Zoektocht naar een efficiënte allocatie van grond
Aute ur(s ):
Bemer, R. (auteur)
Ministerie van Economische Zaken, directeur-generaal van Economische Structuur
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4233, pagina D2, 9 december 1999 (datum)
Rubrie k :
Dossier De grondmarkt
Tre fw oord(e n):
Het onderwerp grondmarkt staat weer volop in de belangstelling. Diverse onderzoeksrapporten zijn verschenen 1, kranten en
tijdschriften publiceren talloze artikelen, Kamerleden hebben met name tijdens de recente Algemene Politieke Beschouwingen vragen
gesteld en ook in de EZ-Nota Ruimtelijk Economisch Beleid is aandacht besteed aan het functioneren van de grondmarkt. Inmiddels
is er ook een interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) gestart met als doel beleidsvarianten te ontwikkelen die kunnen leiden tot
verbetering van de werking van de grondmarkt. Dit alles wijst erop dat het taboe dat lange tijd op het denken over de grondmarkt
rustte op dit moment losgelaten wordt.
Ook dit ESB-dossier draagt bij aan de discussie over de grondmarkt. Diverse auteurs staan stil bij allerlei aspecten die het functioneren
van de grondmarkt zo moeilijk maken en dragen mogelijke oplossingen aan. In mijn bijdrage schets ik vooral de problemen die we met
name vanuit het Ministerie van Economische Zaken ervaren.
Naar een andere rol van de overheid?
Het publieke karakter van sommige functies van grond en de externe effecten die verbonden zijn aan het gebruik van grond legitimeren
een rol voor de overheid. Ik beperk me hier voornamelijk tot de veelal omvangrijke externe effecten die het gebruik van grond met zich
mee brengt. Dit gebruik beïnvloedt de welvaart van anderen die geen zeggenschap hebben over het gebruik van de grond. Bij alle
segmenten van de grondmarkt spelen deze externe effecten, hetzij positief, hetzij negatief een rol. Belangrijke voorbeelden zijn
milieuhinder, mooi uitzicht en ruimtelijke kwaliteit. Het probleem nu is dat op de markt deze effecten niet of onvoldoende tot uitdrukking
komen in de prijsvorming. Gevolg hiervan is dat in een vrije markt de ruimte niet optimaal wordt verdeeld over de verschillende functies.
Zolang deze externe effecten niet worden meegenomen in de prijzen, leidt volledig vrije marktwerking niet tot een optimale allocatie. Via
regelgeving zoals de Wet op de Ruimtelijke Ordening grijpt de overheid daarom in om het falen van de markt te corrigeren. Hiermee knipt
de overheid de grondmarkt in een aantal segmenten voor wonen, werken, recreëren, natuur, infrastructuur en landbouw. In de praktijk
betekent dit dat de overheid burgers en bedrijven toestemming geeft – of juist onthoudt – om op een stuk grond bepaalde activiteiten te
verrichten d.m.v. bijvoorbeeld streek- en bestemmingsplannen. In de huidige situatie wordt zo’n 70 procent van de totale oppervlakte van
Nederland gebruikt voor landbouw. Ongeveer 12 procent is in gebruik voor wonen, bedrijven en infrastructuur, terwijl natuur en recreatie
goed zijn voor ruim 15 procent 2.
Leidt dit overheidsingrijpen echter wel tot een optimale allocatie? Ik plaats daarbij enige vraagtekens. In de eerste plaats komt deze
allocatie op een complexe wijze tot stand, waardoor er heel weinig zicht is op de manier waarop de afweging tussen de diverse
bestemmingen wordt gemaakt. Daarnaast is het binnen de huidige segmentering moeilijk om flexibel en snel in te springen op de
dynamiek van de vraag, zodat er geen optimale afstemming plaats heeft tussen de vraag naar en het aanbod van grond. Er zijn dan ook
veel signalen die aangeven dat vraag en aanbod onvoldoende op elkaar aansluiten, zowel kwalitatief als kwantitatief 3.
Het gebrek aan flexibiliteit bij het aanbod heeft ook duidelijk zijn weerslag op de prijsontwikkeling. Door de kunstmatige schaarste
verschillen de prijzen voor de verschillende grondsegmenten aanzienlijk. De gemiddelde grondprijs voor landbouw bedroeg in 1996
bijvoorbeeld ongeveer Æ’ 5,- per vierkante meter, terwijl de prijs voor wonen ongeveer Æ’ 200,- was. Belangrijker is echter dat de prijzen
voor met name wonen en bedrijven de laatste jaren enorm zijn gestegen (met inmiddels uitschieters tot aan Æ’ 1000,-), terwijl de prijzen
voor landbouwgrond ongeveer gelijk zijn gebleven. Dit duidt wederom op een niet-optimale allocatie. Vanwege een gelijkblijvend aanbod
van woninggrond werken veranderende voorkeuren vooral door in de prijzen. De opportunity costs van dit restrictieve beleid lijken
uitermate hoog. Illustratief is in dit verband de berekening van Aalbers, Bettendorf en Vollebergh verderop in dit dossier. Zij tonen aan
dat de prijs die de maatschappij betaalt voor open ruimte de laatste jaren zeer sterk is toegenomen.
