Toewijzing emissierechten moet anders

beleid

Toewijzing emissierechten
moet anders
De CO2-emissiehandel leidt tot ernstige marktverstoringen
en ‘windfall profits’ van meer dan een miljard euro per jaar.
De oorzaak hiervan is de manier waarop de emissierechten
worden toegewezen aan bedrijven. Een andere methode
voor toewijzing is dringend nodig.

I

n 2005 is door de implementatie van de
Europese Richtlijn Emissiehandel de handel
in emissierechten voor broeikasgassen van
start gegaan. Het doel is vermindering van de
uitstoot van broeikasgassen te stimuleren “met zo
gering mogelijke teruggang van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid†(Richtlijn, 2003).
Bedrijven die onder de Richtlijn vallen mogen niet
meer broeikasgassen uitstoten dan waarvoor ze
emissierechten hebben. Ieder bedrijf krijgt een
bepaalde hoeveelheid emissierechten toegewezen
die binnen de EU vrij verhandelbaar zijn. Wanneer
een bedrijf meer CO2 uitstoot dan de hoeveelheid
emissierechten die het heeft verkregen moet het
rechten bijkopen. Bij minder uitstoot kan het bedrijf
de overblijvende rechten verkopen.
De Lidstaten moeten voor een bepaalde handelsperiode een Nationaal Allocatie Plan (NAP) opstellen waarin zij aangegeven hoeveel emissierechten
zij in totaal zullen toewijzen en hoe zij die over de
individuele bedrijven zullen verdelen. De Nederlandse overheid heeft de hoeveelheid emissierechten
voor de eerste handelsperiode 2005-2007 (NAP1)
vastgesteld uitgaande van een uitstoot van ongeveer 112 miljoen ton per jaar. Die rechten heeft zij
verdeeld over de bedrijven op basis van de CO2-uitstoot van ieder bedrijf in de jaren 2001 en 2002.
Deze methode wordt aangeduid als ‘grandfathering’.
Eind mei 2006 is het ontwerp NAP2 voor de tweede
handelsperiode 2008-2012 gepubliceerd. Voor de
totale hoeveelheid emissierechten is nu uitgegaan
van 109 miljoen ton per jaar. Als methode voor
toewijzing aan de bedrijven is opnieuw gekozen voor
‘grandfathering’.

Problemen bij ‘grandfathering’
Jan Berends en
V
­ ianney Schyns
Respectievelijk manager
Milieuzaken DSM en energiecoördinator USG

De mogelijkheid om emissierechten te verhandelen
zou bedrijven moeten aanzetten tot investeringen
in efficiencyverbetering. De gedachte is dat een
bedrijf dat investeert in CO2-reductie emissierechten
kan verkopen en daarmee de extra investering kan

terugverdienen. Tot nog toe is evenwel niet gebleken dat bedrijven investeren om emissierechten te
kunnen verkopen. Eén van de verklaringen daarvoor
is dat bedrijven die reductiemaatregelen nemen
het risico lopen in een volgende periode minder
emissierechten te krijgen. De beloning voor de extra
investeringen is daardoor onzeker. Een extreem voorbeeld is een elektriciteitscentrale die zou investeren
in CO2-verwijdering uit het afgas (Carbon Capturing
& Sequestration of CCS). Die krijgt helemaal geen
emissierechten meer, in tegenstelling tot een centrale die de ‘normale’ hoeveelheid CO2 uitstoot. De
ontwikkeling van schonere technologie wordt op deze
manier dus niet gestimuleerd. Terwijl dat nadrukkelijk wèl als één van de doelstellingen van de Richtlijn
is genoemd (Richtlijn, 2003).
De toewijzing van een vaste hoeveelheid verhandelbare emissierechten aan individuele bedrijven heeft
invloed op de concurrentieverhoudingen. Bedrijven
die marktaandeel willen vergroten moeten voor de
CO2 die bij de extra productie vrijkomt emissierechten aankopen. Om die kosten goed te maken moet
de marge op de extra omzet voldoende hoog zijn.
Daarmee maakt emissiehandel het moeilijker of zelfs
onmogelijk bestaande producenten uit de markt te
prijzen. Een voorbeeld is elektriciteit. Bij een betekenisvolle prijs voor CO2 is het winnen van marktaandeel aan te merken als een ‘zero sum game’: de
marge op de extra omzet gaat volledig op aan de
inkoop van emissierechten. Dit effect frustreert de
gewenste liberalisatie van de elektriciteitsmarkt.
Bij een hoge CO2-prijs wordt voor een aantal producten wordt de waarde van de emissierechten meer
dan de bruto marge (opbrengst minus variabele
kosten). In dat geval levert verkoop van de emissierechten dus meer op dan produceren. Het gevolg is
verdringing van productie binnen de EU door importen. De wereldwijde CO2-uitstoot neemt hierdoor niet
af, er is met andere woorden geen milieuhygienisch
voordeel.
Door grandfathering kunnen bedrijven hun emissierechten verkopen wanneer ze de productie verminderen. Als import van buiten de EU niet mogelijk is,
zoals voor elektriciteit, zal dat leiden tot krapte op
de markt en dus een stijging van de prijs. De extra
winst die daar een gevolg van is, wordt aangeduid als
‘windfall profits’. Dat dit effect optreedt, is inmiddels algemeen onderkend (DTe & ECN, 2006). Over
de omvang van de ‘windfall profits’ heeft lange
tijd onduidelijkheid bestaan. Omdat kolencentra-

