De WAO: van surrealisme
naar realisme
B.M.S. van Praag*
E
en van de fundamentele oorzaken voor betgrote beroep op de WAO is bet verschil
tussen loon en produktiviteit van oudere werknemers. Scholing en aanpassing
van loon aan produktiviteit zijn bet devies. Ondertussen heeft bet omslagsysteem
een ongebreideld beroep op de tot voor kort gunstige WAO-regeling uitgelokt. De
voorgestelde maatregelen doorbreken bet omslagelement nog onvoldoende. Risicodifferentiatie en tijdelijke fixatie van de premies zullen oneigenlijk beroep op
arbeidsongeschiktheidsregelingen eerder een halt toeroepen.
Het Nederlandse volk is een beschaafd volk, maar is
het ook een wijs volk’ Dit is de vraag die ik in deze
bijdrage aan de orde wil stellen. Wanneer zou blijken
dat wij in het verleden niet zo wijs geweest zijn, dan
volgt vanzelf de vraag, zijn wij er nu wijzer van geworden?
De sociale zekerheid in Nederland is een geval
apart. Wanneer je buitenlanders de werking en de
reikwijdte van de WAO anno 1992 tracht uit te leggen
en het aantal arbeidsongeschikten als fractie van de
totale beroepsbevolking, dan valt hun mond open
van verbazing. Indertijd in 1980 heb ik een vooruitblik op de WAO gegeven, die de lijdensweg van de
WAO al vrij duidelijk voorspelde . Ik zal dit nu niet
herhalen, we hebben het alien zelf mogen meemaken en de tegels met daaronder de onwelriekende
substantie zijn recentelijk gelicht in de parlementaire
enquete.
Analytisch gezien zijn de fouten van de dramatis
personae niet erg interessant. Als andere ambtenaren
en politici, werkgevers en werknemers, en hoogleraren niet te vergeten, op de toenmalige stoelen hadden gezeten, dan zou het drama en haar afloop niet
wezenlijk zijn veranderd. Zij waren acteurs in een
Hollands drama dat voor hen al geschreven was bij
de afkondiging van de wet.
Het huidige debat over de WAO dreigt te verworden tot de vraag welke personen aansprakelijk kunnen worden gehouden voor het debacle. Veel belangrijker is het om nu de fundamentele vragen te beantwoorden: zijn er structurele systeemfouten waardoor
dit systeem geen lang leven beschoren kon zija’ En
in de tweede plaats, hoe vermijden we dat toekomstige systemen dezelfde weg opgaan?
Loon- versus produktiviteitsprofiel
Een van de fundamentele oorzaken van de WAO-problematiek is het feit dat belonings-/leeftijdproflel lang
niet altijd overeenstemt met het produktiviteitsprofiel.
In het algemeen stijgt de beloning met de jaren. Voor
het verloop van de arbeidsproduktiviteit is dit niet zo
duidelijk. Integendeel, voor de meeste typen arbeid
vertoont het produktiviteitsprofiel over de jaren een
parabolisch verloop met een top omstreeks de 45
jaar. 7Zowel een recent artikel van Kotlikoff en Gok-a
hale als mijn eigen onderzoek met Eggink en Hop
zijn hiervoor evidentie. Beide studies vinden via een
totaal verschillende aanpak dat jongeren in het algemeen worden onderbetaald en ouderen worden overbetaald vergeleken met hun produktiviteit. Het is dus
niet zo verwonderlijk dat ouderen zo vaak worden
uitgestoten onder welk pretext dan ook. Ze zijn vaak
een verliespost voor de firma.
Twee aanbevelingen van het recente WRR-rapport Ouderen voor Ouderen zijn daarom erg actueel .
Allereerst dienen we de produktiviteit van de oudere
werknemer zoveel mogelijk op peil te houden door
bijscholing, herscholing en eventueel herplaatsing
in een andere functie, bij voorbeeld bij een bedrijfsschool voor jongeren. De kosten van dit soort activiteiten kunnen deels worden bestreden uit vrijvallende uitgaven bij het Ministerie van Onderwijs en
Wetenschappen, waar de teruglopende cohorten jongeren een minder zwaar beslag leggen op het jonge* De auteur is hoogleraar-directeur van de Stichting voor
Economisch Onderzoek (SEO) der Universiteit van Amsterdam.
1. B.M.S. van Praag, Ontwikkelingen in arbeidsongeschiktheid, Sociaal Maandblad Arbeid, 1980, biz. 879-887.
2. L.J. Kotlikoff en J. Gokhale, Estimating a Firm’s age productivity profile using the present value of workers’s earnings, Quarterly Journal of Economics, 1992, biz. 1215-42.
