85
0,29
0,46
rond 2000 naar 0,46 procent in 2006. Blijft de
heidsrisico (%)
vraag waar deze forse daling door veroorzaakt wordt.
NB: 2005 is een overgangsjaar door de verlenging van de ziektewetperiode van één naar twee jaar.
Alle wetswijzigingen uit de laatste vier jaar, WvP,
Bron: Kenniscentrum UWV
VLZ, aSB en WIA hadden namelijk tot doel om de
ESB
9 maart 2007
133
ben geleid in de eerste twee ziektejaren. Tenslotte bedraagt, uitgaande van de
voorgaande schattingen het aanloopeffect van de WIA ongeveer 7.000 claims,
(28.000–21.000), toe te schrijven aan het ontbreken van de gebruikelijke gevallen van heropening, overloop en eventuele overige posten.
De samenstelling van de instroom
Niet alleen de omvang van de instroom wijkt af van de verwachtingen, ook de verdeling over de IVA (20 procent) en de WGA (80 procent) is anders dan verwacht.
Bovendien komt ook binnen de WGA de verdeling over volledig en gedeeltelijk
arbeidsongeschikten niet overeen met de verwachting in de MvT bij de WIA (zie
Tabel 1). De samenstelling van de instroom vraagt dus om een nadere analyse.
Iemand heeft recht op een IVA-uitkering als hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. Volledig arbeidsongeschikt is iemand die ten gevolge van gezondheidsproblemen niet meer dan 20 procent van zijn vroegere loon kan verdienen.
Die volledige arbeidsongeschiktheid is pas duurzaam bij een medisch stabiele of
verslechterende situatie, of een medische situatie waarbij op lange termijn een
geringe kans op herstel bestaat. Als de arbeidsongeschiktheid wel volledig is,
maar niet duurzaam, is er recht op een WGA-uitkering.
De IVA-groep wijkt duidelijk af van de WGA en de WAO op leeftijd, geslacht en
diagnose. De groep bevat veel meer ouderen (80 procent is ouder dan 45 jaar),
meer mannen (60 procent) en veel meer mensen met ernstige ziektebeelden.
Opgemerkt moet worden dat ernst van de ziektebeelden en hogere leeftijd sterk
correleren. De samenstelling naar leeftijd, geslacht en diagnose wijkt bij de WGA
daarentegen weinig af van de overeenkomstige groepen in de WAO. De toegang
tot de IVA wordt bepaald door de manier waarop het begrip duurzaamheid is
gedefinieerd in de WIA. Daardoor komen in de WGA daarentegen ook mensen
met een ernstige aandoening zonder concreet uitzicht op herstel, maar van wie
bij de huidige stand van de medische kennis niet uit te sluiten valt dat er op termijn enige verbetering zal optreden. Voor de WAO is de kans om binnen vijf jaar
uit te stromen wegens herstel of herbeoordeling ongeveer 25 procent. Gezien
de overeenkomsten in samenstelling van de WAO en de WGA licht het niet voor
de hand dat de herstelkans bij de WGA hoger zal zijn. De eerste uitkomsten
geven aan dat deze kans door de wetswijzingen eerder is gedaald dan gestegen.
Het oordeel niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikt betekent zeker niet dat
er altijd herstel zal optreden. Het is even goed denkbaar dat na verloop van tijd
het ziektebeeld zodanig verslechtert dat het wél leidt tot duurzame volledige
arbeidsongeschiktheid. Het is dus mogelijk en waarschijnlijk dat overgangen van
de WGA naar de IVA in de toekomst aan de orde zullen zijn. De recente verhoging van de IVA-uitkering van 70 procent naar 75 procent betekent dat er ook
een financieel belang ontstaat voor volledig arbeidsongeschikten om de IVA te
verkiezen boven de WGA.
