Inkomenspolitiek in
ontwikkelingslanden
Felix Paukert en Derek Robinson (red.), Incomes policies in the wider
context; wage, price and fiscal initiatives in developing countries, International Labour Office, Genève, 1992.
Inkomenspolitiek wordt in alle landen van de wereld gevoerd, zowel in
rijke als in arme landen. In rijke landen gaat het vooral om het vaststellen van de hoogte van lonen, uitkerinc
gen, sociale premies, belastingen en
subsidies. Het beleid komt hier tot
stand na overleg tussen overheid,
werkgevers en werknemers. In ontwikkelingslanden bestaat geen formeel sociale-zekerheidsstelsel zoals
in rijke landen. Er vinden wel inkomensoverdrachten plaats, maar deze
vloeien hoofdzakelijk voort uit het
‘extended family system’ en hebben
weinig te maken met overheidsbeleid.
De rol van de overheid in de inkomensverwerving van huishoudens is
klein in ontwikkelingslanden, en vakbonden zijn daar in het algemeen
zwak of bestaan in het geheel niet.
Slechts een klein gedeelte van de arbeidsbevolking heeft een arbeidscontract in de formele sector, de overgrote meerderheid werkt zonder contract
in de informele sector. Dit betekent
dat loonpolitiek slechts een kleine
component kan zijn van inkomenspolitiek in ontwikkelingslanden. Bovendien kan loonpolitiek niet of nauwelijks bijdragen aan een verbetering
van de positie van de laagste inkomensgroepen, omdat de werknemers
in de formele sector over het algemeen reeds beter af zijn dan de werkers in de informele sector.
Een kleine formele sector impliceert tevens een kleine basis voor het
innen van directe belastingen. Overheden van ontwikkelingslanden hebben dan ook zeer beperkte financiële
middelen, hoofdzakelijk uit indirecte
belastingen. Een dergelijke belastingstructuur brengt niet alleen minder
op, maar is tegelijkertijd minder progressief ten opzichte van inkomen
dan de gangbare belastingstructuur
van rijke landen. Bovendien zijn door
de beperkte financiële middelen de
mogelijkheden tot inkomensherverdeling via het bestedingsbeleid in ontwikkelingslanden relatief gering.
Het prijsbeleid, met name het vaststellen van de hoogte van de prijzen
van landbouwprodukten, is een bekende component van inkomenspolitiek in arme maar ook in rijke landen.
Geen land ter wereld laat de. prijzen
van zijn landbouwprodukten louter
over aan de ontwikkelingen van de
vrije markt. De voedselprijzen in de
EG, de VS, de vroegere Sovjetunie,
en ook in ontwikkelingslanden worden bepaald door het gevoerde (landbouw) beleid.
Deze prijzen impliceren vaak belangrijke subsidies c.q. belastingen
voor verschillende inkomensgroepen
en kunnen derhalve grote implicaties
hebben voor de inkomenspositie van
zowel de producenten op het platteland als de consumenten in de steden.
Kortom, ontwikkelingslanden moeten het hoofd bieden aan een grotere
mate van armoede en aan een schevere inkomensverdeling dan rijke landen, terwijl de instrumenten van inkomenspolitiek beperkter zijn. Hoe
gaan ontwikkelingslanden hiermee
om? Wat zijn de opties?
De onderhavige ILO-studie /ncomes policies in the wider context;
wage, price and fiscal initiatives in
developing countries deelt de inkomenspolitiek in ontwikkelingslanden
in drie onderdelen op: prijsbeleid,
loonbeleid, en fiscaal beleid!.
Prijspolitiek
In ontwikkelingslanden hebben met
name de voedselprijzen grote invloed
op het reële inkomen van zowel de
consumenten in de steden als de producenten op het platteland. Tot voor
kort was het laag houden van de prijzen van landbouwprodukten het belangrijkste doel van prijspolitiek in
ontwikkelingslanden, terwijl in rijke
landen deze prijzen juist kunstmatig
worden hooggehouden. In rijke landen worden de boeren gesubsidieerd
ten koste van de consumenten. Zoals
bekend lopen deze subsidies vooral
in Europa zeer hoog op.