ESB

14 juli 2006

327

figuur 1

Prijsontwikkeling CO2-emissierechten en elektriciteit (levering voor
2007) in Nederland en Duitsland

80
70

Elektriciteit NL (cal07)

Euro/Unit

60

Elektriciteit Dsld
(cal07)

50

CO2-emissierechten

40
30
20
10
0
jan-06

feb-06

mrt-06

apr-06

mei-06

Bron: USG, Urmond

les grotendeels bepalend zijn voor de prijs van elektriciteit in Europa heeft de
kostenstructuur daarvan een overheersende invloed op de ‘windfall profits’. Bij
een klassieke kolencentrale met een rendement van 37 procent is de uitstoot
in de orde van grootte van een ton CO2/MWh. Bij een dergelijke centrale zijn de
vaste kosten van 15 à 20 euro per MWh. Die worden dus al gedekt bij verkoop
van emissierechten tegen een prijs van 15 à 20 euro per ton CO2. Bij een hogere
CO2-prijs moet in de stroomprijs ook de extra waarde van de emissierechten
worden vergoed om bedrijfseconomisch verantwoord te produceren. De ‘windfall
profits’ zijn vóór de start van de emissiehandel ernstig onderschat, onder andere
doordat men uitging van een prijs van vijf euro per ton CO2 (Energie Nederland, 2006). Bij die lage prijs is het afschakelen van productiecapaciteit geen
bedrijfseconomisch aantrekkelijk optie. De omvang van de ‘windfall profits’ blijkt
uit vergelijking van de recente prijsontwikkeling voor CO2-emissierechten en de
groothandelsprijs voor elektriciteit (zie figuur 1).
Na geruchten over een structureel overschot aan emissierechten (Point Carbon,
2006) daalde eind april 2006 de prijs van emissierechten in korte tijd van dertig
tot twaalf euro per ton CO2. Vrijwel onmiddellijk daarna daalde de groothandelsprijs voor elektriciteit in zowel Duitsland als Nederland met ongeveer 12 euro per
megawattuur. Omgerekend naar de totale elektriciteitsproductie in Nederland
(honderd miljoen megawattuur) is de ‘windfall profit’ bij een CO2-prijs van dertig
euro dus ongeveer 1,2 miljard euro per jaar. Omdat voor de tweede handelsperiode minder emissierechten worden toegewezen kan de prijs per ton CO2 en
kunnen dus ook de ‘windfall profits’ in de periode 2008-2012 nog aanzienlijk
hoger worden. In het NAP2 is voorgesteld de ‘windfall profits’ af te romen door
15 procent korting op de emissierechten voor de elektriciteitssector toe te passen. Dit komt neer op ongeveer 180 miljoen euro, zodat er nog minstens één
miljard euro aan ‘windfall profits’ overblijft. Een dergelijke bevoordeling van de
producenten van elektriciteit ten koste van de gebruikers is in conflict met de
criteria in de Richtlijn (Richtlijn, 2003). In 2006 is door de Europese Commissie een High Level Group for Competitiveness, Energy and the Environment
(HLG) ingesteld om onder andere dit probleem te onderzoeken. Deze HLG heeft
geadviseerd om op korte termijn de regels voor toewijzing van emissierechten te
verbeteren (HLG, 2006).

Een andere manier van toewijzing van emissierechten
Een oplossing voor de problemen met marktverstoring en ‘windfall profits’ is om
de emissierechten op een andere manier toe te wijzen aan individuele bedrijven.

