prinsjesdag
illustratie:
L oek Weijts
Vergrijzing en houdbaarheid: verdeling
van inkomens en risico’s over generaties
De vergrijzing van de bevolking is een structureel fenomeen.
Bij ongewijzigd beleid heeft de vergrijzing grote gevolgen
voor de verdeling van inkomens èn risico’s over generaties.
Nu ingrijpen heeft belangrijke voordelen: het verdeelt de
rekening gelijkmatiger over de generaties, vermindert de
onzekerheid in het overheidsbeleid en stelt mensen via overgangstermijnen in staat te anticiperen op de onvermijdelijke
veranderingen in onze collectieve arrangementen.
D
Laura van Geest
Thesaurier-generaal van
het Ministerie van Financiën. Met dank aan Wouter
Koolmees en Ernst van
Koesveld.
452
ESB 22
e vergrijzing is in de kern een positieve
ontwikkeling. Mensen leven langer en
in goede gezondheid. Bovendien is ook
de inkomens- en vermogenspositie van
ouderen – gemiddeld genomen – verder verbeterd.
‘Oud’ is gelukkig niet langer synoniem aan ‘arm’.
De verwachting is dat ook de komende decennia de
levensverwachting verder stijgt en de inkomens- en
vermogenspositie van ouderen – gemiddeld genomen
– verder verbetert (zie ook figuur 1).
De vergrijzing heeft – naast allerlei positieve aspecten – ook belangrijke maatschappelijke gevolgen.
De belangrijkste uitdaging is dat een steeds kleinere
wordende groep mensen in het levensonderhoud van
september 2006
ons allemaal moet voorzien. Dit heeft consequenties
voor de te verwachten prestaties van de Nederlandse
economie en voor de overheidsfinanciën op de langere termijn. Het leidt ook tot nieuwe en complexe
vraagstukken over de verdeling van inkomens èn
risico’s, tussen jong en oud, tussen de ouders van
figuur 1
Ontwikkeling verwachte reële inkomens
gepensioneerden 2000-2020
(prijzen, euro’s 2000)
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2000
2020
alleenstaande man
AOW
2010
Aanvullend pensioen
2000
paar
2020
Overig inkomen
Bron: Ministerie van SZW (1999) Inkomenspositie van
ouderen, toekomstige ontwikkelingen en fiscalisering van de
AOW-premie, werkdocument 230
nu en hun kinderen, en tot een grotere
schokgevoeligheid van onze economie.
Verdeling van inkomens en
risico’s over de levensloop
delen met jongere en toekomstige generaties. Overheidsbeleid
(denk aan de verplichtstelling) draagt er aan bij dat deze risicodeling ook gerealiseerd kan worden en lost daarmee een vorm van
marktfalen op.
Hoewel het gros van de deelnemers aan de kapitaalgedekte
pensioenregelingen zijn toekomstige pensioenuitkeringen lange
tijd als veilig zal hebben beschouwd, heeft de afgelopen periode
geleerd dat dit geen onvoorwaardelijke zekerheid is. De risicodeling tussen generaties kent zijn grenzen. Dit is naar voren gekomen
door de sterk verslechterde financiële positie van veel pensioenfondsen in de jaren 2002-2004. De gekelderde aandelenkoersen
sloegen een gat in het vermogen, terwijl de sterk gedaalde rente
een hogere contante waarde van de pensioenverplichtingen impliceert. Bijkomend element is dat voor pensioentoezeggingen
lange tijd niet de kostendekkende premie is betaald. Als resultaat
van de verschillende ontwikkelingen was in reële termen sprake
van onderdekking bij veel pensioenfondsen; voor indexatie in de
toekomst is niet voldoende gereserveerd. De toezichthouder PVK
(tegenwoordig DNB) reageerde op de problemen door herstel van
de pensioenvermogens te eisen. Daarnaast kwam de eis tot opbouw van een buffer met het oog op het rendementsrisico. Pensioenfondsen hebben gereageerd
door de premies te verhogen en te korten op indexatie. Daarnaast hebben veel
pensioenfondsen in de afgelopen jaren een overstap gemaakt van eindloonregelingen naar expliciet voorwaardelijk geïndexeerde middelloonregelingen. Dit heeft
in veel gevallen geleid tot een verlaging van het ambitieniveau van het pensioen,
maar ook tot een verandering in risicodeling tussen generaties. Schokken worden
niet zozeer alleen opgevangen door premies en indexatie van slapers en gepensioneerden, maar ook door het achterblijven van indexatie van alle actieven.
