Industriepolitiek: op zoek
naar nieuwe combinaties
A.F.P. Wassenberg*
N
a ttenjaar onbespreekbaar te zijn geweest, stoat industriebeleid weer op de
politteke agenda. Hoe kan dit beleid warden vormgegeven zonder in de valkuilen
van individuele bedrijvensteun of collectieve imitatie van wat elders gebeurt, te
belanden? Het verdient aanbeveling definanciele ondersteuning atteen te richten op
combinaties van marktpartijen waarin zowel financiers, producenten als afnemers
vertegenwoordigd zijn. Bovendien dient meer dan in bet verleden rekening te
worden gehouden met strategisch en tactisch gedrag van ondernemingen.
Economische tegenspoed vergroot de bereidheid van
politick en maatschappij om onderwerpen op de
publieke agenda te zetten die men onder gunstiger
omstandigheden liever aan het spel der elementen
overlaat. Industriepolitiek is zo’n onderwerp. Tegelijkertijd neemt, door het spoedeisende karakter van
allerlei noodgevallen, de lust tot reflectie en de lef tot
experimenteren met nieuwe recepten af. Ziedaar de
terugkerende tragiek van industriepolitiek. Nederland vormt geen uitzondering op die paradoxale
regel.
Het voor de hand liggende resultaat is een dwangpositiespel, waarin door onderbelichting en gebrekkige verdiscontering van de feitelijke afhankelijkheidsverhoudingen tussen markt en staat, geen heldere
rolverdeling tussen het publieke en private domein
tot stand komt, publiekssympathieen en overheidssteun op de verkeerde objecten geflxeerd raken, en
er van de bedoeling een strategischer uitvalsbasis in
de Internationale concurrence te verwerven of te
herwinnen, niet zoveel terechtkomt. Een helderder
beeld van de strategische en tactische motieven van
belanghebbenden (privaat en publiek) en een nuchterder kijk op nun onderlinge machts- en afhankelijksverhoudingen, kan daar verbetering in brengen.
Het doel van dit artikel is na te gaan hoe industriepolitiek aan trefzekerheid kan winnen als meer
dan tot nu toe gebruikelijk rekening wordt gehouden
met strategisch en tactisch ondernemersgedrag. Het
betoog spitst zich toe op de nieuw gevormde ‘industriefaciliteit’ van het Ministerie van Economische Zaken. Aan welke condities zou de kapitaalverstrekking
via dit fonds moeten voldoen om de kans op verliezend spel te minimaliseren?
Industriefonds
Na een incommunicado van tien jaar mag er weer
over industriebeleid gesproken worden. Naast het
bestaande technologiebeleid (circa een miljard gulden per jaar), fiscale faciliteiten voor onderzoek en
ontwikkeling (vastgelegd in een initiatief-wetsvoorstel) en ad hoc steun voor ‘majeure’ calamiteiten
(Fokker, Daf) circuleert sinds de zomer van 1992 een
voorstel voor de opzet van een gecombineerde privaat-publieke ‘industriefaciliteit’. Het geld is er in
principe: / 200 mm van Economische Zaken, aan te
vullen door de drie grootste Nederlandse banken
plus enkele verzekeraars en pensioenfondsen tot een
totaal van circa / 1 mrd. De Nationale Investeringsbank, op zekere afstand van de fourneerders van het
fonds, zal als administrateur fungeren. De werkgeverscentrale VNO was voor, maar krabbelt wellicht alsnog terug als (a) de steuncriteria nader uitgewerkt
worden en (b) de implicaties zichtbaar worden van
een recente enquete waarin, op een totaal van 519
ondervraagde ondernemers, 80% zich tegen ‘industriefonds’ alias ‘overheidssteun aan individuele bedrijven’ uitspreekt.