3. E. Eggink, J.P. Hop en B.M.S. van Praag, A symmetric
Approach to the Labor Market with the Household as Unit
of Observation, TRACE- en SEO-rapport, 1993.
4. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Ouderen voor Ouderen, Den Haag, 1993.
renonderwijs. Een ander deel kan worden bestreden
uit de WAO-premies. Bij welslagen van dergelijke
maatregelen neemt immers de uitkeringslast af en de
potentiele premieverlaging kan dan in de eerste
plaats worden aangewend om de preventie van
WAO-uitstoot te keren door herscholing.
Een tweede meer defensieve door de WRR aanbevolen maatregel is om de beloning voor oudere werk-
is dat bij stijging van de arbeidsongeschiktheid de
premie-opslag moet stijgen bij gelijkblijvende uitkeringen per hoofd. Daardoor wordt de factor arbeid
duurder en dit leidt tot een nieuwe golf van arbeidsongeschiktheid. In een theoretisch stuk toonden we
eens aan, dat dit dynamische proces naar een evenwicht kan convergeren, maar dat het 2eer waarschijnlijk is dat voor een realistische invulling van de
nemers hun dalende arbeidsproduktiviteit te doen
parameterwaarden (in het bijzonder het premieper-
volgen. Zoals reeds gezegd worden jongeren vaak
centage) op een divergent proces moet worden gere-
onder- en ouderen vaak overbetaald vergeleken met
kend, waarbij het eindpunt een situatie 2ou zijn, waar-
hun produktiviteit in het bedrijf. Voor het bedrijf is dit
bij iedereen in de arbeidsongeschiktheid terecht
niet 20 erg, wanneer de totale loonsom overeenkomt
gekomen was. In 1982 spraken Halberstadt, Emanuel
met de totale bijdrage van de factor arbeid. Het komt
en ik van de sociale-2ekerheidsval, die ten slotte tot
opheffing van de WAO 2ou leiden5. Omdat in de realiteit de wal het schip 2al keren door een bijstelling
van het systeem zal de2e heillo2e situatie 2ich in de
praktijk niet voordoen. Dat is dan nu gebeurd.
dan neer op subsidising van ouderen door jongeren
in het bedrijf. Weliswaar is er een constant motief
voor het bedrijf om de niet meer 20 produktief 2ijnde
ouderen uit te stolen, maar anderzijds is dit loonpro-
fiel een bestanddeel van het impliciete contract tussen werkgever en werknemer, waardoor trouw aan
het bedrijf wordt bevorderd. Een te rigoureu2e uitstoot van ouderen 2al een bedrijf voor jongeren als
werkplek minder aantrekkelijk maken. De werkgever
kan het dus niet te bont maken.
Vergrijzing
De zaak verandert echter wanneer de leeftijdsverdeling in het bedrijf verschuift. De Nederlandse bevol-
king en dus ook de beroepsbevolking wordt ouder.
Hield tot nu toe de onder- en overbetaling elkaar ongeveer in evenwicht, door de demografische verschui-
ving 2al dit evenwicht verstoord worden en er toe
Het tweede probleem bij het omslagstelsel is mij
voor het eerst duidelijk geworden in het studentenleven. De kosten van het bier werden hoofdelijk omgeslagen over alle leden, of 2e aanwe2ig waren of niet.
De band tussen kosten en consumptie was schijnbaar
afwezig. Hetzelfde gedragspatroon speelde bij de
WAO. Werknemers en werkgevers hadden vaak belang bij afkeuring en de individuele actie om een afkeuringsprocedure te beginnen had uiteraard geen
waarneembaar effect op de premie-hoogte voor de individuele betrokkenen. Als iedereen echter het2elfde
gedragspatroon volgt, leidt dit wel degelijk tot waarneembare effecten. De premies moeten omhoog. De
combinatie van beide effecten heeft geleid tot het
WAO-debacle. De uitvoeringsorganen, vertegenwoor-
kunnen leiden dat in veel bedrijven de factor arbeid
meer gaat incasseren dan haar produktiviteit bijdraagt. Dan wordt de uitstoot van ouderen welhaast
een nood2aak om het bedrijf op de been te houden.
Bij gebrek aan jongeren 2al vaak bij continuering gekozen worden voor robotisering (2ie bij voorbeeld
Preparing for the twenty-first century van P. Kennedy) of verhui2ing van bedrijfsonderdelen of het totale
enkele prikkel om dit tegen te gaan. Het proces kon
dus ongecontroleerd doorwoekeren.