Hierdoor delen alle deelnemers (slapers, werkenden en gepensioneerden) mee in
het risico. Dit betekent niet dat het risico weg is, maar wel dat de risico’s transparanter zijn en dat de manier waarop de risico’s worden gedeeld, is gewijzigd.
De toegenomen transparantie reduceert bovendien onzekerheid waardoor economische agenten betere beslissingen kunnen nemen.
Door de
vergrijzing
verdubbelt het
aantal mensen
dat per saldo
geld ontvangt van
de overheid en
daalt het aantal
mensen dat
per saldo geld
betaalt
De overheid verdeelt, via de collectieve
arrangementen, het inkomen van de
burgers over de levensloop. In de eerste
levensjaren profiteert een individu per
saldo van de overheid, bijvoorbeeld via
de kinderbijslag en de bekostiging van
de scholen. Vervolgens is het individu
gedurende zijn werkzame leven nettobetaler aan de overheid. Na het bereiken
van de AOW-leeftijd ontvangt een individu – ondanks het feit dat nog steeds
belasting en premie wordt betaald – juist
per saldo weer van de overheid. Dit komt
vooral door de AOW-uitkeringen en door
het feit dat een groot deel van de zorgconsumptie
plaatsvindt in de laatste levensjaren.
Het totaalbeeld kan worden geïllustreerd met figuur
2. In dit figuur staat het ‘netto-profijt’ van de overheid. Het figuur geeft het beeld van een ‘gemiddeld
persoon’ bij de huidige institutionele arrangementen.
Natuurlijk zijn er grote verschillen tussen individuen,
bijvoorbeeld naar inkomenspositie (rijk betaalt meer
dan arm) en gezondheidssituatie (ziek ontvangt meer
dan gezond).
Bij de herverdelingseffecten van beleid gaat de
aandacht meestal uit naar herverdeling van inkomens. Collectieve arrangementen beïnvloeden echter
ook de verdeling van risico’s tussen generaties. Zo
leidt de gelijke basispremie – voor jong en oud, ziek
en gezond – in het nieuwe zorgverzekeringsstelsel
ertoe dat de (meestal jongere) gezonde mensen het
risico van stijgende zorgkosten delen met hen die
vaker van de gezondheidszorg gebruik moeten (gaan)
maken. Het meest sprekende voorbeeld is de tweede
pijler van ons pensioenstelsel: de kapitaalgedekte
arbeidspensioenen. Eén van de functies van deze
pensioenpijler is bijdragen aan een optimale allocatie van risico’s over generaties. Zekerheid over
voortzetting van de levensstandaard na pensionering
wordt bevorderd door de onderliggende risico’s te
Vergrijzing: overheidsfinanciën en risico’s
Door de vergrijzing verdubbelt het aantal mensen dat per saldo geld ontvangt
van de overheid en daalt het aantal mensen dat per saldo geld betaalt aan de
overheid. Dit is te zien in figuur 3. De verhouding tussen gepensioneerden en
werkenden, de zogenoemde ‘grijze druk’, neemt toe van 23 procent op dit moment naar 45 procent in 2040. Uit het figuur wordt ook duidelijk dat de grijze
figuur 3
Ontwikkeling verhouding gepensioneerden t.o.v. werkenden (grijze druk)
1970-2070
50
figuur 2
45
Profijt van de overheid naar leeftijd
(1000 euro, 2006)
40
35
50
30
40
25
30
20
20
15
10
0
10
0
10
-10
-20
Bron: CPB
20
30
40
50
60
70
80
90
5
0
1970
1981
1991
2001
2011
2021
2031
2041
2051
2061
Bron: CBS
ESB 22
september 2006
453
figuur 4
groter de benodigde premiestijging om een gegeven schok in het pensioenvermogen op te vangen.