328

ESB

14 juli 2006

Niet op basis van de uitstoot in het verleden maar op
basis van de gerealiseerde productie en normen per
eenheid product. De efficiency waarmee geproduceerd wordt is dan bepalend voor de mogelijkheid
om emissierechten te verhandelen. Bedrijven die
minder efficiënt produceren dan de norm moeten extra emissierechten kopen terwijl bedrijven die beter
dan de norm produceren rechten kunnen verkopen.
Emissierechten verkopen door het verminderen van
de productie is dan niet meer mogelijk: wie niet
produceert krijgt ook geen emissierechten. Hiermee
worden de genoemde effecten van marktverstoring
en ‘windfall profits’ geëlimineerd. Bovendien is
van belang dat Europese producenten die aan de
gestelde norm voldoen op de wereldmarkt kunnen
blijven concurreren. Normen voor de toewijzing
per eenheid product moeten worden vastgesteld
rekening houdend met de technische mogelijkheden
om de efficiency te verbeteren. Dat kan op basis
van benchmarkstudies waarin de efficiency van
bestaande installaties wordt vastgesteld en onderling vergeleken. In Nederland is hiermee sinds 1999
uitgebreid ervaring opgedaan in het kader van het
convenant ‘Benchmarking Energie-efficiency’. De
benchmarkstudies zijn onder toezicht van de overheid uitgevoerd door onafhankelijke consultants. Om
voor negentig procent van de betrokken uitstoot in
Europa normen vast te stellen, zijn ongeveer veertig
van dergelijke vergelijkende studies nodig. De helft
daarvan is al uitgevoerd, de andere helft kan op
basis van de emissiegegevens over 2005 vóór eind
2006 worden afgerond.
De toewijzing op basis van normen per eenheid product kan worden geïllustreerd aan de hand van het
voorbeeld van een elektriciteitscentrale (zie kader).
In het voorbeeld wordt uitgegaan van één norm voor
elektriciteit, ongeacht de brandstofsoort (kolen,
aardgas) van 0,7 ton CO2 per MWh. Dat betekent dat
voor een klassieke kolencentrale met een uitstoot
van een ton CO2 per MWh voor 0,3 ton CO2 emissierechten moeten worden bijgekocht. Bij een efficiënte
gascentrale met een uitstoot van 0,4 ton CO2/MWh
is er is er sprake van een voordeel van 0,3 ton CO2
per MWh. In Nederland geldt dat gemiddeld de prijseffecten elkaar ongeveer opheffen. Een belangrijke
mogelijkheid voor het verbeteren van de efficiency
bij de elektriciteitsopwekking is de toepassing van
WKK (Warmte Kracht Koppeling). Daarbij produceert
een installatie behalve elektriciteit ook nuttige warmte in de vorm van stoom. Door emissierechten toe
te wijzen voor de geproduceerde stoom wordt deze
efficiënte vorm van procesintegratie gestimuleerd.
Voor de verwijdering van CO2 uit afgassen ontstaat
een economisch perspectief bij een prijs boven 25 à
30 euro per ton CO2. Deze ‘clean coal’ technologieën
(CCS) kunnen de komende decennia een belangrijke
rol spelen aangezien kolen volop beschikbaar zijn en

Toewijzing emissierechten aan een elektriciteitscentrale
(500 MW) op basis van de gerealiseerde productie en
een norm per eenheid product
In dit voorbeeld gaan we er van uit dat uit de benchmarkstudie een norm wordt
afgeleid van 0,7 ton CO2 /MWh. In het Nationaal Allocatie Plan 2008-2012 wordt
met deze norm en een voorgenomen productie van 3,5 miljoen MWh per jaar voor
vijf jaren emissierechten voor (0,7 x 3,5 x 5 =) 12,25 miljoen ton CO2 bestemd
om aan deze installatie te worden toegewezen. Jaarlijks wordt een hoeveelheid
emissierechten verleend op basis van de norm en de gerealiseerde productie in
het voorgaande jaar.
 Jaar
Gerealiseerde productie

(miljoen MWh)
2007
3.50
2008
3.00
2009
3.50
2010
4.00
2011
2.50
2012
3.00

Toegewezen emissierechten
(miljoen ton CO2)
2.45
2.10
2.45
2.80
1.75
11.55

In dit geval is de totale toewijzing in de handelsperiode lager dan de bestemde
hoeveelheid omdat de gerealiseerde productie gemiddeld lager is dan de voorgenomen productie. Het overschot (12,25 – 11,55) wordt toegevoegd aan de reserve.
Bij een hogere dan de voorgenomen productie worden extra rechten uit de reserve
toegewezen of, als die uitgeput zou zijn, ‘forward credits’ die in 2013 kunnen
worden omgezet in emissierechten.