De2e analyse is natuurlijk niet specifiek voor de
WAO. Ze geldt ook voor de VUT, de WW en de Ziektewet en zelfs voor de collectieve ziektekostenverzekeringen. Speciaal de WAO, VUT en WW vormen een
bedrijf naar landen met goedkopere arbeid. Ook bin-
complex van communicerende vaten. De immanente
digers van werknemers en werkgevers, hadden geen
nen het bedrijf 2al de onderbetaling van jongeren een
arbeidsuitstoot zoekt naar het zwakste punt en daar
heikel punt worden om aan vast te houden, wanneer
worden de effecten manifest. In de Nederlandse context was dat tot voor kort de ongeschiktheidsverklaring. Dit leidde tot het beste uitkeringsregime voor de
de jongere werknemers 20 schaars worden. Helaas
kan ik binnen het bestek van de2e bijdrage niet verder ingaan op de2e meer fundamentele aanpak.
Immanente instabiliteit van omslagstelsels
De geboortefout bij de WAO is dat bij de opstelling
van de wet alleen rekening is gehouden met primaire
effecten. Men heeft geen rekening gehouden met de
secundaire effecten, met het feit dat calculerende burgers en bedrijven de mogelijkheden van de wet gaan
uitbuiten. Het aanzuigende effect, waardoor het systeem op de langere duur explodeert en teloor gaat.
Het omslagstelsel heeft ontegenzeggelijk een
voordeel, het is gemakkelijk uit te leggen. Er wordt
een premie op de netto loonsom gelegd, 2odat uit de
uitgestotene, werkte niet-stigmatiserend en het was
ook het beste te verkopen door het bedrijf aan zijn
werknemers en de buitenwereld.
Nu de WAO als oplossing zo onaangenaam is geworden voor beide partijen, komt er natuurlijk een
verhoogde druk op de VUT. Ook hier werkt weer het
omslagstelsel, zij het nu meestal op bedrijfstakniveau.
Het zij toegegeven, hier zijn de effecten voor de individuele beslissers in theorie iets beter waarneembaar,
maar in de praktijk maakt geen bedrijf zich druk over
het feit dat veel werknemers de VUT verkie2en, dat
heeft immers een verwaarloosbare invloed op de
VUT-premie in zijn sector. Het lijkt dus geen gewaagde voorspelling dat nu, en dat zal wel niet lang meer
premie-opbrengsten de uitkeringen kunnen worden
gedaan. Aange2ien we mogen aannemen dat werknemers alleen geinteresseerd 2ijn in hun netto loon, is
het onderscheid tussen werkgevers- en werknemerslasten van weinig belang. Het effect van dit systeem
ESB 16-6-1993
5. B.M.S. van Praag, V. Halberstadt en H. Emanuel, De
valkuil der sociale zekerheid, ESB, 27 oktober 1982, biz.
1155-1159.
duren, ook de VUT hardhandig gaat worden ingedamd.
Dan rest nog de WW en de daaropvolgende bijstandsregeling. Bij de bijstandsregeling ligt het geval
lets anders. De bijstand wordt uit de algemene rniddelen betaald. Ze wordt niet opgebracht uit premies op
de loonsom maar door alle belastingbetalers. Wanneer de bijstandsuitgaven oplopen, leidt dit tot een
verhoogde druk op de overheidsfinancien en dus tot
een hogere staatsschuld of meer waarschijnlijk tot
een verhoging van de belastingen. Deze verhogen
natuurlijk niet de relatieve prijs van de arbeid maar
ze verhogen wel het vaderlandse kostenpeil. Wanneer daardoor de ruilvoetverhouding ongunstig
wordt bei’nvloed, leidt dit indirect waarschijnlijk
toch weer tot verdere afkalving van de werkgelegenheid.
Het vervelende is dat deze structuren die leiden
tot dergelijke dynamische processen een lange tijd
nodig hebben om zichtbaar te worden. De snelheid
van het proces is ook wisselend. Wanneer de Internationale conjunctuur goed is en wij de goederen voor
de buitenlandse vraag niet aangesleept kunnen krij-
gen zullen de werkgevers minder werkers als submarginaal klasseren, dat wil zeggen de uitstoot wordt tijdelijk afgeremd. Bij ons heeft het tot rijping kornen
circa twintig jaar in beslag genomen, daarna duurde
het nog een jaar of drie voordat de politici de harde
boodschap konden verkopen.
neer een werknemer door gevaarlijk leven zijn eigen
gezondheid schaadt.