In de meeste ontwikkelingslanden
trad in de jaren vijftig, zestig en zeventig het spiegelbeeld op. Daar werden de boeren juist impliciet belast
ten gunste van de consumenten. Ontwikkelingslanden voerden deze politiek deels uit onwetendheid (men
dacht dat boeren niet zouden reageren op prijsstimulansen), deels uit politieke overwegingen (de stedelijke
bevolking heeft immers meer politieke invloed dan de ongeorganiseerde
plattelandsbevolking), en deels uit de
destijds veel voorkomende misleidende ontwikkelingsstrategie die discrimineert tegen de landbouwsector ten
gunste van snelle industrialisatie.
Lagere voedselprijzen blijken wel
degelijk te leiden tot lagere voedselproduktie en derhalve tot geringe exportopbrengsten of hogere importkosten. Zij creëren minder werkgelegenheid en hebben wellicht een negatief
effect op de inkomensverdeling. In
de ILO-studie worden deze processen beschreven en doorspekt met talrijke voorbeelden uit Latijns-Amerika,
Afrika en Azië.
Commentaar
Bij de schatting van de effecten van
prijspolitiek op de inkomensverdeling in ontwikkelingslanden worden
slechts twee bevolkingscategorieën
onderscheiden: stedelingen en plattelanders. Het gemiddelde inkomen op
het platteland is lager dan in de steden. Impliciete belastingen voor de
boeren en subsidies voor de stedelijke consumenten vergroten dus de inkomensverschillen. Dit is natuurlijk
waar, maar de kwestie is minder eenduidig als we meer dan twee inkomenscategorieën onderscheiden. In
de meeste ontwikkelingslanden is de
ongelijkheid op het platteland en in
de steden namelijk aanzienlijk groter
dan tussen stad en platteland.
Slechts voor boeren die voor de
markt produceren is een kunstmatig
lage landbouwprijs een impliciete belasting en deze boeren behoren niet
tot de armsten van het platteland.
1. De hoofdstukken over prijsbeleid zijn
in 1988 reeds gepubliceerd in de International Labour Review.
Voor de armsten op het platteland,
de landloze arbeiders en de ‘subsistence’ boeren, is het effect van prijsbeleid vrijwel nihil. ‘Subsistence’ boeren eten immers hun eigen produktie
op en hebben derhalve op de korte
termijn geen profijt maar ook geen
nadeel van lage landbouwprijzen.
Landloze arbeiders krijgen soms een
gedeelte van hun loon in natura uitgekeerd en hebben dus ook weinig
voordeel van lage voedselprijzen. Als
zij in geld worden uitbetaald, lijken
zij op korte termijn als consument
van lage voedselprijzen te kunnen
profiteren, maar als de boeren minder te besteden hebben zullen de
landloze arbeiders en de niet-boeren
op het platteland dat ook snel merken.
De armen in de steden hebben op
korte termijn voordeel van lage voedselprijzen. Voor de werknemers in de
formele sector maakt de hoogte van
de voedselprijzen niet veel uit als
hun salarissen gekoppeld zijn aan de
hoogte van de voedselprijzen hetgeen vaak het geval is. Voor de rijken
in de steden maakt de hoogte van de
voedselprijzen ook niet veel uit omdat het voedselaandeel in hun consumptiepakket klein is.
Op de korte termijn leiden kunstmatig lage voedselprijzen dus tot een
inkomensoverdracht van boeren die
voor de markt produceren naar arme
en rijke consumenten in de steden.
Het korte-termijneffect van prijsbeleid op de inkomensverdeling hangt
mede af van de grootte van bovengenoemde bevolkingscategorieën.