Bij eventuele schokken is het dan altijd de vraag
wie de rekening van de schok uiteindelijk betaalt.
Gebeurt dit via hogere premies voor de werknemers
en werkgevers of bijvoorbeeld via lagere uitkeringen
voor gepensioneerden nu of in de toekomst?
Ontwikkeling overheidsinkomsten en overheidsuitgaven bij
ongewijzigd beleid (2006-2060)
56
54
52
Wie betaalt de rekening?
50
48
46
44
2006
2010
2015
2020
2025 2030 2035 2040
Inkomsten
Uitgaven
2045
2050
2055
2060
Bron: CPB
druk de komende jaren snel gaat toenemen. Vanaf 2011 is een duidelijke ‘knik’
waarneembaar.
Veelal wordt gedacht dat de vergrijzing een tijdelijk proces is. Dit is echter niet
het geval. De ‘grijze druk’ blijft in de toekomst permanent op een hoger niveau.
Er zullen namelijk blijvend meer ouderen zijn (door de gestegen levensverwachting) en minder jongeren (door lage geboortecijfers). Het gevolg van deze structurele verandering in de bevolkingssamenstelling is dat de overheidsfinanciën
– bij ongewijzigd beleid – onder druk komen te staan. Simpelweg komen er meer
mensen die per saldo ‘ontvangen’ van de overheid en minder mensen die per
saldo ‘betalen’ aan de overheid. Dit betekent dat de overheidsinkomsten in de
toekomst structureel achterblijven bij de overheidsuitgaven. Weliswaar stijgen
ook de inkomsten uit de belastingen op pensioenuitkeringen, maar dit is onvoldoende om de sterke stijging van de zorgkosten en de AOW te compenseren. De
inspanningen van diverse kabinetten hebben de overheidsfinanciën toekomstbestendiger gemaakt, maar dit neemt niet weg dat naar verwachting de inkomsten
en uitgaven in de komende decennia uit de pas zullen lopen (zie figuur 4).
Ook voor de pensioenfondsen zorgt de vergrijzing voor een afnemende verhouding tussen de werkenden (premiebetalers) en gepensioneerden. Dit komt tot
uiting in de stijgende verhouding tussen het pensioenvermogen en de loonsom van de premiebetalers. Deze verhouding stijgt naar verwachting van 2,8
in 2001 naar 3,6 in 2030 (zie figuur 5). Hoe groter deze verhouding, des te
figuur 5
Verhouding tussen pensioenvermogen en loonsom 1990-2030
(in mrd. euro)
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1990
2001
Pensioenverplichtingen
2030
Loonsom
Bron: CPB (2004) Naar een schokbestendig pensioenstelsel
454
ESB 22
september 2006
Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat er een
‘onbetaalde rekening’ op tafel ligt voor de overheidsfinanciën en dat de verdeling van risico’s tussen
generaties onder druk kan komen te staan.
Cruciale vraag is dan wat een ‘rechtvaardige’ verdeling van de rekening is. Hiervoor wordt vaak gebruik
gemaakt van het zogenoemde ‘Musgrave-criterium’.
Dit criterium stelt dat iedere generatie relatief een
zelfde netto-profijt moet hebben van de overheid (in
procenten van het bbp). Met andere woorden, dat er
sprake is van een constante solidariteit tussen jong
en oud. Concreet betekent dit dat alle generaties
nu en in de toekomst dezelfde belasting- en premietarieven betalen en gebruik maken van dezelfde
institutionele arrangementen. In absolute euro’s betalen en ontvangen toekomstige generaties natuurlijk
meer aangezien het inkomen naar verwachting blijft
toenemen. De kosten van de vergrijzing worden dan
verdeeld naar rato van het ‘life time income’ van de
verschillende generaties.