Het is econometrisch heel wel mogelijk een schatting te maken van de relatieve verhouding in het
schadevolume tussen de drie zojuist beschreven risicosoorten. Bovendien zijn bij de verzekering op individueel niveau wel degelijk uitsluitingen of opslagen
op te leggen. Het is vrij eerivoudig, en het gebeurt
ook in de particuliere ziektekostenverzekering, om
rokers, drinkers en spotters een premie-opslag te
geven, die zij dan uiteraard ook individueel moeten
betalen. Uiteraard zal dit geen volledig waterdichte
regeling worden, maar wanneer de verzekering in geval van onjuiste informatie zou dreigen met juridische
stappen bij een beroep op de verzekering, dan zal
het individu zich doorgaans nog wel eens bedenken
voor hij het formulier niet naar waarheid invult. Ik
weet dat dit een onpopulair standpunt is, dat ik ongeveer 15 jaar geleden reeds heb verdedigd — overigens
met weinig succes – maar ik geloof dat praktisch elke
werkgever het met mij eens zal zijn dat de afwezigheid door breken van benen, het oplopen van voetbalknieen, enz. bepaald geen verwaarloosbare ziekteoorzaak is. Dergelijke arbeidsongeschiktheid is niet
werk-gerelateerd.
Is er werkelijk een verbetering?
Ik ben bang dat de onlangs overeengekomen wijzigingen in de uitvoering van de WAO slechts cosmeti-
Rlsico-differentiatie geboden
sche betekenis zullen hebben. Zoals bekend is het
Van oudsher wordt bij het denken over arbeidsonge-
groepen sterk gereduceerd. Het ziet er naar uit dat na
schiktheid onderscheid gemaakt tussen het ‘risque
afloop van een aantal overgangsregelingen de nieuwe WAO op een veel lager niveau (wellicht bijstand)
zal uitkomen dan onder het oude systeem. Van hun
florissante uitkeringsniveau voor de jongere leeftijds-
professionel’ en het ‘risque social’. Met het ene bedoelen we ongeschiktheid veroorzaakt door het bedrijf
en met het andere al het overige, bij voorbeeld sportongevallen. In de meeste landen wordt alleen het risque professionel in een collectieve werkgerelateerde
taten in de verschillende nu afgesloten cao’s wel wat
regeling ondergebracht. In Nederland gold dit ook in
de oude Invaliditeitswet, maar bij de komst van de
verschillen, komt het er in feite op neer, dat de aanvulling op bedrijfstakniveau of individueel bedrijf via
kant terecht hebben werknemers getracht deze reductie van rechten ongedaan te maken. Hoewel de resul-
WAO is de dekking uitgebreid tot alle arbeidsonge-
een pensioenfonds of een verzekeringsmaatschappij
schiktheid. Ik meen dat dit niet redelijk noch verstandig is.
In de hedendaagse samenleving is een behoorlijk
wordt verzekerd tegen een premie die te zien valt als
een opslag op de loonkosten. Om de houdbaarheid
van zo’n regeling te evalueren, dienen we ons af te
deel van kort- en langdurende arbeidsongeschiktheid
vragen of de hierboven beschreven elementen in
terug te brengen tot sportongevallen of een ongezon-
deze nieuwe structuur ook voorkomen of niet. De
de leefstijl (roken, drinken). In de praktijk is het vaak
moeilijk om vast te stellen wat de oorzaak is van arbeidsongeschiktheid. Bij psychische ongeschiktheid,
toetsing op beide punten is teleurstellend. Allereerst
bij voorbeeld, kan de werkplek te veel stress opleve-
ren, maar het is ook heel wel mogelijk dat de psychische kwetsuren veroorzaakt zijn door een niet-beste
huwelijkssituatie. Het meest waarschijnlijk is dat zowel het bedrijf als de persoonlijke situatie hun steentje hebben bijgedragen. Ten slotte kan het blinde lot
een rol spelen, bij voorbeeld bij een auto-ongeluk of
een genetisch-bepaalde aandoening.
Hoewel dit laatste het in principe moeilijk maakt
om beide risico’s te onderscheiden en bepaalde risico’s van een collectieve verzekering uit te sluiten, is
het verstandig deze risico’s te onderkennen en crop
te zinnen hoe wij hierop correcties aan kunnen brengen. Het bedrijf kan er immers niets aandoen wan-
dienen we te bekijken of de uitstoot van werkers effect heeft op de arbeidskosten-gerelateerde premie.