We dienen daarom te zoeken naar een verdelingsmechanisme dat recht doet aan de consumentenvoorkeuren en dat aldus leidt tot een
betere afstemming tussen vraag en aanbod. Binnen deze voorkeuren spelen private en publieke belangen een rol, waarbij zoals gezegd
met name het publieke belang bijzonder moeilijk te waarderen is. Hoeveel heeft een consument of een bedrijf bijvoorbeeld over voor de
nabijheid van open ruimte? En hoe groot is de ‘schade’ die de vestiging van een bedrijf op een bepaalde plaats aanricht? Complexe
vraagstukken waaraan tal van haken en ogen vastzitten. Niettemin moeten we zoeken naar oplossingen waarbij er meer ruimte is voor het
functioneren van de markt, zodat de allocatie een betere weerslag is van de bestaande preferenties.
Verdeling van rents
Verdeling van rents
Door de enorme prijsverschillen ontstaan er zeer hoge rents indien bijvoorbeeld een stuk landbouwgrond wordt omgezet in
woningbouwgrond. Deze rents zijn aldus een direct gevolg van de strakke segmentering en regulering. Meer marktwerking bij de allocatie
van grond leidt tot een daling van deze rents. Op dit moment echter komt de meerwaarde in zijn geheel toe aan de toevallige eigenaar
(zoals een boer die het land bezit) of aan speculanten of projectontwikkelaars, zonder dat deze daar een werkelijke inspanning voor hoeft
te plegen. Voorts worden door het bestaan van externe effecten vaak ook andere partijen benadeeld bij bestemmingswijzigingen, zonder
dat die daar op enigerlei wijze voor gecompenseerd worden. Ten aanzien van dit probleem zijn inmiddels diverse oplossingen
voorgesteld. Deze oplossingsrichtingen hebben als doel er voor te zorgen dat de winsten voor een deel toekomen aan de overheid die de
bestemmingswijziging mogelijk maakt, of aan de ‘gedupeerden’.
Van belang is hierbij echter dat we ons niet blind staren op de hoogte van de rents. Deze ontstaan immers voornamelijk in een goed
gestemde markt, terwijl deze weer wegebben in een neergaande markt. De hoge rents vormen slechts een signaal van een slecht
werkende allocatie van de beschikbare grond. Er dient dan ook veel fundamenteler gekeken te worden naar het functioneren van de
grondmarkt. In de beleidsdiscussie moeten we het aandurven om in eerste instantie te kijken naar de diverse allocatiemechanismen die
mogelijk zijn en pas in tweede instantie naar de problemen die bestaan binnen de huidige segmentering.
Meer marktwerking in de ruimtelijke ontwikkeling
De hier genoemde knelpunten vormen signalen dat de verdeling van grond op dit moment niet efficiënt is. Tot nu toe is er in deze markt
slechts een zeer bescheiden rol weggelegd voor het marktmechanisme. Mijns inziens moet de overheid zowel op macro- als microniveau
meer ruimte geven aan de markt en het prijsmechanisme, waardoor de allocatie van grond meer in overeenstemming komt met de wensen
van burgers en bedrijfsleven. Uiteraard dienen hierbij verschillende restricties in acht genomen te worden gezien het bijzondere karakter
van grond. De grote uitdaging is om mechanismen te ontwikkelen die zowel recht doen aan de wensen van de individuen als rekening
houden met de maatschappelijke voorkeuren. Verderop in dit ESB-dossier worden hiervoor diverse suggesties gedaan. Ik hoop dat dit
dossier er mede toe zal bijdragen dat de problemen die er op dit moment onmiskenbaar zijn op de grondmarkt opgelost of in ieder geval
verminderd kunnen worden.
ESB-dossier: De grondmarkt
Ten geleide
R. Bemer, Zoektocht naar een efficiënte allocatie van grond
Inleiding
G. Beukema, Prijs en beleid
W.K. Korthals Altes en B. de Graaf, Vast aanbod, flexibele vraag
Theorie
R. Aalbers, L. Bettendorf en H.R.J. Vollebergh, Op grond van welvaart
P. Rietveld, De waarde van de open ruimte in Nederland
Lokaal bestuur
G.A. Marlet, E.J. Bomhoff en L. van der Geest, Grip op grond
A. Maas, Kiezen: tussen plan en markt
Mededinging
M. Canoy en C. van Ewijk, De grondwolf bijt niet
A. Heertje, De grondwolf is heer en meester
Achtergrond
B. Needham, Buitenland: Marktwerking voor bedrijventerreinen
Statistiek: Ruimte en restricties
Epiloog
H.A. Keuzenkamp, Plannen met een beetje economie
1 Zie bijvoorbeeld CPB, De grondmarkt , 1999 en Nyfer, Geld uit de grond, 1998.
2 Deze cijfers zijn ontleend aan CPB, De grondmarkt , 1999.
3 Zie bijvoorbeeld CPB, Bedrijfslocatiemonitor, 1998 voor de slechte aansluiting van vraag en aanbod m.b.t. bedrijventerreinen en
Marlet, Bomhoff en Van der Geest in dit nummer voor de slechte aansluiting van nieuwbouwwoningen bij de kwalitatieve vraag
Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)