Over die steuncriteria is voorlopig alleen dit bekend: het fonds steekt alleen geld in bedrijven met
toekomstperspectief, die bovendien in de kern gezond zijn, goed worden geleid, het vertrouwen genieten van private financiers en het centrum vormen
van een netwerk van toeleveranciers, research-instellingen en dergelijke, dat wil zeggen deel uitmaken
van een ‘cluster’ dat van “groot belang wordt geacht
voor de Nederlandse economic”1. Het fonds zou met
name als overbrugging moeten dienen voor bedrijven die op dit moment onvoldoende mogelijkheden
* De auteur is verbonden aan de faculteit Bedrijfskunde,
Erasmus Universiteit Rotterdam.
l.Bij zo’n groter geheel kunnen we denken aan wat Nooteboom het ‘dienstencomplex’, het ‘biologisch-chemisch
complex’ en het ‘elektronisch-fysisch-chemisch complex’
noemt. Zie B. Nooteboom, Een aanzet tot industriebeleid,
ESB, 17 maart 1993, biz. 240-249.
dragend kapitaal te komen. Met enige nadruk wordt
tijdnood en de staat krijgt financieel en maatschappelijk de eindverantwoordelijkheid voor het voortbe-
gezegd dat het om een tijdelijke constructie gaat:
staan van de eerste partij. De eerste ervaringen met
uitstappen blijft mogelijk als eind 1996 blijkt dat de
resultaten tegenvallen.
Wat wordt onder tegenvallende resultaten verstaan? Clusters die niet van de grond komen? Indivi-
dit valstrikscenario werden opgedaan in de jaren zeventig, bij de herstructurering van de Nederlandse
scheepsbouw en offshore. Recenter zijn de voorbeelden van de Nederlandse auto- en vliegtuigindustrie
(ook al kan men in dat laatste geval twisten over de
vraag wie van de twee de regie in de vertraging van
essentiele informatie in handen had, Dasa of Fokker;
hebben om op de gebruikelijke manieren aan risico-
duele deelnemers die onder de maat blijven? Over de
methodiek van clustervorming, recrutering en aanpassing van clusters is voorlopig niets bekend. Vooralsnog lijkt de angst van de bewindsman voor de
duidelijk is wel dat Fokker op een gegeven moment,
dingsmanoeuvre ter geruststelling van bestaande
al dan niet geregisseerd, in financiele tijdnood raakte
waardoor de spreekwoordelijke derde, de Nederland-
aanbieders van durf-kapitaal – zo dominant dat alle
se minister van Economische Zaken, tot steeds krasse-
aandacht uitgaat naar de formulering van adequate
re concessies gedwongen werd wilde hij niet als undertaker de vaderlandse geschiedenis in gaan).
blanco cheque — historisch gei’nspireerd of als aflei-
rendementseisen. Zo adequaat dat volgens sommige
waarnemers ook zonder industriefonds zich genoeg
particuliere geldschieters zouden melden om zulke
‘Zwei-drittel ‘-scenario
hoogrentende projecten te financieren.
Logica en rolverdeling in het ‘zwei-dritteP-scenario
zijn door de jaren heen min of meer constant; de
Die aandacht duidt op een dubbel misverstand:
het gaat, ten eerste, om het vinden van ‘geduld’-kapitaal dat solistisch opererende geldschieters niet zo
gauw zullen fourneren en, ten tweede, om ‘netwerk’-
selectie van de spelers en de afbakening van het toernooiveld zijn uiteraard variabel. Men zou wensen
dat ontmoetingen tussen overheidsbeleid en onderne-
kapitaal waarbij het toelatingscriterium hoort te zijn
mingsstrategie vanuit dit soort ervaringsfeiten vertrekken: de effectiviteit van (publieke of private) herstruc-
het organiserend en leervermogen van een cluster dus het maatschappelijk rendement en niet de financiele opbrengst in beperkte zin (dat geldt hooguit
voor bepaalde individuele deelnemers). Hoe het ook
zij, zelfs als dit soon exercities uitsluitend bedoeld is
om de sceptici of tegenstanders van de industriefaciliteit – of van industriebeleid iiberhaupt — de wind uit
de zeilen te nemen, blijft de vraag naar de methodiek
van clustervorming van eminent belang. Die vraag
ontleent zijn belang aan eerdere ervaringen met industriebeleid in Nederland (en vergelijkbare landen).