Wanneer de verzekering werkt op een omslagstelsel,
zoals bij schade en ziektekosten gebruikelijk, dan is
het duidelijk dat een verhoging van het uitkeringsvolume even goed tot een premieverhoging, en dus een
verhoging van de prijs van de factor arbeid, moet leiden als onder het oude systeem. De spiraalwerking,
of wel de sociale-zekerheidsval, is niet uitgeschakeld.
Alleen worden de premies niet langer onder de noemer ‘collectieve lasten’ geboekt.
Voldoende prikkels?
In de tweede plaats moeten we ons de vraag stellen
of de drie betrokken partijen nu genoeg prikkels ondervinden om zich oppassend te gedragen. Voor de
werknemer is materieel niets veranderd. Voor de
ring afgesproken peil. Hierbij zouden alleen correc-
werkgever is er een lets meer waarneembaar effect,
ties moeten worden toegestaan voor loonsverhogin-
maar naarmate de werkgever slechts een kleiner aandeel heeft in het premievolume van de regeling waarin hij betrokken is, zal ook hij minder voelen van een
bovenmatig gebruik van de WAO nieuwe stijl. In de
praktijk zijn de collectieven zo groot dat het bedrijf of
de afdeling in een groot bedrijf slechts een miniem
gen in de betrokken bedrijven en wijziging van de
leeftijdsverdeling in het verzekerde bedrijf. In dat ge-
aandeel heeft in het collectief.
Zouden we kunnen aannemen dat de particuliere
verzekeraar die nu gedeeltelijk de rol van de uitvoe-
val wordt het haasje-overspel geblokkeerd en zal de
verzekeraar actief tegenvuur gaan bieden wanneer de
ongeschiktheidsfrequentie in een bedrijf harder gaat
oplopen dan met de ontwikkeling van de leeftijdsverdeling correspondeert. Structurele tariefwijzigingen
zouden dan kunnen plaatsvinden bij ommekomst van
de afgesproken termijn van vijf jaar waarbij bindende
ringsorganisaties (in het bijzonder de keuring) over-
arbitrage tussen partijen bij onenigheid mogelijk
neemt, belang zou hebben bij kostenbeheersing?
moet zijn. Kortom, een regeling zoals we die vaak
Ook hier lijkt het beter de verwachtingen niet te
hoog te stellen. Geen enkele verzekeraar vindt het
leuk wanneer hij structured geen schades heeft, wat
zien bij de huur van bedrijfspanden.
Een tweede mogelijkheid is een verzekering op
kapitaaldekking. Het opbouwen van een reserve zou
niet wegneemt dat hij er alert op is dat hij niet met
leiden tot heel hoge beginpremies en dat lijkt onhaalbaar. Wel lijkt het zeer goed mogelijk voor jonge
verlies zal werken. Een structurele neiging tot een stijging van het schadevolume is echter helemaal niet
kwaad, mits de premies maar navenant kunnen stij-
werknemers zoiets op te starten.
gen. Hierdoor neemt de omzet immers toe.
De enige manier om ook de verzekeraar in het
Slot
goede spoor te duwen zou zijn om een effectieve
We blijven zitten met de vraag of het onversneden
prijscontrole op de premietarieven in te stellen voor
sociale-zekerheidsideaal van de welvaartsstaat econo-
deze collectieve arbeidsongeschiktheidsregelingen
misch wel haalbaar is. Modelexercities en de actuele
nieuwe stijl. Dan is echter op slag ook de nieuwe
realiteit doen vermoeden dat dit alleen mogelijk is bij
‘business’ voor verzekeraars een stuk minder aantrek-
een zeer laag uitkeringsniveau en individuele diffe-
kelijk. En is het eigenlijk wel eerlijk van de overheid
rentiatie over bedrijven. De kunst is nu om uit te
om de particuliere verzekeraars premiemaxima op te
vinden op welk niveau het nog net ‘sustainable’ is,
leggen, wanneer zij de bedrijfsverenigingen en het ar-
waarbij we rekening dienen te houden met het demo-
beidsongeschiktheidsfonds nooit zo heeft aangepakt?
grafisch tegentij. Een abrupte totale afschaffing zou ik
echter niet willen bepleiten. Het is sociaal ongewenst
en economisch structured onnodig.
Fixatie van premies
Eerlijk of niet, ik zou er voor zijn wanneer de overheid de verzekeraars zou verplichten hun premiepercentage voor een reeks van jaren, bij voorbeeld vijf
jaar, te fixeren op het bij het aangaan van de verzeke-
B.M.S.van Praag