Als er geen veranderingen worden doorgevoerd in de
collectieve arrangementen, dan komen we uit in een
situatie waarin vooral de huidige jongeren en de toekomstige generaties de rekening krijgen gepresenteerd, ofwel via oplopende belastingen en premies
ofwel via uitgeklede collectieve voorzieningen. Dit
betekent dat niet wordt voldaan aan het ‘Musgravecriterium’. Als nu wel aanpassingen worden doorgevoerd kan de ‘pijn’ hiervan worden neergelegd
bij verschillende generaties: de gepensioneerden,
de werkenden, de jongeren dan wel de toekomstige
generaties. Dat iemand de rekening betaalt is uiteindelijk onvermijdelijk.
Vergrijzing en houdbaarheid
Recent heeft de Studiegroep Begrotingsruimte
het twaalfde rapport uitgebracht onder de titel
“Vergrijzing en Houdbaarheidâ€. In dit rapport presenteert de Studiegroep een menu aan oplossingsrichtingen om de gevolgen van de vergrijzing voor
onze economie en de overheidsfinanciën tegemoet
te treden.
De Studiegroep is van mening dat een volgend
kabinet maatregelen moet nemen om de gevolgen
van de vergrijzing voor de overheidsfinanciën tegemoet te treden. Los van de normatieve aspecten over
de vraag wie uiteindelijk de rekening betaalt, zijn er
namelijk ook kosten en economische en bestuurlijke
risico’s verbonden aan uitstel. Wachten met het
doorvoeren van aanpassingen betekent in de eerste
plaats dat de rekening groter wordt. Dit is ook te
zien in figuur 4: de discrepantie tussen uitgaven en
inkomsten neemt verder toe. Het impliceert extra
rentebetalingen en de noodzaak tot grotere ingrepen
in de toekomst. In de tweede plaats is de toekomstige welvaartsontwikkeling onzeker. Ook voor de
economische groei geldt dat behaalde resultaten in
het verleden geen garantie bieden voor de toekomst.
De demografische ontwikkelingen zorgen – zoals
hierboven is beargumenteerd – bovendien voor een
grotere ‘schokgevoeligheid’: schokken kunnen in de
toekomst nog moeilijker worden opgevangen dan nu
het geval is aangezien er minder werkenden zullen
zijn en meer inactieven. In de derde plaats heeft nu
ingrijpen het voordeel dat het mogelijk is om goede
overgangstermijnen af te spreken. Dit biedt burgers
de mogelijkheid om het gedrag geleidelijk en tijdig
aan te passen aan de nieuwe situatie en voorkomt
plotselinge ingrepen.
Vanuit een voorzorgmotief is het dan ook verstandig
om nu beleid in te zetten dat een oplossing biedt
voor de problematiek in de overheidsfinanciën, de
economische structuur versterkt en tegelijkertijd de
toekomstige risico’s verkleint. De Studiegroep geeft
drie oplossingsrichtingen om dit in te vullen:
• Aanpassen vergrijzinggerelateerde instituties;
• Vergroten draagvlak van collectieve voorzieningen;
• Verlagen uitgaven (bezuinigen), verhogen inkomsten (verzwaren lasten).
De Studiegroep adviseert om aan te grijpen bij de
kern van het probleem. Dit betekent dat de nadruk
zou moeten komen te liggen op het hervormen van
vergrijzinggerelateerde instituties, de AOW en de
zorgarrangementen, en het vergroten van het draagvlak door middel van het verhogen van de arbeidsparticipatie. Bij de vormgeving van de maatregelen
is het zaak om niet alleen te kijken naar de effecten
voor de overheidsfinanciën, maar ook naar de te
verwachten effecten op de economische groei en de
verdeling van risico’s en lasten over generaties.
Wanneer naar houdbare
overheidsfinanciën?
Het bovenstaande betekent niet dat voorziene
ingrepen altijd van de ene op de andere dag volledig in werking moeten treden. De overheid dient
een betrouwbare partner te zijn. Burgers moeten
bij voorkeur tijdig weten welke veranderingen op
hen afkomen zodat ze hun gedrag kunnen aanpassen aan de veranderende omstandigheden. Dit pleit
voor het tijdig nemen van maatregelen zodat je ook
voldoende tijd overhoudt om goede overgangsregelingen te bieden.