Eerdere ervaringen
tureringsinitiatieven is een functie van de verdeling
van onderhandelingsmacht die op zijn beurt een
afgeleide is van de symmetric of asymmetric in de
verdeling van afhankelijkheid (onder meer van
tijdige informatie). Van evenwicht in de ontmoeting
van industriebeleid en ondernemingsstrategie kan
alleen sprake zijn als de materiele afhankelijkheidsrelaties tussen markt en staat, maar ook de afhankelijk-
heidsrelaties binnen de markt, naar tijd en plaats
voor alle betrokkenen van eenzelfde gewicht zijn.
Vanuit dit perspectief, en denkend aan de natuur-
lijke aantrekkingskracht van het ‘zwei-dritteP-scenario, is voorzichtigheid geboden bij de verdere vorm-
Tot eind jaren zeventig werd het (toen al) zichtbare
tekort aan industriepolitieke besliskracht en tijdige
industriele herorientatie bij voorkeur geweten aan
een ongelukkige erfenis: de corporatistische hypo-
theek van de overlegeconomie. Kijken we naar de
geving van het Industriefonds. Negatief gezegd is het
zaak een formule te verzinnen die verhindert dat de
industriele faciliteit gebruikt wordt voor ‘strategische’
reddingsoperaties. Positief geformuleerd is het de
kunst een effectieve formule te vinden om te verzeke-
praktijk van vandaag, zonder die hypotheek en met
ren dat het fonds uitsluitend wordt gericht op (a) de
het herstel van het primaat van de ondernemer, dan
tegisch ziet de parallel er zo uit: opnieuw debatteert
versterking van de relaties tussen bedrijven, financiers en onderzoeksinstellingen voor zover die tot
een herkenbaar cluster, dan wel tot een cluster-in-
men over de vraag of de overheid het beter weet dan
wording behoren en (b) de vergroting van de flexibli-
ondernemers (bij voorbeeld wat ‘kansrijk’ is of wat
teit waarmee zo’n cluster zich, door de selectie van
de deelnemers en de indenting van de cluster-interne
betrekkingen, weet te handhaven in een internationaal grillige en onvoorspelbare omgeving. Door de
industriefaciliteit exclusief te reserveren voor relatieen flexibiliteitsbevordering worden twee tendenties
lijkt er in wezen niet zoveel veranderd. Industriesfra-
de ‘zwakke’ en ‘sterke’ kanten van de Nederlandse
economic zijn), terwijl het meer ter zake is te weten
hoe gelijk de onwetendheid over dit soort zaken tus-
sen overheid en bedrijfsleven gespreid is. Ondernemingstactisch is de parallel tussen toen en nu dat een
concernleiding die tegenspoed ervaart of verwacht,
altijd eerder en vollediger dan de overige partijen
ontmoedigd: individuele bedrijfssteun en collectieve
(banken, aandeelhouders, leveranciers, overheid,
klanten, vakbonden) weet welke miscalculaties er ge-
tie/technologie-wedloop gebeurt.
maakt zijn of nog zullen volgen. Die asymmetric in
Nieuwe combinaties
informatie – vooral een asymmetric in de timing van
informatie – leidt tot asymmetrische commitments.
Zo ontstaat iets dat we ‘zwei-dritteP-coalities kunnen
In een land waar de aanwijzing van ‘technologische
noemen: de concernleiding traineert de zaak, de vol-
gende schakels in de afhankelijkheidsketen raken in
ESB 21-7-1993
imitatie van wat internationaal in de concurren-
speerpunten’, ‘industriele kampioenen’ en ‘kansrijke
sectoren’ vaker gei’nspireerd blijkt door beleidsconcurrentie gebaseerd op imitatie (‘matching’) in plaats
van mobilisatie (‘mating’), is het een uiterst praktische vraag wat het archimedische punt zal zijn van
waaruit men een netwerk van producenten van
grondstoffen, halffabrikaten, componenten, industriele uitrusting, dienstverlening (transport, verzekering), kapitaal, (beroeps)onderwijs en onderzoek
mobiliseert. Kiest men als uitvalsbasis een ‘kern’-onderneming in de hoop op uitstralingseffecten naar de
industriele ring van toeleveranciers en dergelijke, of
kracht voor nodig. Zelfs als aan bovenstaande condities is voldaan is dat geen garantie dat potentiele cluster-kandidaten elkaar ook werkelijk zullen vinden.