Het dynamische effect van prijsbeleid op de positie van de verschillende inkomensgroepen is echter belangrijker dan het korte-termijneffect. Er
wordt terecht op gewezen dat te lage
landbouwprijzen tot produktiedaling
leiden en dat in extreme gevallen
marktboeren terugvallen tot ‘subsistence’ boeren. Omgekeerd kan een
goede positie van kleine marktboeren ‘subsistence’ boeren er wellicht
toe brengen ook voor de markt te
gaan produceren.
Deze beschrijving van de jaren vijftig, zestig en zeventig roept nieuwsgierigheid op naar de vraag wat er
met de positie van de verschillende
inkomensgroepen is gebeurd in de jaren tachtig en negentig nadat het monopolie van veel ‘marketing boards’
in ontwikkelingslanden is opgeheven
en structurele aanpassingsprogramma’s zijn uitgevoerd.
ESB 21-7-1993
Loonpolitiek
De ILO-studie geeft een uitstekende
beschrijving van de werking van gesegmenteerde arbeidsmarkten en van
de heterogeniteit van arbeid in ontwikkelingslanden. De toegang tot arbeid wordt bij veel bedrijven mede
bepaald door atkomstkenmerken zoals familie, kaste, clan, stam of religie. Verder is de variatie in beloning
van werknemers met hetzelfde beroep, niet alleen tussen maar ook binnen ondernemingen, in arme landen
veel groter dan in rijke landen. Er bestaat niet zoiets als ‘de’ loonvoet.
Werkgevers in de formele sector betalen vaak hogere lonen dan het marktloon en hebben daar goede redenen
voor, zoals minder verloop, minder
spanning, lagere opleidingskosten,
grotere kans op produktievere arbeidskrachten, enzovoort.
Het belangrijkste doel van loonpolitiek is het laag houden van de lonen
uit angst voor inflatie. Weinig landen
gebruiken het minimumloon als instrument om ‘de’ lonen te verhogen.
Alleen in enkele Latijnsamerikaanse
landen, waar een veel groter deel van
de arbeidsbevolking tot de formele
sector behoort, speelt de hoogte van
het nominale minimumloon een belangrijke rol als indicator van de mate
van compensatie voor de daar optredende (hyper)inflatie.
In ontwikkelingslanden komen nauwelijks collectieve arbeidsovereenkomsten voor en vakbonden ontbreken of zijn zeer zwak. De vakbonden
die er zijn proberen eerder regeringen dan werkgevers te beïnvloeden.
Omgekeerd proberen regeringen van
ontwikkelingslanden om politieke redenen de macht van vakbonden eerder te verzwakken dan te versterken.
De administratieve infrastructuur om
een loonpolitiek uit te voeren ontbreekt in de meeste ontwikkelingslanden. De overheid is vaak niet bij
machte sancties uit te voeren. Ook is
er gebrek aan integriteit bij de controlerende ambtenaren.
Commentaar
Ik kan dit onderdeel als zodanig van
harte aanbevelen. Het is alleen de
vraag waarom het in dit boek zoveel
gewicht krijgt. Zoals gezegd betreft
loonpolitiek maar een uiterst klein onderdeel van inkomenspolitiek in ontwikkelingslanden. In de grote Aziatische ontwikkelingslanden is niet
meer dan zo’n 20 tot 30% van de be-
roepsbevolking in de formele sector
werkzaam. Daarbij gaat het om relatief goed betaalde en permanente ba- .’.
nen. Juist dit gedeelte van de arbeidsmarkt is veel beter af dan de meestal
laagbetaalde en tijdelijke banen in de
informele sector. De absorptiecapadteit van de formele sector is echter beperkt. In Azië moet soms veel geld
worden betaald om een baan in de
formele sector te krijgen.
Fiscale politiek
Belastingopbrengsten zijn gering in
ontwikkelingslanden. Niet alleen het
inkomen per hoofd, maar ook het
aandeel van de belastingen in het nationale inkomen is in arme landen
veel kleiner dan in rijke landen. Dit
aandeel is gemiddeld 15 tot 20% in
ontwikkelingslanden, terwijl bij voorbeeld de belasting- en premiedruk in
Nederland meer dan 50% bedraagt.