tabel 3
Effecten wetswijzigingen sinds 2002
Aantal
Toekenningen 2000-2002
Waarvan
– eerste claims
– heropeningen
100.000
Eerst claims 2000-2002
– effect WvP
95.000
-42.000
Eerste claims na WvP
– effect VLZ
– effect aSB
– effect WIA
53.000
-13.000
-5.000
-7.000
Structureel niveau eerste claims
Aanloopeffecten WIA
28.000
-7.000
Instroom in 2006
21.000
Bron: Kenniscentrum UWV
134
ESB
9 maart 2007
95.000
5.000
De uitstroom uit de WIA
De ziektebeelden in de IVA zijn ernstiger dan voorheen in de WAO (volledig arbeidsongeschikt). Wat
dit betekent voor de uitstroom is nog onbekend. Wel
is het mogelijk om een verwachting te baseren op
de uitstroom uit de WAO, waarbij gecorrigeerd wordt
voor verschillen in samenstelling (leeftijd, geslacht
en diagnose). Uit deze simulatie blijkt dat de uitstroomkans na vijf jaar in de IVA hoger is dan bij
overeenkomstige WAO-groep. Dat is vooral het gevolg van een hogere uitstroom wegens pensionering,
maar ook van een grotere sterftekans. De hogere
uitstroom wegens pensionering hangt samen met de
hogere gemiddelde leeftijd van de IVA-instroom.
Uit dezelfde simulatie blijkt dat de uitstroom uit de
WGA daarentegen een stuk lager is dan bij de overeenkomstige groepen in de WAO. Dit wordt vooral
veroorzaakt doordat de herstelkans veel lager is.
Deze uitkomst is waarschijnlijk nog een overschatting, omdat er nog geen rekening is gehouden met
effecten van VLZ, aSB, en de WIA op de samenstelling van de instroom (naar verwachting over de
hele linie ernstiger aandoeningen). Eerste indrukken van de uitstroom over 2006 bevestigen deze
verwachting.
Verwachtingen
Aangegeven is dat de instroom 2006 nog geen volledig beeld geeft van de structurele ontwikkeling van
de WIA. Er zijn daarnaast (minstens) nog een viertal
onzekere factoren:
• Onbekend is ook wat de gevolgen zijn van de
gedeeltelijke privatisering van de WGA;
• Het beleid van de nieuwe regering is nog niet volledig bekend;
• Er zijn onzekerheden ten aanzien van de
uitstroom;
• Onbekend is hoe de uiteindelijke verdeling IVA/
WGA er uit zal zien.
Voor de uitstroomkans WIA wordt uitgegaan van de
uitkomsten uit de eerdere genoemde simulatie met
een vergelijkbare groep WAO’ers. Voor de verdeling
IVA/WGA hanteren we een scenario waarbij mensen
op verschillende momenten worden herbeoordeeld.
Over de eerste twee factoren doen we geen aannames, ze maken onderdeel uit van het voorbehoud dat
gemaakt moet worden bij de te formuleren verwachtingen. De prognose is opgenomen in Tabel 4.
Het structurele niveau van de instroom wordt pas
bereikt na 2010. Daarna bepalen vooral de demografische factoren als de omvang en samenstelling van
de beroepsbevolking, de vergrijzing en de arbeidsparticipatie de verdere ontwikkeling. De prognose
geeft aan dat in het gekozen scenario de instroom in
de IVA in 2011 voor de helft uit doorstroom vanuit
de WGA bestaat. Het aandeel IVA in het WIA-bestand neemt daardoor toe van 20 procent, in een
scenario zonder doorstroom naar de IVA (primaire
stroom), naar bijna 40 procent in een scenario met
doorstroom (secundaire stroom).
Uit tabel 4 blijkt dat de instroom in 2011 nog steeds zeggen dat vooral de inspanningen binnen bedrijven om gezondheidsproblemen
niet groter is dan ruim 30.000. Dat niveau is minder
van werknemers daar aan te pakken effectief lijken te zijn. De aanscherpingen
dan een derde van het instroomniveau in de WAO in
van de polisvoorwaarden middels aSB en WIA dragen beduidend minder bij aan
het begin van deze eeuw. Het
de afname van de instroom.