Een aantal elementaire impulsen, onder meer bekend
uit de ‘rational choice’-literatuur, staat zo’n ‘spontane’
ontmoeting in de weg: potentiele kandidaten wachten tot er zekerheid is dat de andere cluster-kandidaten meedoen; potentiele kandidaten doen pas mee
als het welslagen van het cluster niet afhankelijk is
van de eigen bijdrage (financieel of in de vorm van
start men bij de ‘ring’, in de hoop op gravitatie-effecten? Beide routes leiden ongetwijfeld tot clustervorming, maar verschillen principieel naar (1) de richting van waaruit de cluster-integratie aangestuurd
wordt (van centrum naar periferie of juist andersom),
te is er dan nog de beduchtheid voor kannibalismerisico’s waarbij een cluster gaat werken als een fuik
waarin de partner er met de specialistische kermis of
met onvermijdelijke consequenties voor (2) de selec-
connecties van de ander(en) vandoor gaat. Dit soort
tie van primaire belangen en (3) de balancering van
afhankelijkheidsrelaties. Belangenprimaat, machtsbalans en richting hebben weer consequenties voor de
condities leidt tot een interessante paradox: alle partijen, ook de staat, streven naar reductie van afhankelijkheid; zoiets heeft echter alleen kans van slagen als
het prijsgeven van een stukje soevereiniteit); ten slot-
flexibiliteit van bedoelde netwerken, dat wil zeggen
er een regisseur is die bereid en in staat is de micro-
voor het vermogen van het cluster-als-geheel om aan-
rationele afhankelijkheidsreductie-strategieen te coor-
gepaste antwoorden te vinden op de grillen van de
dineren.
internationale concurrentie.
Drastische verschuivingen in nationale en internationale afhankelijkheidsrelaties nopen ook tot een an-
dere conceptie van de rol van de staat. Noem die andere conceptie een cowrfezgestaat: de overheid als
makelaar in een economic van netwerken. In zo’n
bestel is niet de verdeling van bevoegdheden noch
de scholastiek van generiek-of-specifiek beleid de
kwestie, maar de efficiente organisatie van wederkerigheid (lotsverbondenheid). In een onzekere wereld
is vederkerigheid een noodzakelijke overlevingsvoor-
Het is hier dat de ‘courtage’-staat zijn entree
maakt: de staat als makelaar, partijdig maar niet zelf
een van de partijen want uitgerust met interesses die
niet met de sectorspecifieke interesses van de private
spelers(-coalities) te vereenzelvigen zijn. Zijn exclusieve opdracht luidt: doorbreking van de impasse
waarin rationele egoi’sten vastlopen. Zijn courtage
bestaat uit het behoud van een aantal zaken die een
moderne samenleving graag wil behouden: een capa-
bele industriele basis, hoogwaardige directe en indirecte werkgelegenheid en duurzame groei. Vanuit
waarde. Wederkerigheid verwijst primair naar een
verband van materiele afhankelijkheidsrelaties tussen
rivaliserende egoi’sten die weten, of anders spoedig
deze invalshoek is de vraag naar de identificatie van
zullen merken, dat ongeclausuleerde rivaliteit zelfdu-
heet en/of de protectie van wat hier in de vuurlinie
perend werkt. (Het is het soort prudentie dat bij voorbeeld een Amerikaanse vliegtuigbouwer, Boeing, er-
ligt – van minder belang dan de vraag hoe de eerder
genoemde wederkerigheid tussen rationele egoi’sten
dan wel georganiseerd zou moeten worden. Een
van weerhoudt om zijn Europese aartsrivaal, Airbus,
frontaal te treffen met een pleidooi voor een importstop of andere (staats)restricties: er zijn te veel in-
heemse belangen, bij voorbeeld Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen (die het ook al niet makkelijk
hebben) die zo’n demonstrate van vaderlandsliefde
‘kansrijke’ sectoren of ondernemingen – met als voor-
spelbaar antwoord de imitatie van wat elders kansrijk
paar principes en condities voor het creeren van wederkerigheid laten zich uit het voorgaande destilleren.
Noodzakelijke condities
met een boycot van Boeing zouden beantwoorden).