Ook de belastingstructuur is in ontwikkelingslanden volkomen anders
dan in rijke landen. In rijke landen
hebben directe belastingen, met
name inkomstenbelasting en socialezekerheidspremies, de overhand. Directe belastingen en premies zijn een
beter herverdelingsinstrument dan indirecte belastingen. In arme landen
zijn indirecte belastingen het belangrijkst. Indirecte belastingen zijn makkelijker te innen, maar ook makkelijker afwendbaar.
Na bespreking van een aantal studies wordt geconcludeerd dat al met
al het herverdelingseffect van fiscale
politiek, inclusief bestedingsbeleid, in
de meeste ontwikkelingslanden uiterst gering is. Ook hier wordt onwetendheid als een mogelijke verklarende factor aangevoerd.
Commentaar
Een sterk punt van dit onderdeel is
het dynamische aspect van de analyse. Indirecte belastingen kunnen naar
voren of naar achteren in de produktiekolom worden afgewenteld en
nieuwe progressieve directe belastingen kunnen tot een toename van belastingverrnijding van hogere inkomensgroepen leiden, zodat er na
verloop van enige tijd niet veel meer
over is van de initiële herverdeling.
Een zwak punt is het optimisme
over het verdelingspotentieel van
overheden in ontwikkelingslanden.
De meeste overheidsuitgaven liggen
immers vast. Zo gaat in Pakistan al jarenlang ruim 40% van het overheids-
..
budget naar defensie, 200!ó naar rentebetalingen en 200/0 naar ambtenarensalarissen. Dit betekent dat hoogstens
200!ó van een beperkt budget resteert
voor de overige uitgaven die op hun
beurt eveneens grotendeels vastliggen. Mijns inziens zijn de marges
voor inkomenspolitiek in ontwikkelingslanden dus zeer gering.
Slot
Het boek bestaat uit drie volstrekt los
van elkaar staande onderdelen die
stuk voor stuk zeer lezenswaardig
zijn. Het is echter nauwelijks een ‘geredigeerd’ boek te noemen. In het
voorwoord wordt de lezer gewaarschuwd dat de drie auteurs niet altijd
dezelfde mening hebben. Het vaak
ontbreken van coördinatie tussen
loon-, prijs-, en fiscale politiek in ontwikkelingslanden wordt wel genoemd in de inleiding, maar er wordt
niet ingegaan op de consequenties
hiervan. Niet alleen ontbreekt deze
coördinatie ook in het boek zelf,
maar inkomenspolitiek in ontwikkelingslanden is meer dan de hoogte en
structuur van voedselprijzen, lonen,
en belastingen. Een belangrijke voorwaarde voor inkomensverwerving
van kleine boeren is niet alleen een
goede prijs, maar vooral ook de beschikbaarheid en toegang tot noodzakelijke inputs, zoals kunstmest,
pesticiden, hoogwaardige zaden,
water, en krediet.
Bovenal, echter, ontbreekt in het
boek een bespreking van noodzakelijke voorwaarden voor een effectieve
inkomenspolitiek. Een gezond macroeconomisch beleid met prijsstabiliteit,
economische groei, en beheersbare
tekorten op de overheidsbegroting
en de betalingsbalans, zijn noodzakelijke (maar niet voldoende) voorwaarden voor armoedebestrijding. Het is
welhaast onmogelijk om een succesvolle inkomenspolitiek te voeren in
landen met een nagenoeg bankroete
overheid en negatieve economische
groei (Sub-Sahara Mrika), of in landen met zeer hoge inflatie (sommige
Latijnsamerikaanse landen). Inflatie is
niet verdelingsneutraal net zo min als
economische achteruitgang. De armen worden dan meestal onevenredig zwaar getroffen.
Hans de Kruijk
De auteur is werkzaam bij het Centrum
voor Ontwikkelingsprogrammering, Erasmus Universiteit Rotterdam.