hoeveelheid emissierechten die zullen worden verleend. Daarnaast wordt gevraagd om het proces van
toewijzing aan individuele bedrijven ‘in te leiden’ (in
de Engelse versie van de Richtlijn: ‘‘initiate the process for the allocationâ€). Tijdens de handelsperiode
moet jaarlijks een percentage van de totale hoeveelheid emissierechten definitief worden toegewezen.
In het NAP moet een lijst worden opgenomen van
de bedrijven ‘met de hoeveelheden emissierechten
die bestemd zijn om te worden toegewezen aan
ieder van hen’ (in de Engelse tekst: “..intended to
be allocated to each.â€). De intentie om te alloceren
betekent niet dat emissierechten ook daadwerkelijk
moeten worden verleend. Net zo min als de intentie
om te produceren met zekerheid moet leiden tot realisatie van de voorgenomen productie. Zo is het niet
de bedoeling van de Richtlijn om nog emissierechten
toe te wijzen als gedurende de handelsperiode een
bedrijf wordt gesloten (Arrest, 2006) Ook de rechten
bestemd voor ‘nieuwkomers’ worden pas definitief
toegewezen als een nieuwkomer zich in de loop van
de handelsperiode daadwerkelijk aandient. De conclusie moet dan ook zijn dat de Richtlijn ruimte biedt
om de toewijzing van emissierechten afhankelijk te
maken van de productie, mits de totale hoeveelheid
voor alle installaties die onder de Richtlijn vallen
wordt gerespecteerd. Dan is niet alleen realisatie van
het plafond gegarandeerd, maar wordt ook overweging 20 van de Richtlijn opgevolgd:  .het gebruik
te bevorderen van energiezuiniger technologieen,
waaronder warmtekracht koppeling, waarmee de
uitstoot per eenheid output wordt verminderd…â€

voorlopig ook nog onmisbaar voor onze energievoorziening. Door bij de toewijzing
van emissierechten per eenheid product geen onderscheid te maken tussen soort
brandstof of toegepaste technologie wordt de optimalisatie door de werking van
de markt gerealiseerd. Dan hoeft de overheid niet op de stoel van de ondernemer
in de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt te gaan zitten.
Over de totale uitstoot in de periode 2008-2012 zijn op internationaal en Europees niveau bindende afspraken gemaakt. Het is daarom van belang de absolute
garantie te hebben dat niet meer dan de totaal beschikbare emissieruimte wordt
benut. Voor een hogere economische groei dan waarmee is gerekend bij het
vaststellen van de normen moet een bepaalde reserve achter de hand worden
gehouden. Mocht die reserve toch nog onvoldoende blijken, dan is één van de
mogelijkheden om ‘forward credits’ uit te geven, een tegoedbon voor emissierechten in de volgende handelsperiode (2013-2017). De bedrijven zullen in dat
geval zelf voor de lopende handelsperiode nog benodigde emissierechten moeten
kopen op de Europese markt. Maar ze worden daarvoor in de volgende periode
gecompenseerd. De prijs voor emissierechten zal door het uitgeven van forward
credits uiteraard toenemen. Dat geeft een extra stimulans voor efficiencyverbeteringen waarvoor zich bij een hoge economische groei ook meer mogelijkheden
zullen voordoen.

Het alternatief past binnen de Richtlijn
Een belangrijke vraag is of de hier voorgestelde methode van toewijzing past
binnen de Richtlijn Emissiehandel. Dat is een voorwaarde omdat wijziging van
de Richtlijn niet op korte termijn mogelijk is. De Richtlijn vraagt van de lidstaten
om vóór het begin van de handelsperiode een besluit te nemen over de totale

Literatuur
Richtlijn (2003) Richtlijn 2003/87/EG van het Europese Parlement en de Raad van 13 oktober 2003, Publicatieblad van de
Europese Unie, L275/32, 25 oktober.
DTe & ECN (2006) Studie DTe en ECN naar de effecten van CO2
emissiehandel op de elektriciteitsmarkt, brief aan de Tweede
Kamer, 21 maart 2006, ET/ED / 6020343.
Energie Nederland (2006) Interview met Paul van Slobbe.
Energie Nederland, 9(8), 6 juni 2006.
Point Carbon (2006) Persbericht Point Carbon 28 april: ‘Carbon
falls to 13-month lows on reports of lower French emissions’.
HLG (2006) First Report of the High Level Group on Competitiveness, Energy and the Environment, Functioning of the
energy market, access to energy, energy efficiency and the EU
Emissions Trading Scheme, 2 June 2006
Arrest (2006) Arrest nr. 92/2006 van 7 juni 2006 (rolnummer
3715) van het Arbitragehof van België inzake het beroep tot
vernietiging van het decreet van het Waalse gewest van
10 november 2004 ingesteld door Cockerill Sambre/Arcelor.

ESB

14 juli 2006

329