De effectiviteit van industriepolitiek is een functie
In zo’n regime wordt rivaliteit niet ontkend, maar de
van het vermogen van de staat om tegendraadse belangen (‘countervailing powers’) bij elkaar te brengen. De courtagestaat demonstreert zijn nut het duidelijkst waar (1) particuliere belangenformaties
weliswaar tot elkaar veroordeeld zijn, (2) maar zelf
ruimte gelaten zichzelf te disciplineren — in de zin
van Schumpeters adagium: “the threat of competition
disciplines before it attacks”. Maar een dergelijke discipline is alleen te verwachten indien partijen:
• ieder voor zich, als solist, geen serieuze overlevingskans hebben;
• over een gelijkwaardig, wederkerig hindervermo-
gen beschikken;
• in gelijke mate te kampen hebben met incomplete
informatie en beperkte rationaliteit;
• en over dezelfde (beperkte) waarnemingsmogelijkheden van elkanders gedrag beschikken.
Onder deze condities is het ontstaan van ‘zwei-drittel’-coalities minder waarschijnlijk. Maar iets tegenhouden is niet synoniem met iets bevorderen,
namelijk de vorming van het soort clusters dat het
Industriefonds beoogt. Daar is een catalyserende
niet bij machte zijn groepsoverschrijdende compro-
missen te sluiten, (3) rivaliserende definities van het
algemeen belang hanteren en waar (4) de staat zelf
koersvast is (in plaats van zwalkt en onbeslist gedrag
vertoont als gevolg van interdepartementale primaatkwesties) en (5) zich beperkt tot de mobilisatie en
het management van de relaties tussen belanghebbenden (meta-sturing: de eerder gesuggereerde coordinatie van afhankelijkheidsreductie-strategieen).
Het mobiliseren van contraire belangen heeft te
maken met het zoeken naar die combinaties van tegengestelde krachten die een zo groot mogelijk leer-
potentieel hebben. Een voorbeeld van zo’n combinatie van tegenstelde krachten is de driehoek van
bankiers, producenten/leveranciers en professionele/zakelijke gebruikers. De creatieve potentie van
zo’n driehoeksrelatie is het produkt van ‘georgani-
• door de financiele faciliteit nadrukkelijk voor driehoeksrelaties te reserveren, dus buiten het bereik
van individuele ondernemingen te houden, neemt
seerde scepsis’: bankiers zijn van nature conservatief,
de aandrang tot, openlijke of gecamoufleerde, ver-
maar onder voorwaarden, uit zelfbehoud, te interes-
liesfinanciering af (de andere belanghebbenden
zullen dit gebruik proberen tegen te gaan) en worden althans de slechtere risico’s en tegenvallende
seren voor het behoud van een zelfscheppende in-
dustriele basis; koppels van innovatieve producenten, leveranciers en research-instellingen hebben de
resultaten, en tijdige informatie daarover, even-
natuurlijke aanleg tot imitatieve overschatting van de
wichtiger gespreid (asyrnmetrie van informatie, zo-
baten van ‘technology-push’ en zijn daardoor tot in-
als in het ‘zwei-drittel’-scenario, verliest onderhan-
novatiedoublures en overcapaciteit geneigd; coalities
delingstactisch zijn attractie wanneer een ieder, uit
van ‘toonaangevende’ gebruikers ten slotte (bij voorbeeld luchtvaartmaatschappijen, reders en transportondernemingen) zijn van nature geneigd tot vooral
eigen belang, veroordeeld is tot het welslagen van
zuinige innovaties, dat wil zeggen niet geinteresseerd
in weer een verdere verkorting van de produkt-
levenscyclus of in een destructieve afvalrace onder
producenten die tot monopolistische aanbodsverhoudingen leidt. Zo’n gezelschap van tegendraadse interesses balanceert en disciplineert zichzelf. Alleen, als
gezegd, om micro-rationele redenen komt zo’n gezelschap niet vanzelf tot stand. Het is hier dat de vierde
speler, de courtagestaat, zijn toegevoegde waarde
kan demonstreren.
de driehoek-als-geheel). De kracht van de formule
ligt in zijn ongevoeligheid voor eenzijdige pressie;
• ‘picking the winners’ verdwijnt als selectiecriterium (de Koning Willem I-trofee is te vaak aan vergankelijke excellenties uitgereikt). Hetzelfde geldt
voor het aanwijzen, op voorspraak van Porter en
navolgers, van ‘winnende’ sectoren en regie’s.