arbeidsongeschiktheidsrisico
Betekent dit dat veel minder werknemers nu gezondheidsOf de mensen die
daalt naar verwachting van 1,55
problemen ondervinden dan tot voor kort het geval was? Of
procent in 2000 (zie Tabel 2)
betekent dit dat ze ondanks hun gezondheidsproblemen zijn
voorheen een beroep
tot 0,44 procent. Dit betekent
blijven werken, eventueel bij een andere werkgever? Deze
deden op de WAO
dat het WIA-bestand uiteindevragen zijn op dit moment nog niet eenduidig te beantwoorlijk veel kleiner zal zijn dan het
den. Sinds de invoering van VLZ is er nog namelijk maar
tegenwoordig zijn blijven
WAO-bestand decennia lang is
beperkt zicht op de ontwikkeling van het ziekteverzuim in de
werken, waar en hoe ze
geweest. We kunnen de simulaNederlandse bedrijven en instellingen. Bovendien kunnen
tie nog verder doortrekken naar
zieken nu na het einde van de tweejarige wachttijd ontslawerken, met of zonder
de toekomst. Onder de gegeven
gen worden (ontslagbescherming van zieke werknemers
gezondheidsproblemen,
uitgangspunten wordt de maxiduurt ook 2 jaar). In dat geval zal een deel van hen geen
male omvang van het WIA-bedat blijft voorlopig dus nog beroep doen op de WIA, maar op een andere uitkering (WW,
stand bereikt rond 2035. Het
Bijstand). Bovendien zal naar verwachting een deel van hen
de vraag.
niveau bedraagt dan ongeveer
niet meer beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt.
280.000. Het structurele niveau
Of de mensen die voorheen een beroep deden op de WAO
van het gecombineerde WAO/WIA-bestand is dan
tegenwoordig zijn blijven werken, waar en hoe ze werken, met of zonder gezondnog niet bereikt. Het WAO/WIA-bestand blijft dalen
heidsproblemen, dat blijft voorlopig dus nog de vraag. Het antwoord op deze
tot een niveau van 275.000 personen rond 2050.
vraag is echter van groot belang voor de inschatting van de duurzaamheid van
Het WAO-bestand bereikte zijn maximale omvang
de daling van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen en ook voor de
in 2003: 802.000 uitkeringsgerechtigden. Het
validiteit van ramingen. Het is daarom nog te vroeg om te concluderen dat het
verwachte uiteindelijke niveau van het WAO/WIAprobleem van de arbeidsongeschiktheid in Nederland is opgelost.
bestand in 2050 omvat dus ruim een half miljoen
mensen minder.
Tot slot
Het overgrote deel van de forse vermindering van de
instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen in
de afgelopen jaren kan worden toegeschreven aan
de uitwerking van twee wetten: WvP en VLZ. Dat wil
tabel 4
WIA-prognose (inclusief scenario doorstroom WGA IVA, x 1000)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
IVA
– primaire stroom
– secundaire stroom
WGA
– primaire stroom
– secundaire stroom
3,8
3,6
0,2
17,2
17,4
-0,2
8,6
5,8
2,7
20,1
22,9
-2,7
10,7
6,0
4,7
19,3
24,0
-4,7
11,9
6,2
5,7
19,1
24,7
-5,7
12,7
6,4
6,2
19,3
25,6
-6,2
13,3
6,6
6,7
19,7
26,4
-6,7
Toekenningen
Totaal
21,0
28,7
30,0
31,0
32,0
33,0
Beëindigingen
IVA
WGA*
0,3
1,7
0,7
5,2
1,0
6,2
1,5
6,9
2,2
7,8
2,9
8,7
Totaal
2,0
5,9
7,3
8,5
10,0
11,7
Lopend bestand
IVA
WGA
3,5
15,5
11,4
30,4
21,1
43,5
31,5
55,6
42,0
67,1
52,3
78,0
Totaal
19,0
41,8
64,5
87,0
109,0
130,3
18
27
33
36
39
40
0,46%
0,47%
0,45%
0,44%
0,44%
0,44%
Aandeel IVA (%)
Arbeidsongeschiktheidsrisico (%) (%)
* Beëindigingen zijn exclusief de secundaire stroom richting de IVA. Omwille van de helderheid is deze
opgenomen onder de toekenningen.
Bron: Kenniscentrum UWV
ESB
9 maart 2007
135