De vormgeving van de overgangsregelingen is niet
irrelevant. Ontzie je de zittende gevallen of bepaalde leeftijdsgroepen of houd je voor iedereen
eenzelfde, langzaam veranderend, systeem in
stand. Een keuze voor het volledig ontzien van een
bepaalde groep, heeft niet alleen gevolgen voor de
verdeling over de generaties, maar beïnvloedt in
bepaalde gevallen ook de souplesse waarmee de
economie een hervorming absorbeert. Het gevaar is
namelijk dat de oude rechten gaan werken als een
‘gouden kooi’ voor diegene die buiten schot worden gehouden. Dit verstoort de
dynamiek van onze samenleving en onze economie.
Een oplossing langs de weg van geleidelijkheid impliceert overigens automatisch
dat een groter deel van deze rekening wordt neergelegd bij de huidige werkenden
en jongeren en de toekomstige generaties. Deze generaties hebben immers door
deze institutionele aanpassingen in de toekomst minder ´profijt´ van de overheid.
Dit betekent dat niet in strikte zin wordt vastgehouden aan het ´Musgrave-criterium´ en dat een groter deel van de onbetaalde rekening terechtkomt bij jongeren
en toekomstige generaties.
Conclusie
Er is de afgelopen jaren al veel gebeurd. Het gevoerde kabinetsbeleid heeft positief bijgedragen aan de langetermijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën.
Dit geldt vooral voor de structurele hervormingen in de WIA, de duurverkorting in
de WW en de beëindiging van de fiscale subsidiëring voor vervroegde uittreding.
Dankzij deze hervormingen blijven mensen langer actief op de arbeidsmarkt en
wordt het draagvlak van onze collectieve voorzieningen verbreed. Ook de overheidsfinanciën staan er beter voor. Naar verwachting sluit dit kabinet af met een
evenwicht op de begroting. Dit betekent dat een nieuw kabinet van start gaat
met een relatief gunstige uitgangspositie. Bovendien hebben de afgelopen jaren
aangetoond dat de pensioenpremies op kostendekkend niveau moeten worden
vastgesteld en dat er voldoende buffers beschikbaar moeten zijn om schokken
op te kunnen vangen. Dit is niet alleen van belang voor een generationeel faire
verdeling van de risico’s, maar ook met het oog op het verkleinen van de effecten van schokken op de economie. De invoering van het nieuwe Financieel
Toetsingskader heeft in dit opzicht veel verbeterd.
Dit betekent echter niet dat we er al zijn. De structurele wijzigingen in onze
bevolkingssamenstelling nopen ons te blijven kijken naar de inrichting van onze
collectieve arrangementen. De budgettaire implicaties zijn onzeker, maar duidelijk is dat de huidige arrangementen op de langere termijn niet houdbaar zijn. Dit
vraagt om een beleidsrespons. Niets doen zou betekenen dat de overheid onzekerheid creëert in plaats van reduceert.
Daarom is het van belang dat een volgend kabinet beslissingen neemt om de
overheidsfinanciën ‘toekomstbestendig’ en ‘houdbaar’ te maken en dat pensioenfondsen de vermogenspositie op orde krijgen en houden. Voorzorgmaatregelen
zijn nodig. De focus dient daarbij te liggen bij het hervormen van de vergrijzinggerelateerde instituties (AOW en zorg) en het vergroten van het draagvlak van
onze collectieve voorzieningen via verhoging van de arbeidsparticipatie. Dit sluit
aan bij de kern van het probleem en biedt structurele oplossingen die aansluiten
bij de structurele veranderingen in onze bevolkingssamenstelling. Daarbij dient
bij voorkeur tijdig aangekondigd te worden wat er gaat gebeuren, zodat burgers
de tijd hebben om aan de veranderingen te wennen. Dit alles is niet zonder ‘pijn’.
Iedereen zal op de een of andere manier worden geconfronteerd met de effecten
van de hervormingen. Nu niets doen betekent echter dat de ‘pijn’ terechtkomt bij
de jongeren en de toekomstige generaties en dat de onzekerheid in stand wordt
gehouden.
ESB 22
september 2006
455