Wedden op winnende paarden leidt – bedoeld of
onbedoeld, bij gebrek aan beproefd vergelijkings-
materiaal en onafhankelijke expertise – tot beleidsconcurrentie gebaseerd op nabootsing (dus tot
meer-van-hetzelfde, overcapaciteit en vervolgens
tot protectie of wegvaging). Het gaat om het emit
Aanvullende condlties
pikken van winnende clusters, dat wil zeggen van
Naast deze twee algemene principes – het mobilise-
combinaties die door de tegendraadse motivering
van de ‘gecommitteerden’ het grootste onderlinge
ren van tegendraadse interesses en het bijeenbrengen van die interesses in clusters – zijn nog enkele
aanvullende condities te noemen, wil de terugdringing van ‘zwei-drittel’-coalities, respectievelijk de bevordering van ‘triple allianties’ kans van slagen hebben:
• het verdient aanbeveling om uitsluitend die allianties in aanmerking te laten komen voor clustersubsidie en andere (fiscale, kredietgarantie) facilitei-
ten, waarin bedoelde driehoek van financiers,
producenten (ook van zakelijke en technische
diensten) en gebruikers herkenbaar vertegenwoordigd is. Ontbreekt een van die schakels, dan ver-
dwijnen respectievelijk de praktische inspiratie
van de vraagzijde, de conservatieve scepsis van de
financiers en de creatieve impuls die er van de
combinatie van contraire interesses van de drie
hoofdrolspelers uitgaat2;
• de vierde in een dergelijke ‘driehoeksverhoudingplus-een’, als boven-partijdige vrij van het (nutti-
onderscheidings- en leervermogen in pacht hebben.
Conclusie
Als (bij dit alles) de notie intact blijft van de eindig-
heid van winnende allianties – niets is eeuwig; leervermogen slijt, want kan alleen door ‘nieuwe combinaties’ levend gehouden worden; en makelaars
plegen na gedane zaken terug te treden – dan is er
een gerede kans op het ontstaan van echte kwaliteitsallianties. Dat is iets anders dan allianties die uit zijn
op ‘horizontale’ machtsdeling en marktconcentratie;
die schaalvergroting als machtsmiddel belangrijker
vinden dan flexibiliteit en centraliteit in een web van
internationale afhankelijkheden; en die samenwerking met rivalen uitsluitend zoeken om hen op termijn uit te schakelen, bij voorbeeld door ontscholing
(middels neutralisering van hun zelfstandige onderzoek en ontwikkelingscapaciteit) en usurpatie van de
commerciele connecties van hun ‘partners’.
ge) sectorchauvinisme van de andere drie, is er
om tegenwicht te bieden tegen de risico’s van op-
Arthur Wassenberg
portunisme (liftersgedrag e.d.) en om het maatschappelijk rendement van de nieuwe combinaties
te bewaken. Deze laatste hoeft niet noodzakelijkerwijs op het nationaal-centrale (‘Haagse’) niveau
gezocht te worden. Het kunnen regionale gebieds-
2. Herder dan de (gewezen?) ‘kampioenen’ consumenten-
autoriteiten zijn, of strategische coalities tussen
elektronica, vliegtuigbouw of auto-industrie lijken de in
departementen. Of realistischer nog, in geval van
noot 1 genoemde clusters interessante kandidaten voor het
testen van zo’n creativiteitsclaim.
3. Als eerste zwaluw is misschien de gemeenschappelijke
ambtelijke werkgroep aan te merken die onlangs door de
ministers van Economische Zaken van Nederland en Duitsland is geformeerd om na te denken over het te voeren
industriebeleid in de komende jaren. Het financieele Dagblad, 30 maart 1993.
grensoverschrijdende allianties tussen financiers,
producenten en gebruikers: internationale allianties tussen bewindslieden die corresponderen met
het sector- en grensoverschrijdende karakter van
strategische allianties tussen producenten, leveranciers enzovoort3;
ESB 21-7-1993